Решение № 7637 от 24.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1532/2021 г.

Решение № 7637 от 24.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1532/2021 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изп. директор на Българска агенция по безопасност на храните, чрез процесуалния представител юрисконсулт П. Петрова, срещу решение № 236 от 04.12.2020 г. по адм. дело № 78 по описа за 2020 г. на Административен съд - Ловеч. С него по жалба на Ц. В. е отменена негова заповед № НК-2 от 23.01.2020 г. относно наложено й дисциплинарно наказание "уволнение". В касационната жалба са изложени съображения за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на процесуалния закон, както и поради необосноваността му, което съставлява отменително касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на решението и постановяване на друга с връщане на делото за ново разглеждане от друг съдебен състав. Претендира се присъждане на съдебни разноски и се прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение заплатено от ответната страна. Представят се допълнителни писмени бележки. Ответната страна по касационната жалба - Ц. В. лично и чрез процесуалния представител адв. П. Петков оспорва същата като неоснователна, като изразява и становище по реда на чл. 213а от АПК. Претендира присъждане на съдебни разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание, и с оглед на чл. 218 от АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срок и от надлежна страна, а разгледана по същество е неоснователна. Предмет на съдебен контрол в производството пред административния съд е била заповед № НК-2 от 23.01.2020 г. на изп. директор на Българска агенция по безопасност на храните (БАБХ). С нея на Ц. В., на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от Закон за държавния служител (ЗДСл), е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" за неизпълнение на служебни задължения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. Със заповед № 0 СОС-5 от 23.01.2020 г. на изп. директор на БАБХ е прекратено служебното правоотношение на лицето, на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл, която заповед също е оспорена и е предмет на друго дело, отделено от настоящото производство с акт от административния съд, чието решение сега е предмет на касационен контрол. В мотивите на съдебното решение е обсъдена фактическата обстановка по спора относно развилото се дисциплинарно производство, като е безспорно установено, че лицето е държавен служител, като от 02. 2011 г. заема длъжността главен инспектор в отдел "Контрол на храните" при Областна дирекция по безопасност на храните (ОДБХ)-Ловеч. Съдът е проследил това производство започнало по повод доклад № ВД-4720 от 25.11.2019 г. на комисия назначена от изп. директор на Агенцията във връзка с осъществена проверка на дейността на отдел "Контрол на храните" при ОДБХ-Ловеч, в който са отразени констатации на същата относно допуснати пропуски и неизпълнение на служебните задължения на д-р Ц. В., в посоченото й качество на главен инспектор в отдела, и определена за отговорник за цялостната работа на екипа в регионален офис Тетевен. Тези констатации на комисията са относно неосъществен достатъчен контрол върху дейностите на следните обекти: 1. обект - транжорна за бели меса ЕТ "Д. Тилова-Т. ", гр. Тетевен; 2. обект за производство на трайни и нетрайни сладкарски изделия, собственост на "Изиен" ЕООД, гр. Тетевен и 3. смесен магазин за търговия с хранителни и нехранителни стоки", собственост на ЕТ "Д. Дебеляшки", гр. Тетевен. Въз основа на този доклад със становище № ВД-4750 от 27.11.2019 г. е направено предложение за образувано дисциплинарно производство срещу лицето. Образувано е дисциплинарно дело № 11 по описа за 2019 г. на БАБХ. От същото са поискани на основание чл. 93, ал. 1 от ЗДСл писмени обяснения относно посочения доклад и становище. Такива са дадени от него с вх. № 593 на 10.01.2020 г. и чрез тях се оспорват фактическите констатации по повод извършената проверка от комисията, включително и относно временното отстраняване от длъжност, осъществено със заповед № 0 Р-8 от 28.11.2019 г. на изп. директор на БАБХ, на основание чл. 100, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Реализирано е и изслушване на д-р Ц. В. на 13.01.2020 г., за което е съставен и подписан протокол. Дисциплинарният съвет е провел две заседания (на дата 07.01.2020 г. и на 10.01.2020 г.), като е приел единодушно, че тя, в посоченото й качество на главен инспектор в отдел "Контрол на храните" при ОДБХ-Ловеч е осъществила действия/бездействия, които представляват дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, поради което е предложил на органа по назначаването да наложи дисциплинарно наказания "уволнение", на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл. При обосноваването си се е позовал на конкретно нарушени задължения по длъжностната характеристика за посочената длъжност (по т. 3 "Основна цел на длъжността" и т. 4 "Области на дейност" и т. 5 "Преки задължения"), която е получена от лицето, както и тези от "Индивидуалния работен план", т. 2 и т. 3 на същото лице. При съобразяване с решението на дисциплинарния съвет и събраните доказателства изп. директор на БАБХ е издал оспорената заповед за налагане на дисциплинарно наказание, като е приел, че е налице виновно неизпълнение на задълженията от страна на държавния служител. В мотивите си съдът е посочил, че с административната преписка е представена длъжностната характеристика на заеманата длъжност от държавния служител, личното кадрово досие, формуляр за оценка на изпълнението на длъжността "главен инспектор" в отдел "Контрол на храните" при ОДБХ-Ловеч за периода 01. 01. -31.12.2019 г., с дадена окончателна годишна оценка на контролиращия ръководител, а именно "изпълнението надвишава изискванията". Съдът подробно е изложил в мотивите си какво е съдържанието на тази административна преписка, включително е посочил какви доказателства са ангажирани от страна на оспорващото лице, включително протоколи от проверки, подписани от него и друг служител-инспектор в отдела; копие от записи по системата за самоконтрол в ЕТ "Д. Тилова-Т. ", гр. Тетевен, вкл. 3 бр. протоколи за проверки относно този обект; заповед № РД 11-1474 от 29.07.2019 г. на изп. директор на БАБХ за въвеждане "ежедневен 12-часов официален контрол" с оглед ограничаване и ликвидиране на болестта "Африканска чума" по повод движението на служебния автомобил; заповед № РД 11-736 от 23.04.2015 г. за определяне честотата на контрол в различните обекти с различно ниво на риска, доклад от 11.09.2017 г. за извършена проверка в магазин на ЕТ "Д. Дебеляшки" и др. Представена е справка по повод искания на оспорващото лице, като в съдебно заседание от 05.11.2020 г. от процесуалния представител на дисциплинарнонаказващия орган е направено уточнение, че е осъществена комплексна планова проверка на ОДБХ-Ловеч през м. юли 2019 г., като проверката по повод на която е изготвен докладът относно работата на отдела не е планова и е за времето от 20. 11. -21.11.2019 г. Също така съдът е уточнил, че в БАБХ липсва нормативен акт, с който да е уредено предаването и съхраняването на констативните протоколи/доклади за и от извършени проверки от органите на Агенцията. Няма и разписани правила, които да уреждат процедури за управление и контрол на алергени. Административният съд е изложил съображения, че при осъществяване на дисциплинарното производство не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, конкретно за спазване изискванията на чл. 96, ал. 1, ал. 3 и ал. 4 от ЗДСл относно процедурата пред дисциплинарния съвет, както и на това за изслушване на държавния служител по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, за издаване на акта в рамките на сроковете по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл относно налагането на дисциплинарното наказание. Анализирал е и прилагането на чл. 97, ал. 1, т. 1 - т. 7 от ЗДСл, като е спазено изискването относно писмената форма на заповедта. Според него е допуснато нарушение на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл, понеже заповедта трябва да съдържа описание на конкретните действия и бездействия на държавния служител. В оспорената заповед те са посочени бланкетно по т. 3, т. 4 и т. 5 от длъжностната характеристика и неизпълнение на задълженията по т. 2 и т. 3 от "Индивидуалния работен план" на държавния служител. Според административния съд макар и издаден от компетентен орган, оспореният акт е незаконосъобразен, понеже не може да се осъществи ефективен контрол върху него поради необосноваване на фактите от страна на дисциплинарнонаказващия орган, който в мотивите на същия е изброил само конкретни точки от длъжностната характеристика и са посочени като неизпълнени задължения по т. 2 и т. 3 от "Индивидуалния работен план" на държавния служител. Не е налице индивидуализиране на изпълнителните деяния по смисъла на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл, което рефлектира и върху правото на защита на адресата на акта. Съдът се е позовал на конкретна съдебна практика на Върховния административен съд, като освен това е приел, че е налице и бланкетно позоваване на вината на държавния служител при допуснати от него нарушения на служебните задължения. Според него не е налице и позоваване на конкретни доказателства, чрез които да се обосноват и докажат твърдените нарушения, поради което оспорената заповед е немотивирана. Конкретно при формиране на изводите си за материалната незаконосъобразност на същата е посочил, че в Агенцията няма разписани правила във връзка с предаването, съхранението на констативни протоколи от извършени проверки, поради което не може да се установи нарушение, тъй като не са определени конкретните задължения в тази насока. Неточно е направено формулирането за нарушение, понеже е записано, че не са представени "достатъчен брой" протоколи или доклади от проверки, като не е уточнено какво е съдържанието на така употребеното понятие. Констатират се противоречия между отразеното във формуляра за оценка на изпълнението на длъжността за оценяван период 01. 01. -31.12.2019 г., приложение № 1, в което е посочено, че протоколи/доклади от извършени проверки са налични в обектите, които са контролирани от държавния служител. Също така конкретно се установява, че записите по системата за самоконтрол в ЕТ "Д. Тилова-Т. " се водят от началото на м. 01. 2019 г., а не както е прието в заповедта, че е от началото на м. 06. 2019 г. От представен протокол от 05.11.2015 г. на ЕТ "Е. -НИ"-И. Янкова се опровергава също така приетото, че тази система за самоконтрол не е актуализирана според смяната на собствеността. Също така не може да се обоснове извод, че в този обект липсва процедура за управление и контрол на алергени, след като няма нормативно изискване за разработване на такива процедура. Съдът е посочил, че по отношение "Изиен" ЕООД, гр. Тетевен са представени конкретно посочени по номер и дата 4 броя протоколи, от които се установява извършване изследвания за хигиена на производствената среда за 2019 г. и се опровергава твърдението в заповедта, че не са извършвани лабораторни изследвания за тази година. Също така се опровергава приетото от органа, че липсват основания за извършване на проверки през почивните дни и че има регистрирани движения на служебния автомобил (8 бр.) през м. август 2019 г., което е в изпълнение за заповед № РД 11-1474 от 29.07.2019 г. на изп. директор на БАБХ за въвеждане на "ежедневен 12-часов официален контрол". По повод обект за търговия на дребно "Смесен магазин за търговия с хранителни и нехранителни стоки, собственост на ЕТ "Д. Дебеляшки" и твърдението за извършена само една проверка са представени и приети доказателства (заповед № 11-736 от 23.04.2015 г. на изп. директор на БАБХ и доклад от 11.09.2017 г.), като се установява, че този обект е с нисък риск и според тях нужният брой проверки е една, като такава проверка на официален контрол е осъществена на 08.01.2019 г. По повод приетото от органа за недостатъчно осъществен контрол върху фирмите ЕТ "Д. Тилова-Т. ", ЕТ "Д. Дебеляшки" и "Изиен" ЕООД се констатира разминаване между него и отразеното в представения формуляр за оценка на изпълнението на длъжността за периода 01. 01. -31.12.2019 г., като конкретно от приложение № 1 към него се констатира, че при планувани 119 броя проверки за 2019 г. в обекти за производство и търговия на едро към 28.11.2019 г. са изпълнени 110 броя проверки. При планувани 189 броя проверки за 2019 г. в обекти за търговия на дребно и заведения за обществено хранене са изпълнени към същата дата (28.11.2019 г.) 161 броя проверки. Изложението по повод на фактическата обстановка по спора и от настоящия съдебен състав се налага от касационното възражение за допуснати съществени нарушения на съдебнопроизводствените правила, както и за необоснованост на съдебното решение, което е постановил административния съд. Освен това следва да се посочи, че с касационната жалба се представят доказателства, които е могло да бъдат събрани в съдебно-административното производство. За точност следва да се посочи, че всички доказателства по повод развилото се дисциплинарно производство са събрани, както и тези цитирани в оспорения акт. Настоящият съдебен състав намира, че обжалваното решение е правилно постановено. Административният съд подробно и последователно е изложил фактическите си съображения, като се е обосновал със събраните по делото доказателства, включително представени с административната/дисциплинарната преписка. Също така следва да се посочи, че той е обсъдил всички посочени в акта и твърдени като нарушения на служебните задължения действия на държавния служител с оглед именно на тези доказателства. Процесуалното поведение на ответната страна в съдебното производство не следва да обосновава неправилност на съдебния акт, респ. основателност на касационната жалба и то да бъде коригирано чрез представяне пред касационната инстанция на доказателства, която е такава по правото. В касационната жалба не се твърди, че съдът е допуснал нарушение на материалния закон, но доколкото в изпълнение на чл. 218, ал. 2 от АПК, настоящият състав следва да се произнесе, то трябва да се приеме, че преценката на съда за нарушаване на същия е правилна и обоснована. Не се явява реализиран съставът на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, за да бъде издаден акт по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл. и се наложи най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение". А това е така с оглед на невъзможността за осъществяване на ефективен съдебен контрол при така бланкетно изложените нарушения, както правилно е приел съда, като в тежест на административния орган (дисциплинарнонаказващия орган) е да докаже, като изложи и мотиви с оглед на приетото от него за нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2 от ЗДСл. Също така, а това е посочил и административният съд, няма произнасяне по повод вината на държавния служител особено в случаите, за които се твърди, че нарушенията са резултат от бездействие на същото, по повод на причинната връзка между действията и бездействията му и настъпилите последици от тях. Израз на това е приетото в административния акт и дадената окончателна годишна оценка за периода 01. 01. -31.12.2019 г. на контролиращия ръководител, а именно "изпълнението надвишава изискванията", което води и до извод за липса на произнасяне от дисциплинарнонаказващия орган и относно тежестта на нарушенията, както между впрочем е приел и съда. Обжалваното решение като правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход от спора на ответната страна по касационната жалба следва да се присъдят съдебни разноски представляващи такива за реално заплатено адвокатско възнаграждение в размер на 650. 00 лв., на основание чл. 78, ал. 3 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК, като възражението за неговата прекомерност е неоснователно с оглед фактическата и правна сложност на спора. Съобразно изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение