Решение № 10552 от 8.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7098/2018 г.

Решение № 10552 от 8.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7098/2018 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационната жалба на "Бургасбус" ЕООД със седалище в гр. Бургас, представлявано от управителя на дружеството, чрез пълномощник, против решение № 204/7.02.2018 г. по адм. д. № 2960/2017 г. на Административен съд - Бургас, с което съдът е отхвърлил жалбата на дружеството срещу решение № BG05 М90 Р001-1. 003-0221/4/18.08.2017 г. на ръководителя на Управляващия орган /УО/ на Оперативна програма /ОП/ "Развитие на човешките ресурси 2014-2020" в Министерството на труда и социалната политика /МТСП/. Касаторът навежда доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът безкритично е възприел мотивите на административния орган за отказ от верификация в обжалваната от дружеството част - за сумата от 30 460,70 лв., не е обсъдил в съвкупност доказателствата по делото и е достигнал до неправилен правен извод за законосъобразност на целия административен акт. Повторно излага съображенията си за незаконосъобразност на административния акт в оспорената част. Иска отмяна на съдебния акт и произнасяне по същество с отмяна на решението на Управляващия орган в оспорената част. Ответникът ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" в Министерството на труда и социалната политика оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Претендира присъждане на разноски за защита от юрисконсулт. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Страните не спорят по фактите. Спорът е по приложението на материалния закон. Първоинстанционният съд е обсъдил събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност и е установил релевантната фактическа обстановка. Не е спорно, че между Управляващия орган на ОП "Развитие на човешките ресурси 2014 г. -2020 г. " в МТСП и "Бургасбус" ЕООД е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ /ДБФП/ в максимален размер до 138 664, 64 лв. по Приоритетна ос 1: "Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места", процедура BG05 М90 Р001-1. 003 "Ново работно място 2015", за изпълнение на проект "Устойчиво интегриране на пазара на труда на млади и търсещи работа лица", BG05 М90 Р001-1. 003-0221. Периодът на изпълнение на проекта е 14 месеца, считано от 01.10.2016 г. В изпълнение на договора дружеството е проверл процедура по възлагане на обществена поръчка с предмет "Доставка и монтаж на ръчна подземна поливна система, необходима за поддръжка на паркова растителност в изпълнение на проект "Устойчиво интегриране на пазара на труда на млади и търсещи работа лица". Стойността на поръчката е до 30 500,00 лева без ДДС със срок на изпълнение на доставката не по-късно от 31.03.2017 г. За изпълнител е избран "Паркстрой" ООД, гр. Бургас, с който възложителят е сключил договор №BG05 М90 Р001-1. 003-0221-С01-04/21.02.2017 г. с предмет: "Доставка и монтаж на ръчна подземна поливна система, необходима за поддръжка на паркова растителност в изпълнение на проект "Устойчиво интегриране на пазара на труда на млади и търсещи работа лица". Съдът е установил, че на 27.02.2017 г. изпълнителят е предал на възложителя работен проект и идеен проект за изграждане на ръчна подземна поливна система, необходима за поддръжка на паркова растителност на територията на "Бургасбус" ЕООД. С Акт № 1/20.03.2017 г. за приемане на извършени строително-монтажни работи /СМР/ са посочени извършените видове и количества СМР на стойност 30 460, 70 лв. без ДДС. Приложена е фактура № 4000000078/23.03.2017 г., издадена от "Паркстрой" ООД с предмет - предмета на обществената поръчка, на обща стойност 36 552,84 лева, от които данъчна основа 30 460,70 лева и ДДС – 6 092,14 лева. Представено е платежно нареждане за сумата от 36 552,84 лева, с което "Бургасбус" ЕООД е заплатило стойността на доставката. Бенефициерът е отправил искане за плащане № 2 от ИСУН с отчетен период 1.10.2016 г. - 30.04.2017 г., в което е включена и сумата от 30 460,70 лв., платена на изпълнителя "Паркстрой" ООД по фактурата от 28.03.2017 г. без ДДС. С оспореното пред първоинстанционния съд решение за верификация на постъпило междинно плащане рег. № BG05 М90 Р001-1. 003-0221/4 от 18.08.2017 г. ръководителят на УО е определил общ размер на неверифицирани средства от 39664, 81 лв., която сума включва и поисканите средства от 30 460, 70 лв., разходвани по договора с изпълнителя "Паркстрой" ООД. Административният орган е посочил, че тази сума е разпределена по бюджетни пера II. 6. 1 и II. 6. 3 - Разходи за закупуване на работно облекло, лични предпазни средства, оборудване и обзавеждане, ДНА и стопански инвентар, в това число и разходи за оборудване на места за хора с увреждания, пряко свързани с финансираните дейности и необходими за постигане на поставените цели. Приел е, че в проведената от бенефициера процедура по ЗОП с предмет "Доставка и монтаж на ръчна подземна поливна система, необходима за поддръжка на паркова растителност" е заложен разход в дейност 5 "Закупуване на оборудване, свързано със създаването на нови работни места", като е записано "Закупуване на поливна система за площ от 11 дка" на стойност 30 500 лв. без ДДС. Според издателя на акта обектът "Поливна система" попада в категорията на мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура и представлява "строеж" по смисъла на § 5, т. 38 ДР на ЗУТ. Изграждането на такава система изисква спазването на чл. 147, ал. 2 ЗУТ и не може да бъде включено в дейността "доставка и монтаж". Още повече, че за целите на проекта в ДБФП е заложено изискването за допустимост на 10% от СМР, които са свързани с адаптиране на нови работни места на хора с увреждания. Пред Административен съд - Бургас жалбоподателят "Бургасбус" ЕООД е оспорил отказа за верификация по направеното искане за плащане само за сумата по договора с "Паркстрой" ООД в размер на 30 460, 70 лв. Първоинстанционният съд е приел, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Приел е, че верифицирането на извършените от бенефициера разходи по изпълнението на проекта е обусловено от преценката на тяхната допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните условия. Позовал се е на критериите за допустимост по чл. 57 ЗУСЕСИФ, ПМС № 189/2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за програмен период 2014 – 2020 г. и по-специално Раздел IV, както и Наредба № Н-3/08.07.2016 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество /Наредбата/. По същество съдът е възприел мотивите за отказа на органа. Обосновал е извода си с представено по административната преписка становище на специалист във връзка с характера на процеса по доставка, монтаж и изграждане на подземна поливна система и е приел, че проектът за изграждане на поливна система е комплексен и изисква най-малко част "ВиК инсталации", част "Електрически инсталации" и част "АС", поради което изграждането на поливна система е СМР, което се извършва съгласно чл. 147, ал. 2 ЗУТ, а не е дейност по доставка и монтаж. Съдът е приел, че УО е спазил изискването на т. III от Насоките за кандидатстване по процедурата "Ново работно място 2015". Мотивирал е извод, че макар и към датата на сключване на договора ПМС № 119/20.05.2014 г. да е отменено (ДВ, бр. 61 от 05.08.2016 г., в сила от 05.08.2016 г.), то действащото ПМС № 189/28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 г. - 2020 г. (обн., ДВ, бр. 61 от 05.08.2016 г., в сила от 05.08.2016 г.) разписва идентични правила за допустимите разходи за СМР, поради което не е нарушен материалния закон. Съдът е приел, че няма спор за това, че поливната система представлява комплексно съоръжение, поради което доставката и монтажа на материалите, които ще бъдат вложени за изпълнение на обществената поръчка не могат да бъдат обособени като отделни позиции, разходите за които подлежат на верификация. Обосновал се е с обявата за обществената поръчка, където подобно разделение на предмета на поръчката няма. По тези съображения Административният съд - Бургас е отхвърлил жалбата на "Бургасбус" ЕООД срещу решение №BG05 М90 Р001-1. 003-0221/4 от 18.08.2017 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" като неоснователна. Настоящият касационен съдебен състав приема решението на първоинстанционния съд за частично недопустимо. Видно от очертания в първоначалната жалба предмет на оспорване, "Бургасбус" ЕООД е обжалвало решението на УО в частта, с която е отказана верификация на заявени с искане за плащане разходи в размер на 30 460, 70 лв. за закупуване, доставка и инсталиране на поливна система. С диспозитива на обжалваното решение съдът е отхвърлил подадената жалба срещу целия административен акт, а не само в оспорената от жалбоподателя "Бургасбус" ЕООД част. Действително, мотивите на решението съдържат фактически и правен анализ на предмета, очертан с жалбата. Но мотивите по своето съдържание съставляват анализ на доказателствата в тяхната взаимна връзка и зависимост при използване правилата на логиката, подвеждането на приетите за установени факти под правната норма и формиране на правни изводи от тях, а със сила на пресъдено нещо се ползва само диспозитива на съдебното решение. В касационната жалба дружеството изрично е посочило, че съдът е отхвърлил оспорването срещу целия административен акт и е изложило доводите си само по отношение изводите на съда относно спорния предмет. Ето защо касационният съдебен състав приема, че административният съд се е произнесъл "свръх петитум", отменяйки оспореното решение в неговата цялост. Съдът не може да постанови решение, с което предоставя защита, различна от търсената от оспорващия, защото нарушава диспозитивното начало в процеса. Следователно решението в частта, с която жалбата е отхвърлена и за неверифицираните суми извън предмета на оспорване по делото, е недопустимо и следва да бъде обезсилено на основание чл. 221, ал. 3 АПК и производството в тази част - прекратено. В останалата част съдебният състав приема решението за неправилно. Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в съответствие с разпоредбите на чл. 60, ал. 1 ЗУСЕСИФ във връзка с чл. 4, т. 7 от Устройствения правилник на Министерство на труда и социалната политика и заповед №РД-01-362/17.05.2017 г. на министъра на труда и социалната политика. Правилно съдът е посочил, че за да бъде допустим и да подлежи на верификация, поисканият разход следва да отговаря едновременно на критериите по чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Не могат да бъдат признати разходи по проекта, които не отговарят на законовите критерии или не могат да бъдат доказани по реда на чл. 60, ал. 3 ЗУСЕСИФ и чл. 22, ал. 2 от Наредбата. Оспореното писмо обаче не съдържа законово изискуеми съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК реквизити. Оспореният акт съдържа фактически, но не и правни основания за издаването му, което е самостоятелно основание за неговата отмяна. Не е посочена правна норма, която според административния орган служи за основание посоченият разход да не бъде признат за допустим. Като основание за издаване на акта са посочени чл. 62, ал. 1, вр. с ал. 3 ЗУСЕСИФ и проведена процедура по чл. 63, ал. 1 ЗУСЕСИФ. По отношение на оспорената сума от неверифицираните средства органът е изложил фактически съображения. От правна страна се е позовал на т. III от Насоките за кандидатстване и "разпоредбите на ПМС № 119/20.05.2014 г. " по отношение размера на допустими разходи за СМР, каквито е приел, че исканите средства не са. Липсата на правна квалификация, представляваща основание за отказ от верификация на разходи, е порок, който не може да бъде преодолян от съда чрез тълкуване. Отсъствието на валидно правно основание за формирането на волеизявлението на УО засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл. Съгласно чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ, посочен в оспореното решение, УО извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане и на проверки на място, когато това е приложимо. Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕСИФ, а според чл. 59, ал. 1 ЗУСЕСИФ конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 от закона се определят с нормативен акт на Министерския съвет. Верифицирането на разходи е признаването им от органа за допустими по смисъла на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Правно основание за отказа да се признаят направените по проекта разходи за допустими по смисъла на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ органът не сочи в акта си. Настоящият съдебен състав приема, че е недопустимо съдът да определя правните основания за издаване на обжалвания административен акт. Следователно, административният акт в обжалваната му част няма годно правно основание, въз основа на което органът отказва верификация на процесните разходи. Липсата на годно правно основание не дава възможност на съда да установи каква е целта на органа, с която е упражнил предоставената му от закона власт. Съдът може само да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. Следователно разпоредбите, които регламентират условията за допустимост, респ. за недопустимост на разходите по Оперативната програма и представляващи правно основание за верифициране или отказ от верифициране на разходи, се съдържат в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕСИФ и в приложимите за Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси 2014 - 2020" подзаконови нормативни актове. Административният орган е следвало да подведе своите фактически установявания под хипотезата на някоя от приложимите правни норми, като се мотивира. Предвид изложените съображения обжалваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и следва да бъде отменено, като вместо него бъде постановено ново, с което административният акт в обжалваната му част бъде отменен, а преписката - изпратена на административния орган за произнасяне по постъпилото от "Бургасбус" ЕООД искане за плащане. С оглед изхода на правния спор претенцията на касационния ответник за разноски е неоснователна. Воден от горното, Върховният административен съд