Решение № 3554 от 13.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 78/2013 г.

Решение № 3554 от 13.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 78/2013 г., VII о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 208 и сл. от АПК.

Образувано е по касационната жалба на Сдружение "Гражданска инициатива Справедливост", гр. София, ул. "Алабин" № 40, против Наредба за определяне и администриране на местни такси и цени на услуги, предоставяни от Столична община. Твърди, че решението е нищожно, защото е произнесено от незаконен състав. Принципът на случайно разпределение е спазен само по отношение на докладчика по делото, а останалите двама съдии са сменени в хода на делото с разпореждане на председателя на съда. Второто касационно основание е за материална незаконосъобразност и необоснованост на съдебния акт относно изводите за спазена процедура по чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Не са установени факти относно спазени процесуални правила за публикуването й. Не е спазен чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от ЗНА. Липсват мотиви в съдебното решение относно спазването на чл. 7, ал. 1 от ЗМДТ и защо чл. 10 от Наредбата е приет за относим към чл. 6, ал. 1 от ЗМДТ. Разпоредбата на чл. 18, ал. 5 от Наредбата противоречи на ЗМДТ. Иска отмяна на решението и уважаване на първоинстанционната жалба.

Ответната страна Столичен общински съвет оспорва касационната жалба като неоснователна. Твърди, че наредбата регулира търговската дейност на територията на общината.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба, защото решението е валидно, допустимо и правилно. Спазен е принципът на случайния подбор, няма принцип за неизменност на съдебния състав, което е различно законодателно решение в сравнение с наказателните съдебни производства. При приемането на наредбата е спазен чл. 2а и чл. 26 от ЗНА.

Върховният административен съд, VII отделение, като взе предвид, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК, намира същата за допустима.

I. При извършване служебна проверка по допустимостта на съдебното решение, настоящият съдебен състав намира, че съдебният акт е недопустим в частта, в която съдът се е произнесъл по жалбата на Сдружение "Гражданска инициатива Справедливост" против чл. 18, ал. 5, чл. 22, т. 3, чл. 23, ал. 4, чл. 26, ал. 1, чл. 29, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за определяне и администриране на местни такси и цени на услуги, предоставяни от Столична община.

За да приеме, че жалбата е допустима, съдът е развил съображения относно приложимостта на ТР № 2 от 12.02.2010 г. на ОС на Върховния административен съд и предметът на дейност на сдружението за граждански контрол върху разходването на средства от администрацията, подобряване на дейността на местната администрация, ефикасно приложение на вътрешното законодателство, защита правата на лицата, пострадали от действията на местната администрация и др.

Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права и свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него и за които той поражда задължения. Предвид обстоятелството, че с един и същ подзаконов нормативен акт могат да бъдат регулирани различни правоотношения и да бъдат засегнати различни субективни права, правният интерес следва да е налице при оспорването на всички посочени в жалбата подзаконови разпоредби. В случая разпоредбите на чл. 18, ал. 5, чл. 22, т. 3, чл. 23, ал. 4, чл. 26, ал. 1 и ал. 4, чл. 29, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за определяне и администриране на местни такси и цени на услуги, предоставяни от Столична община са в глава II, "Такса за битови отпадъци" и се отнасят за имоти публична общинска собственост (изключени от задължението за събиране на ТБО), начина на определяне на ТБО и възможност за пряко договаряне на услуги по сметосъбиране и сметоизвозване само за нежилищни имоти на предприятия. Разпоредбата на чл. 26, ал. 4 се отнася за незастроени нежилищни имоти на граждани, попадащи извън границите на организираното сметосъбиране и сметоизвозване.

В тази част жалбата на сдружението е недопустима поради липса на правен интерес.

Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, в какъвто смисъл е и решение № 21 от 26 октомври 1995 г. по к. д. № 18/1995 г. на Конституционния съд на РБ. Наличието на такова "засягане" е необходимото условие за възникване на процесуален правен интерес от съдебно обжалване. Административният акт "засяга" граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или на законен интерес е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебно обжалваемите актове и легитимира процесуалноправния интерес от съдебното обжалване на административния акт. Недопустимо е обжалването на акта от физическо или юридическо лице, чиито права или законни интереси не са нарушени или застрашени. Решаващ е правният ефект на административния акт в сферата на жалбоподателя, дали и доколко засяга неговите права и интереси.

Правният интерес е процесуалноправно понятие, тъй като се свързва с призната от закона възможност да се търси съдебна защита на засегнати субективни права. С решение № 5 от 17.04.2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г. Конституционният съд приема, че чл. 186, ал. 1 от АПК съответства на Конституцията на РБ и са развити съображения, че активна легитимация за оспорване имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият нормативен акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Недопустимо е обаче да се подава жалба в защита на чужди права и чужди законови интереси при липса на пълномощие и мандат за такава защита. В случая жалбата е подадена срещу разпоредба в полза на собствениците на имоти публична собственост, срещу разпоредби засягащи търговски предприятия, собственици и ползватели на незастроени нежилищни имоти. Но процесуална субституция е допустима само в случаите, предвидени със закон. Към делото е приложено удостоверение от 19.07.2011 г. по ф. д. № 16111/2007 г. по описа на СГС, от което е видно, че целите на сдружението са граждански контрол върху разходването на средства от администрацията, подобряване на дейността на местната администрация, ефикасно приложение на вътрешното законодателство, защита правата на лицата, пострадали от действията на местната администрация, подпомагане на процесите на синхронизация на българското законодателство в съответствие с принципи на европейското законодателство, стимулиране на прозрачност в българското правораздаване, формиране на разбиране за върховенството на закона и т. н. Сдружението е записало освен това, че средствата, чрез които ще бъдат постигани целите са партньорство с държавни и обществени структури и международни организации, работещи за защита на правата на човека, с международни институти и изследователски организации, анализиране и обобщаване на данни по процеси и тенденции в спазването на човешките права, граждански контрол върху дейността на съдебната система и администрацията, оспорване на нормативни, общи и индивидуални административни актове на актове на МС, министри, др. централни органи на изпълнителна власт, областни управители, кметове, общински съвети и др. подробно изброени.

Посочените цели и средства за тяхното постигане може и да са определят като "похвални" (в какъвто смисъл са мотивите към опр. № 7207/1.06.2010 г. по адм. д. № 11879/2009 г. по описа на ВАС, IV отд., оставено в сила с Опр. № 14164/3.11.2011 г. по адм. д. № 7935/2011 г. по описа на ВАС, 5-чл. състав), но те не могат да създадат мандат за защита на чужди субективни права, нито да породят правен интерес за оспорването на всички видове административни актове, които по никакъв начин не засягат и не застрашават правната сфера на сдружението жалбоподател. Никой не може сам да се упълномощи, включително под формата на приемане на устав, да извършва процесуално представителство пред съда в защита на други правни субекти. Позоваването на Т. Р. № 2/12.02.2010 г. на ОС на ВАС по т. д. № 4/2009 г. и изводът за правен интерес на сдружението по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК са неправилни. За да е налице правен интерес от оспорване на посочените разпоредби е необходимо те да създават преки правни последици за сдружението, защото правото на жалба е средство за предотвратяване настъпването на неблагоприятни правни последици или към постигане на благоприятни правни резултати в правната сфера на жалбоподателя чрез премахване на административен акт от правния мир. По отношение засягането на интереси на отделни групи правни субекти извън сдружението няма законов способ за защитата им с жалба на сдружението с нестопанска цел. Право на жалба за защита на чужди материални права в случая е недопустимо (виж например Определение № 13261 от 8.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 3949/2010 г., IV отд., Опр. № 5003/11.04.2011 г. по адм. д. № 1074/2011 г. ВАС, V- членен състав, Опр. № 5770 от 27.04.2011 г. по адм. д. № 2952/2011 г., ВАС V- членен състав, Опр. № 10057/20.07.2010 г. по адм. д. № 12267/2009 г. VII отд.). В определени случаи някои сдружения с нестопанска цел могат да обосноват правен интерес за оспорване на административни актове с предмета си на дейност, като например жалби на природозащитни организации за защита на природата. В случая обаче жалбата е подадена в защита на чужди права на правни субекти - граждани и предприятия, поради което е недопустима.

По изложените съображения в тази част решението следва да бъде обезсилено, като жалбата бъде оставена без разглеждане и съдебното производство частично прекратено.

II. Решението е допустимо и правилно в останалата част, в която е отхвърлена жалбата против чл. 10, чл. 11 и чл. 64 с приложение № 4 от Наредбата, находящи се в Раздел I "Определяне на размера на общинските такси и цени на услуги" и раздел V "Такси за технически услуги". касационната инстанция дължи произнасяне само по наведените в касационната жалба оплаквания за материална незаконосъобразност и необоснованост на решението в онази негова част, в която съдът приема спазени административнопроизводствени правила:

Чл. 10. В случаите, когато едни и същи услуги се предоставят от общината и от други лица за цени на тези услуги могат да бъдат приети пазарните, като размера им не се ограничава до стойността на разходите по предоставяне на услугата" и

Чл. 11. (1) Услугите, предоставяни от Столична община, в зависимост от сроковете за извършване могат да бъдат: 1. обикновени; 2. бързи - когато срокът се съкращава с не по-малко от 1/2 (една втора) от срока за извършване на обикновена услуга; 3. експресни - когато срокът се съкращава с не по-малко от 3/4 (три четвърти) от срока за извършване на обикновена услуга.

(2) Сроковете за извършване на услугите започват да текат от деня на подаване на необходимите документи и заплащане цената на съответния вид услуга.

(3) В настоящата наредба са посочени цените на обикновените услуги.

(4) Бързата услуга се заплаща с 50 на сто увеличение спрямо цената на обикновената услуга. (5) Експресната услуга се заплаща със 100 на сто увеличение спрямо цената на обикновената услуга.

Правният интерес е обусловен от обстоятелството, че сдружението е със седалище на управление в гр. София, оспорва разпоредби, които регламентират принципни начини на определяне на предоставяните от общината услуги и вида на услугите на територията на общината.

По касационните оплаквания:

1. Неоснователен е доводът за нищожност на съдебното решение поради незаконен състав постановил първоинстанционното съдебно решение. За да твърди, че решението е нищожно касационният жалбоподател се позовава на нарушение на принципа за случайното възлагане на делата.

Решението е постановено в надлежен съдебен състав от административни съдии при Административен съд София - град. Начинът на възлагане на дело и определянето на докладчик се регламентира от АПК и Правилника за работа на съответния съд. Тяхното нарушение може да доведе до неправилност, а не до нищожност на решението. За да бъде нарушението на съдопроизводствените правила касационно основание по чл. 208 от АПК то следва да е съществено, т. е. да се е отразило на правилността на постановения съдебен акт. В случая съдебното решение е постановено от трима административни съдии, съдебният състав е бил надлежен, поради което решението е валидно.

Съгласно чл. 157, ал. 2 от АПК съдията - докладчик се определя съобразно поредността на постъпването на оспорванията в съда чрез електронно разпределяне или чрез друг начин за случайно разпределяне на делата, посочен в приети от съответния съд и разгласени публично вътрешни правила. Принципът на случайния подбор при разпределението на делата в съдилищата се прилага в рамките на колегиите или отделенията - чл. 9, ал. 2 от Закона за съдебната власт. Към административното дело е приложен протокол за избор на съдията докладчик на 10.10.2011 г., сред изрично изброени по имена съдии към Административен съд София - град. Съдебният акт е постановен с участието на докладчика по делото. Няма законово задължение за председателя на съда или неговите заместници да определят по реда на чл. 157, ал. 2 от АПК останалите съдии от тричленния съдебен състав, които участват в разглеждането и решаването на делото по чл. 185 и сл. от АПК. Не е налице изискване за неизменност на съдебния състав, каквото изискване е налице по чл. 258 от НПК по наказателни дела. Предвид изложеното не е налице касационно основание за отмяна на решението, тъй като не е допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила при формирането на съдебния състав и при разглеждане на делото.

1. Решението е постановено при спазване на съдопроизводствените правила и на материалния закон.

Недопустим е наведеният пред първоинстанционния съд довод за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила за издаване на наредбата. С решение № 15122 от 18.11.2011 г. по адм. д. № 11242/2011 г. по описа на ВАС, VI отделение, постановено с участието на Сдружение" Гражданска инициатива за справедливост" е отменено решение № 3739/25.07.2009 г. по адм. д. № 29182011 г. по описа на АССГ и е отхвърлена по същество жалба срещу чл. 27, ал. 1 от Наредбата за определяне и администриране на местни такси и цени на услуги, предоставени от Столична община, прието с решение № 894 по протокол № 93/23.11.2006 г. на Столичен общински съвет. Касационната инстанция е развила съображения, че не са допуснати нарушения на чл. 26, ал. 2 от ЗНА и чл. 2а от ЗНА относно мотивирането на проекта и публикуването му на сайта на общината. Съгласно чл. 187, ал. 2 от АПК последващо оспорване на подзаконов нормативен акт на същото основание е недопустимо. Като е отказал да обсъжда същото оплакване за незаконосъобразност на нормативния акт, наведено от жалбоподателя и в съдебно производство по оспорване на други разпоредби на наредбата, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт.

Оплакването за нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗНА се прави за първи път с касационната жалба, което е недопустимо. Не е навеждано пред първоинстанционния съд и поради това не е обсъждано.

Настоящата съдебна инстанция споделя правните изводи на съда за материална законосъобразност на чл. 10 от Наредбата като непротиворечаща на норма от по-висока степен.

Съгласно чл. 6, ал. 2 от ЗМДТ общината определя цени на всички видове услуги и права, които предоставя, с изключение на тези изчерпателно посочени в ал. 1, които общината задължително предоставя срещу заплащане на "местна такса". Съгласно чл. 7 от ЗМДТ тези местни такси са два вида: прости и пропорционални, като при определяне на техния размер се спазва принципа на съответствие с необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че чл. 10 от Наредбата регламентира пазарен принцип на определяне на онези услуги, предоставяни от общината, които не попадат в обхвата на чл. 6, ал. 1, а в този на чл. 6, ал. 2 от ЗМДТ. Поради това принципът на разходооправданост за услугите по чл. 6, ал. 2 от ЗМДТ, макар и основен, за тези услуги не е задължителен. Нещо повече - възможно е цената на услугата да е по-ниска от разходите на общината за предоставянето й, когато общинският съвет реши, че това се налага за защита на обществения интерес - чл. 8, ал. 3 от ЗМДТ.

Законосъобразно е решението и в частта, в която е отхвърлена като неоснователна жалбата срещу чл. 11 от Наредбата въвеждаща три вида услуги, според времето за тяхното предоставяне - обикновена, бърза и експресна и различни цени съответни на вида на услугата. Съдът правилно приема, че разпоредбата не нарушава материален закон и не е дискриминационна. С чл. 8, ал. 2 от ЗМДТ законодателят регламентира спазването на няколко принципа при определяне на размера на таксите, сред които повишаване на тяхното качество и постигане на по-голяма справедливост при определяне и заплащане на местните такси. Определяне на три вида услуги според продължителността на времето, в което те се предоставят не нарушава тези принципи, тъй като целта е постигане на по-високо качество на услугата и спазване на друг основен принцип на административното производство по чл. 11 от АПК за бързина и процесуална икономия, т. е. извършване на действия от страна на администрацията в максимално кратки срокове. Диференцирането на цените според вида на услугата не нарушава чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Република България, защото размерът не е определен според имуществения ценз на лицата, които ще избират вида на услугата.

Решението е правилно и в частта, в която е отхвърлена жалбата против чл. 64 и Приложение № 4.

Съдът законосъобразно приема, че двата начина за определяне размера на таксите - прости и пропорционални са допустими по силата на закона - чл. 7, ал. 2 от ЗМДТ. В правомощието на общинския съвет да определи вида на таксата за услугите или предоставените права. Поради това се явява неоснователно твърдението, че цените се явяват скрит данък, след като плащането на цена на предоставяни от общината услуги е предвидено по закон. При определянето на размера предложителите са се обосновали с разходоориентираност на цените на предоставяните услуги и спазване на принципите на чл. 8 от ЗМДТ за възстановяване на направени разходи, създаване на условия за разширяване на услугата, повишаване на качеството и само по отношение на услугата ползване на детска градина и ясли е предложена цена по-ниска от разходите при зачитане на обществения интерес по силата на чл. 8, ал. 3 от ЗМДТ. Административният съд е обсъдил в този смисъл приложените доклади до кмета на Столична община № 9300-311 от 14.12.2006 г., № 9350-311 от 14.12.2006 г., № 9300-94/20.03.2007, № 9300-10 от 12.01.2010 г., № 9300-3326 от 17.12.2008 г., 9300-83 от 17.03.2009 г., докладни записки № 18-17-237 ФС/31.03.2005 г. и № 0817-67/24.06.2005 г., с които са мотивирани чл. 64 от Наредбата и Приложение № 4 и измененията в нея. В предложенията изрично е посочено, че цените включват преки и непреки разходи- обем на извършваните операции от служителите, броят и времевата ангажираност на служителите материални, режийни и консултантски разходи, разходи за управление и контрол, разходи по събиране на таксата, разширяване на обхвата и подобряване на качеството, зачитане спецификата на обекта и др.

Тъй като не е искана експертиза, такава не е допусната като доказателство за установяване на факта дали размерите на цените включват всички разходи на общинската администрация по предоставяне на услугата по смисъла на § 1, т. 15 от ДР на ЗМДТ, включително съответните разходи: за работни заплати и осигуровки на персонала; материални, режийни, консултантски; за управление и контрол; по събиране на таксите и други, имащи отношение към формирането на размера на таксата, определени конкретно от общинския съвет. Съдът е обсъдил оплакванията на жалбоподателя специално по т. 7 от Приложение № 4 относно цена за издаване на разрешение за строителство, като е обсъдил доказателствата по делото за обосноваване на цената за тази услуга с принцип на справедливостта тежестта за финансиране на съпътстващите едно строителство дейности (разрушаване на зони за широко обществено ползване, интервенция в общинската инфраструктура), които общината е длъжна да извърши, да бъде разпределена по начин, при който относително по-голям дял да се поеме от инициатора на строителството. Съображенията са, че разходите са свързани с устройствено планиране, отчуждаване на имоти, изграждане и поддържане на публична инфраструктура, размера на разрешеното строителство, местоположението на обекта, вида на обекта.

Като е отхвърлил жалбата срещу тези разпоредби на наредбата, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила в тази част.

Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 и ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, VII отделение