Решение № 10457 от 28.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5026/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208-228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие (ДФЗ), чрез пълномощник юрк. Петрова, против решение 187 от 20.01.2025г., постановено по адм. дело 892/2024г. по описа на Административен съд Русе. В касационната жалба са наведени доводи за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Развити са съображения, че при проверка на разглежданата възлагателна процедура безспорно са установени нарушения на Закона за обществените поръчки (ЗОП), съставляващи нередности по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, за които законосъобразно е наложена финансова корекция. Иска се отмяна на решението и произнасяне по същество с оставяне в сила на решението за налагане на финансова корекция. Ответникът община Сливо поле, чрез пълномощник адв. Ладова, в съдебно заседание и с представена по делото писмена защита взема становище за неоснователност на касационната жалба и моли обжалваното решение да бъде оставено в сила. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. Производството пред Административен съд Русе е образувано по жалба, подадена от община Сливо поле, представлявана от кмета на общината, срещу решение за налагане на финансова корекция 01-0800/1161 от 07.08.2024г., издадено от изпълнителния директор на ДФЗ. Решението е издадено на основание чл. 20а, ал. 2 и 5 и чл. 27, ал. 6 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), чл. 73, ал. 1, чл. 72, ал. 1 във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), чл. 2, ал. 1 и чл. 5 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата за посочване на нередности), чл. 50, ал. 8 и 9 от Наредба 12 от 25.07.2016 г. за прилагане на подмярка 7. 2. "Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура" от мярка 7 "Основни услуги и обновяване на селата в селските райони" от Програма за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. От фактическа страна по делото е установено, че община Сливо поле е бенефициер по договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ (Административен договор 18/07/2/0/00391 от 26.06.2018г.) по подмярка 7.2. Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура от мярка 7 Основни услуги и обновяване на селата в селските райони от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., съфинансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. Безвъзмездната финансова помощ е предоставена за изпълнението на одобрен проект с наименование Реконструкция на водопроводна мрежа в с. Голямо Враново и с. Юделник, общ. Сливо Поле". Във връзка с подготовката на самото проектно предложение, преди сключване на договора за финансиране, бенефициерът е възложил обществена поръчка с предмет Предоставяне на консултантски услуги за изготвяне и окомплектоване на Заявление за кандидатстване, за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от ДФ Земеделие - Разплащателна агенция чрез Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г. за проект Реконструкция на водопроводната мрежа в с. Голямо Враново и с. Юделник, община Сливо поле". Посочената обществена поръчка е с прогнозна стойност 60 000,00 лв. без ДДС и възложителят е провел процедура по реда на чл. 20, ал. 3, т. 2 ЗОП (приложима редакция на ЗОП от 3.05.2016 г., обн. ДВ, бр. 34) - събиране на оферти с обява. Обявата е изпратена до АОП на 16.09.2016 г. и е публикувана в РОП в същия ден. В резултат на представените оферти е сключен Договор за услуга Д-364/28.09.2016 г. с изпълнител ДЗЗД Обединение консултантски и юридически услуги, ЕИК 177005445 на стойност 55 000, 00 лв. без ДДС. Именно този договор е предмет на уведомителното писмо изх. 01-0800/161 от 15.05.23г. за констатиране на нередност. При извършен последващ контрол върху проведената процедура по ЗОП във връзка с констатации от Изпълнителна агенция Сертификационен одит на средствата от Европейските земеделски фондове", обективирани в Годишен доклад за сертифициране на финансовия отчет във връзка с разходите по линия на ЕФГЗ/ЕЗФРСР на Разплащателна агенция BG 01 за финансова 2022г., изпратен на Европейската комисия на 15 Февруари 2023 г., от страна на ДФЗ е открито производство по налагане на финансова корекция на основание чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ. Прието е, че са допуснати нарушения на ЗОП, изразяващи се в: т. 1) Незаконосъобразен ред за възлагане, квалифицирано като нарушение на чл. 20, ал. 1, т. 1, б. б във връзка с чл. 21, ал. 15 във връзка с чл. 17, ал. 1 ЗОП /в относимите редакции/, както и т. 2) Наличие на ограничителни изисквания към участниците, квалифицирано като нарушение на чл. 2, ал. 2 във връзка с чл. 59, ал. 2 ЗОП. Направените констатации в хода на производството, както и постъпилото по реда на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ възражение от бенефициера, са възпроизведени в обстоятелствената част на оспорваното решение на изпълнителния директор на ДФЗ, като възражението е уважено в частта за нарушението по т. 2, съответно отхвърлено като неоснователно в частта за нарушението по т. 1. Прието е, че възложителят е нарушил разпоредбата на чл. 20, ал. 1, т. 1, б. "б" ЗОП (приложима редакция на ЗОП от 3.05.2016 г., обн. ДВ, бр. 34), като не е провел открита процедура, тъй като са налице сходни/идентични обществени поръчки за услуги, които имат прогнозна стойност по-голяма или равна на 264 033,00 лв. без ДДС. Констатираното води до нарушение и на разпоредбата на чл. 21, ал. 15 ЗОП, съгласно която не се допуска разделяне на обществена поръчка на части с цел прилагане на ред за възлагане за по-ниски стойности, във връзка с чл. 17, ал. 1 ЗОП. В резултат е постановено решение за налагане на финансова корекция за нарушение на чл. 20, ал. 1, т. 1, б. б /в приложима редакция на ЗОП от 03.05.2016г., обн. ДВ, бр. 34) във връзка с чл. 21, ал. 15 ЗОП, квалифицирано по т. 2, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, за което е наложена финансова корекция в размер на 25 % от стойността на финансовата помощ, изплатена за заявени за възстановяване разходи по договор за възлагане на обществена поръчка с гореописан предмет, като конкретният размер на финансовата корекция, определен на община Сливо поле, възлиза на 13 750 лв. без ДДС. При така установеното от фактическа страна, от правна страна съставът на Административен съд Русе е счел, че не е налице приетото от органа нарушение на чл. 20, ал. 1, т. 1, б. "б" във връзка с чл. 21, ал. 15 ЗОП при избора на ред за възлагане. Изложени са подробни съображения за допуснато от органа съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в липса на проведено собствено производство по установяване на нередности, а дословно възпроизвеждане и възприемане на констатациите на сертифициращия орган, както и липса на мотивирано произнасяне по възражението на бенефициера досежно нарушението по т. 1, за което му е наложена финансова корекция. Обсъден е и фактическият състав на твърдяната за нарушена разпоредба на чл. 21, ал. 15 ЗОП във връзка с изключението по ал. 16 на чл. 21, като е обоснован извод за липса на всички кумулативни предпоставки, а именно, че с оглед фактическата установеност по делото, включително данните, съдържащи се в необсъденото от органа възражение, възложителят не е знаел за необходимостта от възлагане на дейностите по предоставяне на консултантски услуги във връзка с подготовка на проект за реконструкция на водопроводна мрежа, тъй като към 07.04.2016г. и към 16.09.2016г. не е имал яснота дали и при какви условия ще бъде подготвен и подаден такъв проект и в този смисъл - дали ще има потребност да възлага консултантски услуги във връзка с неговата подготовка. Предвид липсата на нарушение на чл. 20, ал. 1, т. 1, б. "б" във връзка с чл. 21, ал. 15 ЗОП е направено заключение за липса на нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, с оглед на което оспорваният акт за налагане на финансова корекция е отменен. Обжалваното решение е правилно. Не са налице касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Настоящият съдебен състав споделя изцяло изводите на решаващия съд за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, изразяващи се във формално препращане към констатациите на сертифициращия орган и липса на собствени фактически установявания по релевантните факти, както и липса на мотивирано произнасяне по възражението на бенефициера, каквото е изискването на чл. 73, ал. 3 ЗУСЕФСУ. Първостепенният съд е изложил подробни и задълбочени мотиви, които с оглед възможността по чл. 221, ал. 2, изр. второ АПК, касационният състав намира за ненужно да възпроизвежда в настоящото изложение. Споделят се и изводите на решаващия съд по приложението на материалния закон. Спорният по делото въпрос е дали възложителят при избора на ред за възлагане на проверената обществена поръчка по реда на чл. 20, ал. 3, т. 2 ЗОП /в относимата редакция/ - чрез събиране на оферти с обява /публикувана в РОП на 16.09.2016г./, с оглед прогнозната стойност на поръчката 60 000, 00 лв. без ДДС, е съобразил разпоредбата на чл. 20, ал. 1, т. 1, б. б ЗОП и дали е следвало да възложи поръчката чрез открита процедура поради наличие на сходни/идентични обществени поръчки за услуги, които имат прогнозна стойност по- голяма или равна на 264 033, 00 лв. без ДДС, а оттам и дали е нарушил забраната по чл. 21, ал. 15 ЗОП да се разделя обществена поръчка на части с цел прилагане на ред за възлагане за по-ниски стойности. Въпросът за приложението на чл. 20, ал. 1, т. 1, б. б ЗОП и 21, ал. 15 ЗОП е повдигнат във връзка с предходно организирана и проведена от кмета на община Сливо поле открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет Избор на изпълнител за предоставяне на консултантски услуги във връзка с кандидатстване, правни услуги по избор на изпълнители, управление и отчитане на проект Обект 1 Реконструкция и рехабилитация на улици и тротоари, находящи се в гр. Сливо поле", проект Обект 2 Реконструкция и рехабилитация на улици и тротоари, находящи се на територията на с. Юденик, с. Голямо Вранево, гр. Сливо поле, с. Малко Вранево, в Община Сливо поле" и проект Обект 3 Реконструкция и рехабилитация на общински път RSE 3187/RSE 1173, Малко Вранево-голямо Вранево /Голямо Вранево -/11-21/ и реконструкция и рехабилитация RSE 3174/ RSE 1171 Сливо поле - Пристанище Ряхово/ Ряхово- гробищен парк/", на обща стойност 311 600,00 лв. без ДДС. Следователно процедурата е за избор на изпълнител за предоставяне на консултантски услуги във връзка с кандидатстване, правни услуги по избор на изпълнители, управление и отчитане на проект за реконструкция и рехабилитация на улици, тротоари и на общински път. Процедурата е открита на 07.04.2016г. и касае три обекта: улици и тротоари, находящи се в град Сливо поле; улици и тротоари в селата към община Сливо поле - Юделник, Голямо Враново и Малко Враново; общински път между селата Малко Вранево и Голямо Вранево и път от Сливо поле - Пристанище Ряхово - гробищен парк. Прогнозната стойност на поръчката е 336 000 лева без ДДС. След провеждане на откритата процедура и влизане в сила на решението за избор на изпълнител, с него е сключен договор Д-353 от 07.09.2016г. на стойност 311 600 лева без ДДС. Съгласно чл. 21, ал. 16, т. 2 ЗОП /в относимата редакция/ не се смята за разделяне възлагането в рамките на 12 месеца на две или повече поръчки с идентичен или сходен предмет, които не са били известни на възложителя към момента, в който са стартирали действия по възлагането на предходна обществена поръчка с такъв предмет. В случая, с оглед представените от възложителя доказателства към депозираното от него възражение, останали необсъдени от органа, обосновано е преценено от решаващия съд, че е налице изключващата хипотеза на чл. 21, ал. 16, т. 2 ЗОП. На първо място следва да се допълни, че не се касае за поръчки с идентичен или сходен предмет, което само по себе си изключва нарушение на чл. 21, ал. 15 ЗОП. Това че и двете поръчки имат за обект предоставяне на консултантски услуги, най-общо във връзка с кандидатстване на община Сливо поле за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от страна на ДФЗ чрез Програмата за развитие на селските райони 2014-2020, не ги прави с идентичен или сходен предмет. Откритата процедурата е имала за предмет предоставяне на консултантски услуги във връзка с подготовката на проектно предложение за реконструкция и рехабилитация на улици, тротоари и на общински път, докато редът по чл. 20, ал. ал. 3, т. 2 ЗОП е приложен при избор на консултантски услуги за изготвяне на проект за реконструкция на водопроводна мрежа. В единия случай консултантските услуги имат за цел да подготвят проект за реконструкция и рехабилитация на пътна инфраструктура, а в другия за реконструкция на водопроводни съоръжения, което не ги прави нито сходни, нито идентични. В допълнение, следва да бъде споделена и преценката на решаващия съд, че към 07.04.2016г., когато е открил предходната открита процедура с предмет консултантски услуги, възложителят обективно не е знаел за необходимостта от възлагане на дейностите по предоставяне на консултантски услуги във връзка с подготовка на проект за реконструкция на водопроводна мрежа. Към този момент той не е имал яснота дали и при какви условия ще бъде подготвен и подаден такъв проект и в този смисъл - дали ще има потребност да възлага консултантски услуги във връзка с неговата подготовка. Най-малкото, защото към този момент (07.04.2016г.) не е била приета, обнародвана и действаща Наредба 12 от 25.07.2016 г. за прилагане на подмярка 7.2. Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура от мярка 7 Основни услуги и обновяване на селата в селските райони от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. А именно в нея са уредени условията, при които може да се кандидатства за предоставяне на финансова помощ за изграждане, реконструкция и/или рехабилитация на водоснабдителни системи и съоръжения в агломерации с под 2000 е.ж. в селските райони. Съответно, към този момент не е била издадена и заповед от министъра на земеделието и храните за откриване на приема на заявления за подпомагане по подмярка 7.2. и обхвата на допустимите дейности, които ще бъдат финансирани в рамките на открития прием, поради което и обективно не са били предприети стъпки от общината за кандидатстване за подпомагане по подмярка 7.2. именно за реконструкция и рехабилитация на водоснабдителни системи и съоръжения. С други думи, към 07.04.2016г., когато е открита процедурата, имаща характер на предходна процедура по отношение на процедурата от 16.09.2016г. събиране на оферти с обява, за която се твърди, че съставлява недопустимо разделяне на обществена поръчка на части по смисъла на чл. 21, ал. 15 ЗОП, на възложителя не е било известно, че в рамките на 12 месеца ще има осигурена от законодателството правна възможност да кандидатства за подпомагане по подмярка 7.2. за реконструкция и рехабилитация на водоснабдителни системи и съоръжения и то за села, които попадат в обхвата на агломерации с под 2000 е.ж. в селските райони, при това изрично включени в приложение 3, което съставлява задължителна предпоставка за кандидатстване. Едва с приемането и обнародването на Наредба 12/02.08.2016г. и обнародване на заповедта на министъра на земеделието и храните за откриване на приема, за кмета на община Сливо поле е станало възможно мотивирано да поиска даване на съгласие от Общинския съвет за кандидатстване за подпомагане по новите допустими за подпомагане дейности и предприемане на действия за подготовка на проектното предложение за финансиране чрез последващо сключване на административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за проект Реконструкция на водопроводната мрежа в с. Голямо Враново и с. Юделник, община Сливо поле. Следователно, по напълно обективни причини, едва през месец септември на 2016г. кметът на община Сливо поле е разбрал за необходимостта от изпълнение на поръчка с предмет Предоставяне на консултантски услуги за изготвяне и окомплектоване на Заявление за кандидатстване, за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от ДФ Земеделие - Разплащателна агенция чрез Програмата за развитие на селските райони 2014-2020г. за проект Реконструкция на водопроводната мрежа в с. Голямо Враново и с. Юделник, община Сливо поле. Процедурата на събиране на оферти с обява, макар да е проведена в рамките на 12 месеца, не е била известна на възложителя към момента, в който е провел предходната открита процедура. Поради това тя попада в изключението по чл. 21, ал. 16, т. 2 ЗОП, не се смята за разделяне на възлагането и съответно не нарушава забраната по чл. 21, ал. 15 ЗОП. Още повече, нарушението на чл. 21, ал. 15 ЗОП изисква доказване не на предположение, а на знание и сигурност у възложителя, че в близко бъдещо време ще възложи и друга обществена поръчка със сходен предмет на вече обявената, изискващи възлагане не по облекчения ред на ЗОП. Липсата на знание към април на 2016г. у кмета на общината прави обосновано и доказано наличието на хипотезата на чл. 21, ал. 16, т. 2 ЗОП. А това изключва прилагането на чл. 21, ал. 15 от същия закон и провеждането на открита процедура съгласно чл. 20, ал. 1, т. 1, б. б ЗОП, за които твърдени нарушения е наложена финансовата корекция. Като е достигнал до аналогични правни изводи, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора в полза на ответника следва да бъдат присъдени претендираните разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 3 200 лв., доказателства за заплащането на което са приложени по делото. Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,