Решение № 7602 от 10.7.2023 г. на ВАС, VI о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 76, ал. 1 от Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество (ЗПКОНПИ). Образувано е по касационна жалба на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ, Комисията), чрез пълномощника главен юрисконсулт К. Мирчева, против решение 187 от 07.11.2022 г., постановено по адм. дело 219/2022 на Административен съд - Перник, с което е отменено по жалба от П. Николов решение РС-291-21-016 от 02.03.2022 г. на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, с което спрямо П. Николов, общински съветник и лице, заемащо висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ, е установен конфликт на интереси за това, че е гласувал на 30.12.2020 г. решение 156/30.12.2020 г. на Общински съвет Ковачевци в свой частен интерес, наложена му е глоба в размер на 5000 лв. и е отнета в полза на община Ковачевци сумата 218,57 лв., и е осъдена Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество да заплати на П. Николов сумата от 1210 /хиляда двеста и десет/ лв. направени по делото разноски. По подробно изложени съображения за неправилност на обжалваното съдебно решение, поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост, относими към касационните основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК, касаторът иска неговата отмяна и постановяване на друго по съществото на спора, с което да бъде оставен в сила оспореният административен акт. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност. Ответникът П. Николов, представляван от пълномощника адв. Б. Радойнов, в писмен отговор оспорва касационната жалба и развива подробни съображения за нейната неоснователност и правилност и законосъобразност на обжалваното съдебно решение, което иска да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски за адвокатско възнаграждение за настоящата касационна инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение за допустимост и основателност на касационното оспорване. Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна, с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК. След като разгледа касационната жалба по същество, Върховният административен съд, шесто отделение, я намира за неоснователна по следните съображения: С обжалваното решение Административен съд - Перник е отменил решение РС-291-21-016 от 02.03.2022 г. на КПКОНПИ, с което спрямо П. Николов, общински съветник и лице, заемащо висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ, е установен конфликт на интереси за това, че е гласувал на 30.12.2020 г. Решение 156/30.12.2020 г. на Общински съвет Ковачевци в свой частен интерес, с което е нарушил чл. 56 от ЗПКОНПИ. От фактическа страна по делото е установено, че производството пред административния орган е образувано по сигнал с рег. ЦУ01/С-291/29.03.2021 г. в КПКОНПИ, срещу П. Николов - общински съветник в Общински съвет Ковачевци. В сигнала се излагат твърдения, че П. Николов в качеството си на общински съветник в Общински съвет - Ковачевци е упражнил правомощия по служба по чл. 36, ал. 1, т. 1 от ЗМСМА, като е гласувал "против" приемане на решение 156 на заседание на Общински съвет - Ковачевци, проведено на 30.12.2020 г., за възстановяване на поземлен имот 006027, представляващ пасище/мера с площ от 8,177 дка в землището на [населено място], Община Ковачевци, в конфликт на интереси, тъй като Николов ползва този имот по силата на договор за наем на земеделска земя, сключен на 06.12.2019 г. с Община Ковачевци. П. Николов е избран за общински съветник в Общински съвет Ковачевци за мандат 2019-2023 г., видно от удостоверение за избран общински съветник 10/07.11.2019 г. на ОИК - Ковачевци. Николов е встъпил в длъжност с полагане на клетва на 07.11.2019 г., видно от клетвен лист, подписан от него на същата дата, с оглед което е лице, заемащо висша публична длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ. С договор за наем на земеделска земя от 06.12.2019 г., сключен за срок от пет години между Община Ковачевци, представлявана от кмета, и П. Николов - наемател, на Николов е предоставен за временно възмездно ползване имот - земеделска земя - частна общинска собственост с 006027, представляваща пасище в местност "Пухла", девета категория, с площ 2,804 дка, находяща се в землището на [населено място], община Ковачевци, с граници по скица: изток: ПИ 000075, запад: ПИ 006028, север: ПИ 006028 и юг: ПИ 006019 и ПИ 006020. Съгласно чл. 10 от договора, той се прекратява при влизане в сила на решение на Общинска служба по земеделие - Ковачевци (ОСЗ - Ковачевци) за възстановяване на собствеността върху имота, предмет на договора. За същия имот е съставен акт за публична общинска собственост на 15.07.2019 г. С решение 2 от 20.10.1992 г. за възстановяване правото на собственост на земи в съществуващи или възстановими стари реални граници в землището на [населено място] на Поземлена комисия - Ковачевци, е възстановено правото на собственост на наследниците на Е. Ташкова в съществуващи (възстановими) стари реални граници на три имота, сред които под т. 2 от решението е имот - нива от 9 дка, девета категория, находящ се в землището на [населено място] в местността "Пухла". На 05.11.2020 г. Д. Василев, в качеството си на наследник, отправя искане във връзка с § 27 от ПЗР на ЗСПЗЗ до ОСЗ - Ковачевци за издаване на решение за възстановяване правото на собственост за имоти, собственост на Е. Ташкова, описани в решение 2 от 20.10.1992 г. за възстановяване правото на собственост на земи в съществуващи или възстановими стари реални граници в землището на [населено място], издадено от Поземлена комисия - Ковачевци. Началникът на ОСЗ - Ковачевци отправя искане с изх. 155 от 10.12.2020 г. до кмета на Община Ковачевци, в т.ч. и относно поземлен имот 006027 с площ 8, 177 дка, на основание § 27, ал. 2, т. 1, 2 и 3 от ПЗР на ЗСПЗЗ, за произнасяне на Общински съвет - Ковачевци с решение по чл. 45ж, ал. 2 от ППЗСПЗЗ за предоставяне на имоти, придобити от общината по реда на чл. 19, ал. 1 и ал. 2 от ЗСПЗЗ на Е. Ташкова жител /бивш жител/ на [населено място]. С оглед постъпилото искане от ОСЗ - Ковачевци, заместник-кметът на Община Ковачевци изготвя докладна записка с вх. 190/11.12.2020 г. до Общински съвет - Ковачевци, с която предлага на Общински съвет - Ковачевци да бъде прието решение, с което да даде разрешение да бъдат предоставени на наследниците на Е. Ташкова три имота, сред които е и поземлен имот 006027, с начин на трайно ползване - пасище, мера, с площ от 8,177 дка, находящ се в местността "Пухла", [населено място]. На заседание на Общински съвет - Ковачевци, проведено на 30.12.2020 г., П. Николаев гласува "против" приемане на решение 156/30.12.2020 г. по протокол 15 на Общински съвет - Ковачевци, с което се дава разрешение да бъдат предоставени на наследниците на Е. Ташкова три поземлени имота, сред които е и поземлен имот с 006027, с начин на трайно ползване - пасище, мера, с площ от 8,177 дка. Решение 156/30.12.2020 г. на Общински съвет - Ковачевци е прието със 7 гласа "за", 3 гласа "против" и 0 гласа "въздържали се". П. Николов подава жалба с вх. 33-00-6/11.01.2021 г. срещу решение 156/30.12.2020 г. на Общински съвет - Ковачевци до областния управител на област Перник, която е подписана от още петнадесет физически лица. В жалбата са наведени доводи за незаконосъобразност на решението на Общински съвет - Ковачевци поради нарушение на разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и, ал. 4 от ЗОбС, а именно, че възстановеният имот от общинския поземлен фонд е със статут на публична общинска собственост. Със заповед АК-1/13.01.2021 г. областният управител на област Перник връща решението като незаконосъобразно, за ново обсъждане в Общински съвет - Ковачевци в частта на раздел 1, т. 2. Общински съвет - Ковачевци не е разглеждал и прегласувал решението, а подадената пред Административен съд - Перник жалба от Областен управител - Перник против решение 156 е оставена без разглеждане като просрочена. За да постанови решението си, първоинстанционният съд е приел, че въпреки, че са спазени установената писмена форма и съдържание за издаване на административен акт - чл. 59, ал. 2 и, ал. 3 от АПК, решението не отговаря в цялост на установените специални изисквания за форма в чл. 74, ал. 2 от ЗКПКОНПИ, тъй като в административното производството от Николов са изложени възражения, които са пресъздадени в решението, но нито възраженията, нито представените от него доказателства са обсъдени и в акта липсват мотиви защо не се приемат възраженията, съгласно чл. 74, ал. 2, т. 2 от ЗКПКОНПИ. Предвид изложеното съдът е счел, че в производството са допуснати съществени процесуални нарушения на правилата по ЗПКОНПИ и на общите правила по АПК. Комисията е постановила решението си въз основа на събраните по административната преписка писмени доказателства, които са оспорвани от жалбоподателя в хода на производството. Допуснато е нарушение на чл. 72, ал. 7 от ЗПКОНПИ и чл. 35 и чл. 36 от АПК, тъй като не са събрани исканите от жалбоподателя доказателства от АГКК и не е изяснено къде е ситуиран имота. Нарушението се определя като съществено, тъй като е повлияло върху крайния акт, като според съда, ако доказателствата бяха събрани от административния орган, те биха били взети предвид от административния орган при вземане на решението му и биха имали значение за правилното прилагане на закона. Според решаващия съд, след като началникът на ОСЗ е уведомил Комисията, че за землището на [населено място] има КККР от 2019 г. и че не може да направи категоричен извод попада ли имота изцяло или частично в другия, Комисията е следвало да изиска същата информация от АГКК, да провери проекта за разделяне влязъл ли е в сила, а не фактически да се доверява на сведенията от кмета на община Ковачевци, че има делба на имот 006021 и имот с площ 2,804 дка, ползван от Николов, попада в другия. Дори да се приеме, че в хода на производството пред КПКОНПИ е спазено изискването на чл. 72, ал. 6 и ал. 7 от ЗПКОНПИ /на Николов е дадена възможност да се запознае със събраните по преписката писмени доказателства, изслушан е от колективния орган/ и допуснатото процесуално нарушение не е от категорията на съществените, то при постановяване на решението неправилно е приложен материалният закон. Изложени са мотиви, че упражнените правомощия от страна на Николов, в качеството му на общински съветник, при процесното гласуване, не са в негов частен интерес. Съдът е преценил, че при липсата на цялостна или частична идентичност между двата имота, единият от които е предмет на гласуването и другия, ползван от Николов по силата на договор за наем, не може да се приеме, че с гласуването "против" при приемане на решението Николов действа в свой частен интерес, с оглед което не се установява твърдяната от органа нематериална облага. Неоснователни са и доводите на Комисията, че дори и да не е налице идентичност между двата имота, то е без значение къде се намират, доколкото са част от имот 6021 с площ от 16.001 дка. Санкционният характер на производството по ЗПКОНПИ изисква наличието на конфликт на интереси, респективно на предпоставката му "частен интерес", да бъде безспорно и недвусмислено установено от фактическа страна. В случая погрешните фактически установявания от Комисията са довели до неправилно приложение на материалния закон. Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно. Настоящият състав споделя изводите на административния съд, че постановеното решение на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси е незаконосъобразно, като постановено в нарушение на материалноправните норми. Фактическият състав на конфликта на интереси по смисъла на чл. 52 от ЗПКОНПИ, изисква кумулативното наличие на три материалноправни предпоставки, а именно: 1. Лице, което заема висша публична длъжност по смисъла на чл. 6 от ЗПКОНПИ; 2. Частен интерес на това лице по смисъла на чл. 53 във връзка с чл. 54 от ЗПКОНПИ; 3. Възможност този частен интерес да повлияе на безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Установено е, че към датата, на която Комисията е приела, че е осъществено нарушението, Николов е бил общински съветник в Общински съвет - Ковачевци, поради което е лице, заемащо публична висша длъжност по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 32 от ЗПКОНПИ. В рамките на административното производство пред КПКОНПИ жалбоподателят, настоящ ответник по касация, последователно е поддържал тезата си, че са налице два различни имота с еднакъв номер 006027. Посочено е, че двата са образувани от един стар имот с номер 006021 и поради допусната грешка има идентични номера. Действително, както е посочено и в касационната жалба, не се е стигнало до реално разделяне на имот 006021 по КВС, но части от този имот са актувани с актове за общинска собственост. Актуването е вътрешнослужебна дейност по регистрирането и отчитането на недвижимите имоти - общинска собственост. Актът за общинска собственост съобразно чл. 5, ал. 3 от Закона за общинската собственост няма правопораждащо действие, а представлява официален документ, съставен от длъжностно лице по ред и форма, определени в закона, и има обвързваща доказателствена сила за удостоверените с него обстоятелства относно правното основание за актуването на имота, вида на собствеността, граници, бивши собственици и т. н. /така определение 12082 от 13.10.2014 г. по адм. д. 12198/2014 г., ІV отд. на ВАС, определение 7015 от 12.07.2022 г. по адм. д. 5758/2022 г., ІV отд. на ВАС, определение 264 от 11.01.2023 г. по адм. д. 41/2023 г., ІV отд. на ВАС, и др./. От данните по делото е видно, че нито в административното, нито в съдебното производство, са опровергани твърденията на Николов, че съществува реална разлика между държаният от него имот на основание сключен договор за наем, и имотът, за който Общински съвет Ковачевци е дал разрешение да бъде предоставен на наследниците на Е. Ташкова. От съществено значение е обстоятелството, че от приложените по делото документи действително се установява, че имотът ползван от Николов не е идентичен с този, предмет на решение 156/30.12.2020 г. на Общински съвет Ковачевци, като липсват и данни за наличие на обща площ и частично застъпване на имотите. От представеното копие от скица ФО1554/10.07.2019 г. (л. 92 и л. 108 от първоинстанционното дело), издадена от Общинска служба по Земеделие Ковачевци, имотът с номер 006027 с площ 2.804 дка в землището на [населено място], публична общинска собственост, с НТП пасище мера, се установяват границите на имота, който ще бъде предоставен под наем на П. Николов. Същите са посочени и в съставеният акт за публична общинска собственост 697/15.07.2019 г. Тези документи са част от документацията по процедурата за отдаване под наем на имот ПОС, и доколкото процедурата е започнала във връзка с подадено от Николов заявление, същият е участник в нея и е спечелил проведения търг, следва да се приеме, че същият е запознат със съдържанието им. С изготвена от заместник-кмета на Община Ковачевци докладна записка с вх. 190/11.12.2020 г. до Общински съвет - Ковачевци, с която предлага на Общински съвет - Ковачевци да бъде прието решение, с което да даде разрешение да бъдат предоставени на наследниците на Е. Ташкова три имота, сред които е имот 006027, с начин на трайно ползване - пасище, мера, с площ от 8,177 дка, находящ се в местността "Пухла", [населено място]. В приложените към нея скици-проект са очертани границите на посочения имот с площ от 8,177 дка и са посочени граничните точки. От представените доказателства се установява, че двата имота с идентичен номер са ситуирани в различни части от имот 006021. Посоченото обстоятелство се установява и от приложената към заключението на вещото лице комбинирана скица. Съгласно заключението по изготвената съдебно-техническа експертиза ПИ 006027, предмет на договора за наем, не попада в границите на имота със същия номер, предмет на решението на Общински съвет Ковачевци, като на практика това са два различни имота по местоположение. Надлежно установено е, че липсва пълна или частична идентичност между имотите. С оглед изложеното и след анализ на доказателствената съвкупност по делото се обосновава извод, че П. Николов е знаел за тези относими обстоятелства към релевантния момент на гласуването против при приемането на решение 156/30.12.2020 г. на Общински съвет Ковачевци. Обстоятелството, че не е извършено реално разделяне на имот 006021 не рефлектира върху тези изводи, доколкото площта и границите на държания и ползван от Николов по силата на сключения договор за наем имот са установени, чрез съставения акт за публична общинска собственост и приложените скици. Предвид посочените обстоятелства не може да бъде споделена тезата на касатора, че гласувайки против при приемане на решението на ОбС Ковачевци Николов се е опитал да предотврати вероятността от прекратяване на сключения от него договор за наем. Предвид горепосоченото неправилен е изводът на Комисията, че по този начин Николов е упражнил правомощие по служба в свой частен интерес, който е основан на посоченото в мотивите на акта неправилно установяване, че имот 006027 попада изцяло или частично в имота, за който заместник-кметът на Община Ковачевци е изготвил докладна записка с вх. 190/11.12.2020 г. до Общински съвет Ковачевци, което влече неправилност на формираните изводи касателно наличието на частен интерес и на конфликт на интереси. Правилно съдът е приел, че в процесния случай липсва частен интерес при упражнените от Николов правомощия по служба при гласуване против при приемане на решение 156/30.12.2020 г. на Общински съвет Ковачевци, поради което не е налице конфликт на интереси. Липсата на конфликт на интереси обуславя извод за липса на основание за налагане на глоба по чл. 171, ал. 1 от ЗПКОНПИ и отнемане в полза на общината на полученото от Николов нетно дневно възнаграждение, съгласно чл. 81, ал. 1 от ЗПКОНПИ. Настоящият съдебен състав приема, че е ирелевантно за спора обстоятелството относно подадената от Николов и подписана от още петнадесет физически лица жалба пред областния управител на област Перник срещу решение 156/30.12.2020 г. на Общински съвет Ковачевци. Доколкото обаче в мотивите на решението на КПКОНПИ е прието, че наличието на частен интерес и възможността той да повлияе върху гласуването на решението се потвърждава от предприетите от Николов последващи действия следва да се посочи, че съгласно константната практика на ВАС общински съветник не разполага с процесуална легитимация да обжалва решение на общински съвет в качеството си на общински съветник на същия този общински съвет. От друга страна, съгласно чл. 32, ал. 2 от Закона за администрацията, областният управител може да оспорва незаконосъобразните актове на общинските съвети по реда на ЗМСМА, а според чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА, областният управител упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети, освен ако в закон е предвидено друго. Заповедта, с която областният управител връща на общинския съвет издаден от него административен акт за преразглеждане, не представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК, нито е решение на по-горестоящ административен орган в процедура по оспорване на издаден административен акт по административен ред. За разлика от актовете на кмета, областният управител няма правомощие да отменява незаконосъобразни актове на общинските съвети, а може след преценка за незаконосъобразност да върне акта за преразглеждане на общинския съвет или да го оспори пред съответния административен съд. Правомощието на областния управител е само правна възможност, предоставена му по силата на специалния закон, с оглед упражняване на контрол за законосъобразност, а не задължение за произнасяне на горестоящ административен орган по реда на АПК. Цитираните разпоредби не създават субективно право на физически и юридически лица или на държавни органи да сезират областния управител с искане да упражни правомощията си, нито възниква негово корелативно задължение да уважи искането им и да оспори пред съд конкретно решение на общински съвет или да го върне за ново обсъждане. По изложените съображения не са налице касационни основания за отмяна и обжалваното съдебно решение, като валидно, допустимо и правилно, следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, направеното от процесуалния представител на ответника искане за присъждане на разноски и представения договор за правна защита и съдействие, на ответника по касация се дължат съдебни разноски за настоящото производство в размер на 825 лева. В съдебно заседание е направено възражение от процесуалния представител на касатора за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответната страна. Касационната инстанция преценява, че сумата не е прекомерна с оглед фактическата и правна сложност на делото и обстоятелството, че възнаграждението не надвишава минималния размер, предвиден в чл. 8, ал. 3 от Наредба 1/09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, поради което не следва да бъде намалявано. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение