Решение № 9135 от 8.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3516/2020 г.

Решение № 9135 от 8.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3516/2020 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на адв. С. Георгиев, в качеството му на процесуален представител на кмета на община Стара Загора срещу решение № 272 от 30.12.2019 г. по адм. дело № 389 по описа за 2019 г. на Административен съд - Сливен. С него по жалба на И. Димитрова е отменена негова заповед № 6-ДСл от 23.08.2019 г., с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното й правоотношение. В касационната жалба са развити съображения за неправилност на обжалваното решение, като постановено в нарушение на материалния и процесуалния закони, както и поради необосноваността му, което съставлява отменително касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се да бъде отменено решението и постановяване на друго по съществото на спора с отхвърляне жалбата на И. Димитрова и присъждане на съдебни разноски. Ответната страна по касационната жалба - И. Димитрова не ангажира становище по нея. Депозирана е писмена защита по електронен път на 17.06.2020 г., която дата е след приключване на съдебното заседание пред касационната инстанция. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание и с оглед на чл. 218 от АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срок и от надлежна страна, а разгледана по същество е неоснователна. Предмет на съдебен контрол в производството пред Административния съд - Сливен е била заповед № 6-ДСл от 23.08.2019 г. на кмета на община Стара Загора, с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител (ЗДСл) на И. Димитрова е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното й правоотношение. В заповедта е изложено подробно фактическото основание за издаването на заповедта, а като правно основание са посочени разпоредбите на чл. 89, ал. 2,. т. 1, т. 3 и т. 5 от ЗДСл за осъществени дисциплинарни нарушения, поради което и на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл е наложено най-тежкото дисциплинарно наказание. За реализирани дисциплинарни нарушения от страна на държавния служител И. Димитрова са приети тези поради неизпълнение на служебните задължения (т. 1), неспазване кръга на служебните правомощия (т. 2) и неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (т. 3). От фактическа страна по делото е установено, че лицето е било назначено със заповед № 4 от 14.06.2016 г. на кмета на община Стара Загора на длъжност "началник отдел" в община Стара Загора, "Общинска администрация", "Специализирана администрация", "Дирекция Общинска собственост и стопанска политика" ("ОССП"), отдел "Стопанска политика" (стр. 12 от съд. досие). От представената длъжностна характеристика, част от служебното досие на лицето (стр. 13), се констатира, че то е на пряко подчинение на директора на Дирекция "ОССП", който от своя страна е пряко подчинен на зам. кмета "ОССПСТ" и на Секретаря на общината. В мотивите на сега обжалвания акт изключително подробно е обсъдена фактическата обстановка при и по повод осъществените от държавния служител действия, квалифицирани като нарушения на служебната дисциплина, както и тази по повод развилото се дисциплинарно производство. В мотивите си съдът е обсъдил и подробно събраните в това производство доказателства, включени в административната преписка, както и гласните доказателства (разпит на свидетели К. Чахова, зам. кмет на община Стара Загора; д-р Г. Георгиев, участвал в проведеното разширено заседание на Областната епизоотична комисия на 24.07.2019 г.; М. Николова, директор дирекция "ОССП" при община Стара Загора и пряк ръководител на И. Димитрова и Н. Славов, бивш служител, присъствал на разговора между наказаното лице и прекия му ръководител), събрани в производството пред него в съдебните заседания на 19.11.2019 г. и на 06.12.2019 г. Административният съд е направил подробен анализ и на приложените материалноправни разпоредби и административнопроизводствени правила от дисциплинарно наказващия орган. Като краен извод е формирал такъв за незаконосъобразността на издадената от кмета на община Стара Загора заповед. Според него тя е издадена в изискващата се според чл. 97, ал. 1 от ЗДСл писмена форма, съдържа изискващите се реквизити и е постановена от компетентен орган. Последният е действал при спазване на териториалните предели на правомощията си в рамките на предоставената му от закона материална и персонална компетентност. Първият и основен извод на административния съд относно дисциплинарното производство е, че формално правилата относно сроковете за провеждането му, както и последователността на действията, които то обхваща са спазени. Според него обаче е налице нарушаване на чл. 93, ал. 2 и чл. 96, ал. 1 от ЗДС. Първата разпоредба сочи, че при налагане на дисциплинарно наказание дисциплинарно наказващия орган е длъжен да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения. Тук е и първият спорен момент, въведен като касационно възражение, относно алтернативността или не на изискването за изслушване или приемане на писмени обяснения от държавния служител. Дори да се приеме, че тези изисквания не са в условия на кумулативност, по делото безспорно се установява, че върху писмените обяснения на лицето е поставена резолюция от дисциплинарно наказващия орган "Да бъде освободен отговорният служител". Правилно съдът е анализирал това обстоятелство, поради наличието на елемент на предрешаване на спора и игнориране функциите на Дисциплинарния съвет. Съответни на фактите по делото са аргументите на съда, че по този начин се нарушават изискванията и за обективност и всеобхватност при изследване на действията на служителя. Също така правилно съдът е приел, че е налице и преднамереност и категоричност за определяне на тези действия на служителя като дисциплинарни нарушения, включително и относно вида на дисциплинарното наказание с оглед на изявленията на кмета на Стара Загора като дисциплинарно наказващ орган осъществени в медиите. В подкрепа на този довод е и фактът, на който се е позовал съда, че не са разпитани всички държавни служители съпричастни към процесните действия, квалифицирани като дисциплинарни нарушения и конкретно на зам. кмет К. Чахова, нанесла съществена корекция в процесното "уведомяване" за болестта "Африканска чума по свинете". Правилно, с оглед на създалата се епизоотична обстановка, свързана с появата и разпространението на тази болест, съдът е приел, че за изясняването й е следвало да бъдат разпитани и членове на Областната епизоотична комисия, участвали в заседанието на 16.07.2019 г. (стр. 77 от съд. досие) и разширеното заседание на 24.07.2019 г. Това се отнася и за членове на Общинската епизоотична комисия, с председател К. Чахова, зам. кмет, и член наказания държавен служител, по повод на заседанието й от 23.07.2019 г. По този начин би се преодоляла едностранчивостта при водене на дисциплинарното производство, която правилно е квалифицирана от административния съд. По повод на втория спорен момент относно нарушаване на материалния закон, въведен също с касационното възражение по делото, съдът е посочил, че в мотивите на заповедта за дисциплинарно уволнение, е направено позоваване и на чл. 42а от ЗДСл. Според тази разпоредба държавният служител може да прави изявления от името на органа по назначаването или администрацията със съгласието на органа по назначаването или на определен от него служител. Съдът е приел, че процесното електронно писмо/съобщение (стр. 58), видно от съдържанието му и неговите адресати няма характер на публично изявление, а съдържа информация и препоръки към ограничен кръг субекти. То не е разпространено чрез медии, т. е. публично, а също така то е направено от И. Димитрова, в качеството й на секретар на Общинската епизоотична комисия, който и представлява същата на заседанията на Областната епизоотична комисия. Тези аргументи съдът е подкрепил с представена заповед № 10-00-1264 от 23.06.2016 г. на кмета на общината, с която лицето е определено за секретар на общинската комисия, както и със заповед № 10-00-693 от 15.04.2016 г., с която на същата са възложени задачи по повод на мерки за ограничаване и ликвидиране на заразни и паразитни болести при животните на територията на община Стара Загора. Съдът е съпоставил и задълженията на И. Димитрова, произтичащи от т. 9 от длъжностната й характеристика и т. 13, също от нея, относно контакти на държавния служител с кметове и кметски наместници и относно участие в работни групи и комисии. Освен това той се е позовал и на Правилата за работа на епизоотичната комисия в община Стара Загора и конкретно на чл. 3, ал. 2, т. 4 от тях, относно възможността и задължението на секретар на общинската комисия да уведомява кметове и кметски наместници в общината, членове на комисията, службите и инструкциите, които имат отношение към изпълнение на мерките и решенията на комисията. С оглед на изложеното при направена съпоставка на задълженията на наказания служител по длъжностна характеристика и в качеството му на секретар на общинската комисия, и съдържанието на обсъжданото писмо, по което няма спор, то правилно административния съд е счел, че не е налице нарушение на служебната дисциплина по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 3 от ЗДСл. По повод на второто деяние, преценено като дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 5 от ЗДСл, във връзка с чл. 2, ал. 3 и ал. 4, както и на чл. 5, ал. 4 от Кодекса за поведението на служителите в държавната администрация, настоящият съдебен състав споделя изложените мотиви от административния съд. Фактически установеното от дисциплинарно наказвания орган за това, че И. Димитрова неточно и подвеждащо е пресъздала пред преките си ръководители информацията от разширеното заседание на Областната епизоотична комисия, както и че неправилно, некомпетентно и необективно е изтълкувала, преценила и интерпретирала информацията в процесното съобщение, което не е и в интерес на гражданите, се явява обосновано. Подробно съдът е обсъдил показанията на д-р Г. Георгиев, присъствал като експерт на разширеното заседание на Областната комисия от 24.07.2019 г., което сочи на идентично и адекватно изнесена и потвърдена информация от страна на И. Димитрова, както и предоставянето й на прекия ръководител М. Николова и на К. Чахов. Същите са относими към точната преценка, че е по-добре хората да бъдат предупредени за предстоящи проверка и доброволно да заколят животните си, както и да усвоят месото, понеже след 5.08.2019 г. след проверки и констатирани нарушения, те ще бъдат конфискувани и умъртвявани. Правилно съдът е посочил, че по делото няма доказателства в подкрепа на приетото нарушение на чл. 2, ал. 3 от Кодекса за поведение, а именно, че у обществеността е възникнало основателно съмнение в професионализма и компетентността на служителите от общинската администрация и работата на община Стара Загора. Правилно съдът е обсъдил тук направеното изявление в медиите от 26.07.2019 г., че решение за изколване на е вземано, информацията е невярна, разпространена е неофициално от служител, без да бъде уведомено ръководството на общината, след като по делото безспорно е установено, че зам. кмета и директора на директор дирекция "ОССП" при община Стара Загора, освен че са уведомени, но при изготвянето на процесното писмо/съобщение е нанесена корекция от зам. кмета на общината със зачеркване на думата "следва" с думата "трябва". Това променя и характера на същото от уведомителен към повелителен, каквото съдържание съдът е вложил в мотивите си. Налице е идентичност в съдържанието на процесното писмо, съпоставено с писмо изх. № СЗ-2816-РД (стр. 64) от 24.07.2019 г. на директора на Областна дирекция за безопасност на храните - Стара Загор. То е изпратено на Областния управител на област Стара Загора, и с него е заявил молба да се разпореди на кметовете на общини и кметове и кметски наместници на малки населени места да укажат нужното съдействие при предстоящи проверки в обекти тип "заден двор", които според тази дирекция следва да започнат от 5.08.2019 г. В това писмо е посочено, че ще бъде съставен график за проверки, а също, че ако се установят животни, които не са идентифицирани и въведени в информационната система ВетИс на БАБХ, ще бъдат предприети принудителни административни мерки по Закона за ветеринарномедицинската дейност (ЗВМД). Те са парична санкция, умъртвяване на животните на място и обезвреждане в обекти, регистрирани по този закон. Указано е също, че в периода от 10 дни до започване на проверките, собствениците, които мислят, че не отговарят на изискванията на ЗВМД могат да си изколят прасетата за лична консумация. Това писмо е изпратено от областния управител до кметове на общини в област Стара Загора, което е постъпило в община Стара Загора с вх. № 10-02-6017 от 25.07.2019 г. На тази дата 25.07.2019 г. И. Димитрова е уведомила от служебната си поща кметовете на населените места на община Стара Загора да не обявяват и разлепват изпратеното предишно съобщение, което е поради констатираните разлики посочени в това съобщение и писмото от ОДБХ. С оглед на изложеното следва да се приеме, че правилно административният съд е приел, че деянията, осъществени от държавния служител са несъставомерни, т. е. не представляват нарушения на служебната дисциплина по смисъла на чл. 89, ал. 2,. т. 1, т. 3 и т. 5 от ЗДСл, поради което и неправилно на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл е наложено най-тежкото дисциплинарно наказание на този държавен служител. Следва да се посочи от установените факти по делото, че в община Стара Загора очевидно е имало информационни и организационни затруднения по повод на обсъжданата тежка епизоотична обстановка, свързана с появата и разпространението на болестта "Африканска чума по свинете". Това е рефлектирало върху работата на всички държавни служители, които работят в нея, поради което не може да се приеме, че само един държавен служител И. Димитрова, следва да носи отговорност затова. Обжалваното решение като правилно и обосновано следва да бъде оставено в сила. При този изход от спора съдебни разноски не се дължат. Съобразно изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо от АПК, Върховният административен съд, пето отделение