Решение № 12220 от 15.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4887/2014 г.

Решение № 12220 от 15.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4887/2014 г., VI о., докладчик председателят Наталия Марчева Производство по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 36 от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Образувано е по жалба на Надежда Генова Борисова - прокурор в Районна прокуратура гр. Мездра срещу решение по т. 21 от протокол № 12 от 13.03.2014 г., с което Висшият съдебен съвет е оставил без уважение предложението на административния ръководител - районен прокурор на Районна прокуратура гр. Мездра за повишаването й на място в ранг "прокурор в Апелативна прокуратура". Подържат се оплаквания за допуснати нарушения по чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК. Ответникът - Висш съдебен съвет, чрез юрисконсулт Топалова, изразява становище за неоснователност на жалбата. В писмени бележки обосновава отсъствие на заявените основания за незаконосъобразност на оспорения акт. Посочва, че при повишаване в ранг се изисква кумулативната наличност на трите критерия, заложени в чл. 234 ЗСВ. В случая не може да се приеме, че е налице "висока квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения" по смисъла на цитираната разпоредба. Моли жалбата да бъде отхвърлена. Върховният административен съд намира жалбата за допустима като подадена в срока по чл. 36, ал. 1, изр. първо ЗСВ, от надлежна страна и при наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване на правото на съдебно оспорване и отсъствие на процесуални пречки. Разгледана по същество жалбата е основателна по следните съображения: Надежда Генова Борисова заема длъжността прокурор в Районна прокуратура гр. Мездра. С решение на ВСС по протокол № 42/м. 12.1998 г. е повишена на място в ранг "прокурор в Окръжна прокуратура". С решения по т. 13 и т. 13.1. от протокол № 19 от 16.06.2013 г. на ВСС на жалбоподателката е проведено периодично атестиране и е приета комплексна оценка "много добра". С молба вх. № 11-03-1150 от 21.10.2013 г. до ВСС, административният ръководител на Районна прокуратура гр. Мездра е поискал, на основание чл. 38, ал. 3, т. 7 във връзка с чл. 234 от ЗСВ, Комисията по предложенията и атестирането при ВСС (КПА) да започне и проведе процедура за повишаване на място в по - горен ранг и възнаграждение на Надежда Борисова. С писмо изх. № 11-03-1150 от 9.12.2013 г. и в изпълнение на решения по т. 31.1. и т. 31. 2. от протокол № 61 от заседание 19.11.2013 г., цитираната комисия е изискала от административният ръководител на Районна прокуратура гр. Мездра да посочи конкретни обстоятелства и данни, доказващи образцово изпълнение на служебните задължения и висока професионална квалификация на прокурор Борисова, както и да изпрати актуална част IV от Единния формуляр за атестиране, включваща периода от последното атестиране на магистрата до този момент, който формуляр да бъде предоставен на лицето срещу подпис за запознаване. Указанията на КПА са изпълнени и с писмо изх. № 102 от 6.01.2014 г. (вх. № 11-03-1150 от 8.01.2014 г. на ВСС) са били изпратени ново становище на административния ръководител и актуална част IV от Единния формуляр за атестиране. В последния правилно е включен периода 1.01.2013 г. - 30.11.2013 г., тъй като периода 2009 г. - 2012 г. обхваща атестирането на жалбоподателката, приключило с решения по т. 13 и т. 13.1. от протокол № 19 от 16.06.2013 г. на ВСС, а към 9.12.2013 г. м. декември на тази година не е изтекъл. Освен това предложението на административния ръководител на Районна прокуратура гр. Мездра КПА да започне и проведе процедура за повишаване на място в по - горен ранг и възнаграждение на Надежда Борисова е от 21.10.2013 г., както бе посочено по-горе в тези мотиви. В тази връзка оплакването на жалбоподателката, че в част IV от Единния формуляр за атестиране не е включена цялата 2013 г., т. е. и м. декември 2013 г., е неоснователно пред вид момента на внасяне на предложението, с което се поставя началото на административното производство. Освен това КПА е изискала данни за по-дълъг период на 2013 г. С решение по т. 14. 1. от протокол № 15 от 4.03.2014 г., КПА е внесла предложение до ВСС да остави без уважение предложението на административния ръководител на Районна прокуратура гр. Мездра за повишаване на Надежда Генова Борисова - прокурор в Районна прокуратура гр. Мездра, с ранг "прокурор в Окръжна прокуратура", на място в по-горен ранг "прокурор в Апелативна прокуратура". Изложени са мотиви, че при предходната атестация магистрата е получил 88 точки, т. е. с 12 точки под максималния брой точки на оценката "много добра", независимо че има такава оценка, както и че през периода 1.01.2013 г. - 30.11.2013 г. (периода след последната атестация) от обжалвани шест акта на прокурор Борисова два са потвърдени, а четири - изцяло отменени. Прието е, че не може да се направи извод за образцово, служещо за пример на другите магистрати, изпълнение на служебните задължения. С решение по т. 21 от протокол № 12 от 13.03.2014 г., Висшият съдебен съвет е оставил без уважение предложението на административния ръководител - районен прокурор на Районна прокуратура гр. Мездра за повишаването на Надежда Генова Борисова - прокурор в Районна прокуратура гр. Мездра, с ранг "прокурор в Окръжна прокуратура", на място в по-горен ранг "прокурор в Апелативна прокуратура. Като мотиви към решението изцяло са възприети посочените по - горе мотиви на решението на КПА. Административният акт е издаден от компетентния орган и в предвидената в закона форма. Независимо от това, настоящият тричленен състав на Върховния административен съд намира, че оспореното решение на ВСС е постановено при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправни разпоредби по следните съображения: Кадровият орган на съдебната власт не е прецизирал въпроса за кой период от време би могъл да ревизира професионалната дейност на Борисова, пред вид влезлите в сила негови решения по т. 13 и т. 13.1. от протокол № 19 от 16.06.2013 г. на ВСС, с които е финализирано проведеното периодично атестиране на жалбоподателката и е приета комплексна оценка "много добра", независимо от коментираните от КПА в част ХII от Единния формуляр върнати от съда преписки и отменени актове. От тези решения, за магистрата произтичат права. Ако КПА и ВСС са счели, че са налице нови обстоятелства, респ. нови писмени доказателства относно професионалните качества на Борисова, за каквито по делото няма данни, които не са взети пред вид при атестирането й, то с оглед въведените гаранции на правото на участие и защита на магистрата, не е имало пречка при изложените констатации на КПА и ВСС, да се извърши ново атестиране по повод и за целите на оценяването, с оглед направеното предложение за повишаването в ранг. Освен това при изчисление на процента на върнати от съда преписки и отменени актове за периода 1.01.2009 г. - 31.12.2012 г., КПА не взема за база общия брой постановени съдебни актове, които според таблица 1 " Брой и вид на преписките и делата" от част IV на единния формуляр са както следва: наказателни преписки и дела от общ характер: до 31.12.2009 г. - 385; до 31.12.2010 г. - 295; до 31.12.2011 г. - 270 и до 31.12.2012 г. - 255. Наказателни преписки и дела от частен характер: до 31.12.2009 г. - 6; до 31.12.2010 г. - 11; до 31.12.2011 г. - 7 и до 31.12.2012 г. - 13. Освен това при командироването й в Районна прокуратура гр. Враца и Районна прокуратура гр. Козлодуй Борисова е разгледала още 166 преписки. При съблюдаване на тези данни процентът на върнати от съда преписки и отменени актове за периода от 1.01.2009 г. - 31.12.2012 г. би бил незначителен спрямо посоченият от КПА в част ХII от Единния формуляр такъв от 18. 75. Казаното се отнася и за периода 1.01.2013 г. до 30.11.2013 г., през който на Борисова са били възложени 285 наказателни преписки и дела от общ характер и 20 наказателни преписки и дела от частен характер. При това положение 4 изцяло отменени актове и 1 дело върнато от съда за доразследване не обуславя значим процент на отменяемост на постановените съдебни актове. Не са обсъдени и обстоятелствата, че за периода 1.01.2009 г. - 31.12.2012 г. при възложени 1205 преписки 1197 са приключени в едномесечен срок, а за периода 1.01.2013 г. до 30.11.2013 г., при възложени 305 преписки 304 са приключени в едномесечен срок. Не е съобразено също така, че Надежда Борисова отговаря за надзора, свързан с изпълнението на наказанията в Районна прокуратура гр. Мездра, както и големия брой присъди, които е изпълнила в двата посочени по-горе периода в 7-дневен срок. Правният спор е детерминиран от начина на преценка и правомощията на ВСС по отношение на едно от изискванията за повишаване в ранг визирано в чл. 234 ЗСВ и по-конкретно критериите и административнопроизводствения ред по оценка на "високата квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения", което законът изисква да е в кумулативна наличност наред с останалите две изисквания - съдията, прокурорът или следователят да е прослужил най-малко три години на съответната или приравнена длъжност и да има положителна комплексна оценка от последното периодично атестиране "много добра". По делото не се спори, че Борисова отговаря на изискванията за прослужени години на съответната длъжност, както и че при последното атестиране има оценка "много добра". В решение № 14049 от 28.10.2013 г. на ВАС, петчленен състав, постановено по адм. д. № 10617/2013 г. е прието следното: " За целите на оценката на професионалната квалификация на магистрата ЗСВ предвижда единствено процедура на атестиране, като получената оценка "много добра" означава, че оценяваният съдия, прокурор или следовател отговаря на изискванията за висока професионална квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения и подлежи на повишаване в ранг. Следователно ВСС чрез административна практика не може да въвежда друг институт, чрез който да оценява магистратите при повишаване в ранг, а е длъжен да прилага по аналогия института на атестирането. Преценка от страна на ВСС извън критериите и процедурата на атестиране съгласно ЗСВ и приетата въз основа на същия закон от Съвета Методика за атестирането на съдии, прокурори и следователи на "високата професионална квалификация и образцовото изпълнение на служебните задължения" е недопустима от закона. Този извод следва от правилата на систематичното тълкуване на разпоредбите на ЗСВ и подобните уредени в него институти и от целта на ЗСВ и правната логика, залегнала в съдържанието и структурата на закона. Понятието "висока професионална квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения" в чл. 234 ЗСВ се отнасят като вид към род спрямо понятието "професионалната квалификация и деловите качества" в чл. 197 ЗСВ, употребени в раздела за атестирането. Основната правна идея, която се извежда от уредбата на критериите, начина и процедурата за оценка на съдия, прокурор или следовател е, че това се извършва посредством атестиране. Атестирането е институтът, който ЗСВ отъждествява и предвижда за оценка на професионалната квалификация и деловите качества на магистрата. Друг правен институт за оценка на изпълнение на служебната конституционно установена функция ЗСВ не предвижда, такава не съдържа и Конституцията на РБ. Ето защо, становището на първоинстанционния съд, че се касае до отделно правомощие на ВСС за оценка на "високата професионална квалификация и образцовото изпълнение на задълженията" на магистрата въз основа на правила ("правни" норми) и критерии, които ВСС има правомощие да установи при свободна преценка в своята практика, противоречи на статуса и института на повишаването в ранг на съдиите, прокурорите и следователите, установен в Конституцията и на съответната уредба в ЗСВ, основаваща се на основния закон. Ето защо настоящият касационен състав счита, че високата професионална квалификация и образцовото изпълнение на задълженията на съдия, прокурор или следовател става чрез прилагане на критериите и правомощията на ВСС в рамките и само на правния институт на атестирането. Допустимо е съгласно закона ВСС да установи своя практика при стриктно изпълнение на изискванията на чл. 13 АПК за последователност и предвидимост, която да публикува, но това следва да е в рамките на нормативните разпоредби относно атестирането и доколкото съответства на целта на този институт и на целите на ЗСВ и основните правни принципи за равнопоставеност, правна сигурност, прозрачност и предвидимост, които следва да бъдат гарантирани за всеки оценяван съдия прокурор или следовател, като ВСС, обратно на становището на първоинстанционния състав, няма право да се отклонява от ЗСВ, като създава правни норми, т. е. няма законовото правомощие "да въведе допълнителни показатели и критерии, както и да придаде по-силно значение на изпълнението на определени критерии и показатели, съвпадащи или несъвпадащи с предмета на периодичната атестация за оценяване на образцово изпълнение на служебните задължения", както неправилно е счел съдът по същество. Да се приеме противното, означава на ВСС да се признае правото да "дописва" ЗСВ, т. е да приема нормативни актове с ранг на закон. Няма конституционни и законови основания да се счита, както незаконосъобразно е приел в решаващите си мотиви първоинстанционният състав, че "високата професионална квалификация и образцовото изпълнение на служебните задължения" изисква различно от нивото за получаване на оценка "много добра" от атестирането ниво на професионална квалификация и делови качества. Оценката "много добра" по смисъла на ЗСВ означава изключително изпълнение, чието оценъчно съдържание ВСС не може да подменя, т. к. се касае до законови понятия и правила. Оцененият при атестирането с оценка "много добра" съдия, прокурор или следовател е с призната по смисъла на ЗСВ висока квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения и да се откаже повишаване в ранг и особено в случаи, непосредствено след извършване на атестирането и получаването на такава оценка, е незаконосъобразно и в разрез с целта на ЗСВ". В решение № 14601 от 6.11.2013 г. на ВАС, петчлен състав, постановено по адм. д. № 11789/2013 г. е прието следното: " Съдържанието на текста (на 234 ЗСВ) разкрива идеята на законодателя повишаването на място в по-горен ранг да се извършва при доказване на две субективни предпоставки-висока квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения от съответния кандидат, при наличието и на две обективни такива - да е прослужил кандидатът на съответната или приравнена длъжност най-малко три години и да е получил комплексна оценка от последното периодично атестиране "много добра". Атестирането се извършва по Методика, разработена от Висшия съдебен съвет, приета с негови решения от 28.11.11 г. и 26.07.13 г. и има за предмет установяване нивото на квалификация, достиженията и професионалната пригодност на магистрата и приключва с определена оценка, приета с нарочно решение на кадровия орган. При преценка основателността на предложението за повишаване на място в по-горен ранг, при наличие на обективните предпоставки на цитираната разпоредба - законен срок, в който кандидатът да е прослужил на съответната или приравнена длъжност и комплексна оценка от последното периодично атестиране "много добра", този орган следва да изложи съображения относно подлежащите на установяване висока квалификация и образцово изпълнение на служебните задължения от кандидата, без да поставя на преоценка резултата от периодичната атестация, респ. да отчита броя на получените точки в диапазона 86-100, доказващи "изключително изпълнение на работата "- чл. 83, ал. 4 от Методиката за атестиране. Процентът на отменени актове е бил от значение при атестирането и посредством позоваване на конкретно цифрово изражение положителната оценка "много добра" не би могла да бъде повлияна". Цитираната практика на петчленните състави на Върховния административен съд се споделя от този тричленен състав. В конкретния случай ВСС е поставил на преразглеждане период от дейността на магистрата, за който последният е получил оценка "много добра" с влязъл в сила, стабилен административен акт. Решението е постановено в противоречие със съдържащите се в съответните единни формуляри данни за съотношението между брой наказателни преписки и дела, и отменени актове и върнати от съда за доразследване. При преценката на категориите "висока квалификация" и "образцово изпълнение на служебните задължения" са приложени критерии, които противоречат на ЗСВ. Налице е и противоречие с целта на закона, тъй като неоснователното неповишаване в ранг на магистрат от 1998 г. води до професионална неудовлетвореност и демотивация. По изложените съображения се приема, че обжалваното решение на Висшия съдебен съвет е постановено в нарушение на материалния закон и при съществени нарушения на административнопроизводствени правила, което налага отмяната му като незаконосъобразно. Наличието на изключителна компетентност на ВСС във връзка с предмета на спора и предвид основанията на чл. 173, ал. 2 АПК налага връщане на преписката на ВСС за произнасяне, съобразно изложените указания по приложението на закона. Водим от горното, Върховният административен съд, шесто отделение,