Решение № 6702 от 20.05.2014 г. на ВАС по адм. д. № 10197/2013 г.

Решение № 6702 от 20.05.2014 г. на ВАС по адм. д. № 10197/2013 г., III о., докладчик съдията Таня Куцарова Производството е по реда на чл. 208 и сл. От Административнопроцесуалния кодекс / АПК/ и е образувано по касационната жалба на Стефка Великова Кирова от гр. Варна против решение № 1189 от 15.05.2013 г., постановено по адм. д. № 163 по описа на Административен съд - Варна за 2013 г. Релевират се оплаквания за неговата неправилност, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му и решаване на спора по същество чрез уважаване на исковата претенция, предявена на основание чл. 1 от ЗОДОВ. Ответникът - Национална агенция по приходите оспорва основателността на касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура представя мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима за разглеждане по същество и е основателна. Производството пред Административен съд - Варна е образувано по предявен против Националната агенция по приходите - Централно управление София иск, с правно основание - чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, с който ищцата Стефка Великова Кирова от гр. Варна претендира присъждане на обезщетение в размер на 3650 лв . за понесени имуществени вреди и сумата от 5000 лв. - обезщетение за неимуществени вреди, вследствие от издадени от служители на ответника 11 на брой незаконосъобразни наказателни постановления, отменени по съдебен ред. С решението си Административен съд - Варна, след като е приел иска за допустим, е отхвърлил същия, като е приел в мотивите си, че обезщетението по чл. 203 от АПК може да се търси само за вреди, причинени от административни актове, издадени и отменени по реда на АПК. По делото е било установено от фактическа страна, че ..... В обстоятелствената част на исковата молба се твърди, че неимуществени вреди са причинени от понесените негативни емоции и са вследствие от незаконосъобразните актове, като са засегнали неблагоприятно емоционалното, здравословното и психологическото й състояние, ищцата е преживяла стрес, безсъние, главоболие, вътрешно напрежение и страх, болки в гърдите, стомашна болест, повишаване на кръвното налягане, шок, паника, емоционален срив, отчаяние, и т. н. Претендираните имуществени вреди представляват заплатените от нея адвокатски хонорари за обжалване и отмяна на наложените административни наказания. В решаващите си мотиви досежно претенцията за обезщетение за неимуществени вреди, съдът е приел, че основният въпрос за решаване пред него е преценката дали отменените по реда на чл. 63 от ЗАНН наказателни постановления представляват незаконосъобразни административни актове по смисъла на чл. 1 от ЗОДОВ. Съдът е развил съображения, че това са правораздавателни по своя характер актове, издавани в опростено състезателно производство след сезиране за решаване на конкретен административно-наказателен спор, при самостоятелност и независимост на произнасящия се орган, неповратимост на решението и неговата отмяна единствено по съдебен ред - по реда на ЗАНН. Макар, според съда, дейността по издаването на наказателното постановление да е форма на административна дейност, исковете по чл. 1 от ЗОДОВ се разглеждат по реда на чл. 203 и сл. от АПК, само ако да отменени по реда на АПК. Наказателното постановление според съда не представлява индивидуален административен акт, издаден в резултат от типичната административна дейност. Това обстоятелство, според съда, сочи че не може исковете за обезщетение за вреди от отменени наказателни постановления да се разглеждат по реда на чл. 203 от АПК. Съдът е позовал в мотивите си на непротиворечивата съдебна практика по този въпрос. Настоящият състав на Върховния адмиинстративен съд намира това решение за неправилно по следните съображения: Неправилно съдът е посочил, че налагането на административните наказания не представлява "типична" административна дейност за административните органи. По определение, дадено в чл. 6 от Закона за административните нарушения и наказания, административното нарушение е това деяние/действие или бездействие/, което нарушава установения ред на държавното управление, извършено е виновно и е обявено за наказуемо с административно наказание, налагано по административен ред. Легално определение на понятието от административно наказание липсва. Безспорно е, че от обективна страна административното нарушение представлява деяние - действие или бездействие, а от субективна страна се изисква да е извършено виновно, при посочените от закона форми на вина. То трябва да е наказуемо от закона. Следователно компетентният административно наказващ орган, на когото е възложено налагане на административно наказание извършва същата преценка за наличие на елементите от състава на конкретното административно нарушение, каквато извършва и съдът за извършено престъпление. Няма спор нито в съдебната практика, нито в доктрината, че преценката за наличието на административно нарушение, т. е. за осъществяване на елементите от състава на същото от обективна и субективна страна, представлява по същността си форма на правораздавателна дейност. Въпреки безспорността на това обстоятелство, определянето на налагането на административно наказание от административнонаказващ орган като правораздавателна дейност е само доктринерно, но не и законово. Правораздаването като дейност е изрично предоставено на съдебните органи от Конституцията на България. Напротив - законодателно налагането на административното наказание изрично е определено от закона - чл. 6 ЗАНН като резултат от прилагане на административна процедура /административен ред/ от административнонаказващия орган. Безспорно е, че разликата между административното нарушение като форма на противоправна деятелност и престъплението е само в степента на обществена опасност на деянието. След като обаче законодателно е посочено, че налагането на административно наказание представлява форма на административна дейност - наказанието се налага по административен ред, тъй като е проявата му е ограничена до нарушение на установения ред на държавно управление, то квалифицирането му като типична или нетипична форма на административна дейност, не намира никаква опора в закона. Този вид квалификация, до която е прибегнал съдът, не е легална, поради която няма легални критерии за извършването й. Впрочем, ако проследим тази логика на разсъждения, като приемем, че само издаването на индивидуални, общи и нормативни административни актове представлява типична административна дейност и ако обърнем внимание на специалните материални административни закони, то ще установим, че няма материален закон, който да не завършва с административнонаказателни разпоредби, оправомощаващи същите администартивни органи да налагат и административни наказания. Дали тогава можем да определим, че прилагането на административнонаказателните разпоредби от административните органи не е част от типичната им дейност. Тези наказания са винаги свързани с нарушения на установените с тези закони обществени отношения в областта на държавното управление. Законодателят изрично е дал правомощие на съответните административни органи да извършват иначе правораздавателна по своя характер дейност по налагане на административни наказания, като дори в общия закон - ЗАНН изрично е определил, че това е резултат от административна дейност. Съдът е приложил неправилно материалния закон - чл. 1 от ЗОДОВ вследствие от нарушаване на правилата на тълкуване на правните норми. Първо - не намира опора в закона становището, че само актовете издадени и отменени по реда на АПК, могат да причинят вреди, репарирани по реда на чл. 203 и сл. от АПК. При тези разсъждения съдът не е направил разграничение между материалноправния и процесуалния характер на нормите, на които се е позовал, не е съпоставил юридическата сила на нормите, относими към спора. Нормата на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ има материалноправен характер и очертава от обективна страна отговорността за държавата и общините за вреди, причинени от нейните органи и длъжностни лица при и по повод административна дейност. След като приема, че налагането на административно наказание е форма на административна дейност, липва законово основание да се изключат наказателните постановления от категорията на административните актове, за които е приложим чл. 1 от ЗОДОВ. Разпоредбата на чл. 203, ал. 1 от АПК е процесуална по своя характер. Тълкувайки процесуална разпоредба по определен начин, съдът е ограничил приложното поле на материалноправната норма на чл. 1 от ЗОДОВ. Стесняването на обективните предели на материалната норма не е законодателно, а се извежда от съда по тълкувателен път, при това - необосновано, без да почива на законовите критерии на ЗНА. Никъде в АПК - чл. 203 и сл. от АПК, законодателят изрично не е ограничил приложното поле на процесуалния кодекс в глава единадесета до актове, издавани по АПК и до актове отменени по реда на АПК. Актовете по ЗАНН се издават и се обжалват по реда на ЗАНН. Юридическата сила на нормите на ЗАНН, ЗОДОВ и АПК е еднаква. ЗАНН и АПК се съотнасят един към друг като процесуални закони като специален към общ. За актовете, издавани и отменени по реда на общия процесуален закон, чл. 1 от ЗОДОВ е приложим и няма правна логика и основание той на се отнася и за актовете, издаване и отменяни по специалния процесуален закон. След като изрично специалният закон - ЗАНН определя, че наказателните постановления се издават по административен ред и се отменят по ред, установен в ЗАНН, то за да се изключи приложимостта на правилата по глава единадесета, това изрично следва да е предвидено законодателно. АПК следва изрично да предвиди, че актовете по ЗАНН са изключени от приложното му поле. По пътя на тълкуването изключване на процедурата по глава единадесета от АПК спрямо актовете по по ЗАНН, не може да се извърши. Следователно както чл. 1, ал. 1 обхваща от обективна страна всички актове, действия и бездействия, които са резултат от административна дейност, така и процедурата за разглеждане на тези искове ще се отнася до всички актове, за които материалноправния режим на чл. 1 има приложение. Единственото условие, което законодателят е поставил за реализиране на отговорността е атовете да са отменени по съответния ред -чл. 204, ал. 1 от АПК. Като използвал понятието "отменени по съответния ред" законодателят не е имал предвид отменени само по реда на АПК. Отмяната на акта може да се извърши по всички предвидени законови способи. Понятието " отменени по съответния ред" означава актът по отмяната да има задължителна сила за всички правни субекти. При наказателните постановления отмяната се извършва със съдебно решение в процедурата по чл. 63 от ЗАНН. Съдебното решение има задължителна сила спрямо всички правни субекти. Следователно съдът, прилагайки процедурата по чл. 203 от АПК е подчинен и зачита задължителната сила на съдебното решение, постановено в производството по чл. 63 от ЗАНН. Правната възможност актът да е отменен по реда на АПК е свързана единствено с процесуалната икономия производството по отмяна да е съединено с производството по обезщетение, и то при наличие на останалите процесуални ограничения и предпоставки. Като е приел, че наказателните постановления не се от категорията на актовете, за които е приложима отговорността на държавата за вреди съобразно чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, съдът е постановил неправилно решение, което следва да се отмени. Делото следва да се върне за ново разглеждане от друг състав за обсъждане наличието или липсата на останалите елементи на нормата на чл. 1 от ЗОДОВ, както досежно претенцията за неимуществени вреди, така и досежно претенцията за имуществени, като се съобрази обстоятелството, че ТР № 2 от 3.06.2009 г. е относимо само за процедурата по касационно оспорване на решенията на районните съдилища, постановени по реда на чл. 63 от ЗАНН.