Решение № 442 от 14.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 11036/2013 г.

Решение № 442 от 14.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 11036/2013 г., VII о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по реда на чл. 84, ал. 5 от Закона за признаване на професионална квалификация. Образувано е по жалбата на Красимир Руменов Димитров против заповед № РД-12-47 на министъра на здравеопазването, с която е отказано признаване на професионална квалификация "лекар по дентална медицина". Иска отмяна на заповедта. Твърди, че е завършил в Украинската Медицинска Стоматологична Академия в гр. Полтава, Украйна през периода от 2007 - 2012 г., но министърът се позовава на формални изисквания по Наредбата за единните държавни изисквания, като: 1. преддипломен стаж, 2. непълнота на часово измерение на част от изучаваните дисциплини, 3. полагане на четири вместо на шест държавни изпити. Нарушена е нормата на чл. 5, ал. 2 от Директива 2005/36/ЕО и неприлагане на компенсационни мерки, предвидени в чл. 83, ал. 1 от ЗППК вр. с чл. 29, ал. 1 и ал. 2 от ЗППК. Ответната страна министърът на здравеопазването оспорва жалбата. Професията "лекар по дентална медицина" е регулирана по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗППК и е включена в Списъка на регулираните професии в РБ. Представлява обществено значима професия, поради което и на основание чл. 5, ал. 2 от ЗППК признаването се извършва при спазване на минимални квалификационни изисквания, съгласно Директива 2005/36/ЕО. Директивата и чл. 52 от ЗППК въвеждат минимално съдържание на обучението на лекари по дентална медицина. Тъй като професионалната квалификация е придобита в трета страна на ЕС -Украйна е извършена проверка за съответствие на продължителността и съдържанието на обучението. Установени са по-малко на брой изучавани дисциплини, значително по-малък хорариум по други задължителни дентални учебни дисциплини, не е проведен преддипломен стаж от 6 месеца, има значителна разлика в държавните изпити - четири положени вместо шест. Предлагането на компенсационни мерки не е императивно задължение на административния орган в този случай. След като жалбоподателят не е упражнявал професията лекар в друга държава-членка на ЕС и е започнал обучението си през 2007 г., не може да се приложи § 3 и § 3б от ДР на ЗППК. Върховният административен съд, VII отделение, като взе предвид, че жалбата е подадена в срока по чл. 146 от АПК, намира същата за допустима. Разгледана по същество, е неоснователна по следните съображения: Административното производство е започнало по заявлението на Красимир Руменов Димитров вх. № УДО-К-76/12.07.2012 г., български гражданин, за признаване на професионална квалификация по регулирана медицинска професия "лекар по дентална медицина". Към заявлението са представени документи по чл. 77, ал. 2 от ЗППК. Приложени са учебна програма и учебен план на Димитър К. Руменов, издадена от Украинската Медицинска стоматологична академия. Извършен е анализ на документите от Комисията за признаване на професионална квалификация по регулирана медицинска професия на специалност в областта на здравеопазването (определена със заповед № РД-09-432/14.07.2010 г.) и по т. I, 3 от Протокол № 226 от проведеното заседание е установено, че Красимир Руменов Димитров, български гражданин, е завършил Украинската Медицинска Стоматологична Академия в гр. Полтава, Украйна, през периода от 2007 - 2012 г. дневна редовна платена форма на обучение, за което му е издадена диплома ДГ№ 020668 и му е присвоена квалификация "стоматолог". Към административната преписка е представено становище на проф. Милена Пенева, Факултет по дентална медицина при МУ, София относно съответствие на квалификацията "лекар по дентална медицина" с изискванията на действащата в Р България нормативна уредба и дипломата на Димитър Красимиров Руменов по специалност "стоматология" от Украинската медицинска стоматологична академия на Димитър Красимиров Руменов. В административното производство са установени съществени несъответствия в образованието му с Наредбата за единните държавни изисквания при придобиване на висше образование по специалностите "медицина" и "дентална медицина", а именно: Продължителността на обучението в Украйна е 5 години. В Република България обучението по специалността "дентална медицина" е с редовна форма, не по-малко от пет години - десет семестъра. След приключване на десетия семестър се провежда преддипломен стаж с продължителност от 6 месеца, поради което е прието несъответствие с чл. 9, вр. с чл. 10, ал. 2 и чл. 11, ал. 1, т. 3 от Наредбата за единните държавни изисквания при придобиване на висше образование по специалностите "медицина" и "дентална медицина" за образователно-квалификационна степен "магистър", съдържащи допълнителни изисквания освен посочените в Директива 2005/36/ЕО. Установено е несъответствие с чл. 10, ал. 3 от Наредбата: Заявителят не е изучавал следните задължителни учебни дисциплини: Дентално материалознание, Специална патология, Пародонтология (периодонтология) и заболявания на оралната лигавица, Дентална алергология, Образна диагностика - обща и специална, Физиотерапия - обща и специална, Обществено дентално здраве - професионална организация, законодателство, поведенчески науки, социални аспекти. Констатирано е след сравняване, че други от изучаваните дисциплини са със значително по-малък от минимално определения в Република България хорариум: Протетична дентална медицина, Зъбна оклузия и функция на челюстите - изучавани са 682 часа при изисквания от 720 ч. по Наредбата, Ортодонтия - изучавани са 198 часа при 225 часа по наредбата. Посочените несъответствие са оценени като значителни, тъй като знанията и уменията, придобивани в процеса на обучение за необходими за практикуване на професията "лекар по дентална медицина". Констатирано е несъответствие с чл. 11, ал. 1, т. 3 от Наредбата: Практическата подготовка в Р България приключва с преддипломен стаж след десетия семестър в размер на 135 работни дни или 1080 часа. Димитров не е провел такъв преддипломен стаж. Заключението е, че обемът от умения за практикуването на специалността "дентална медицина" се придобиват през този стаж. Установено е несъответствие с чл. 13 от Наредбата относно държавните изпити. Заявителят е положил следните държавни изпити: Терапевтична стоматология, Хирургична стоматология, Ортопедична стоматология, Детска стоматология. В Р България държавните изпити са по следните учебни дисциплини: Протетична дентална медицина, Консервативно зъболечение, Парадонтология и заболявания на оралната лигавица, Орална и лицево-челюстна хирургия, Детска дентална медицина и Ортодонтия. Положените четири държавни изпити от заявителя са определени като неравностойни на изпитите в България. Въз основа на констатациите на Комисията административният орган е направил извод за съществени несъответствия с нормативните изисквания за упражняване на професията "лекар по дентална медицина", които не могат да бъдат компенсирани чрез полагане на изпит за правоспособност или преминаване на стаж за приспособяване, защото са значителни. Министърът на образованието е съобразил заключението на комисията и посочва, че компенсационните мерки са предвидени само в хипотезата на § 3 и § 3б от ДР на ЗППК, какъвто не е настоящият случай. Със заповед № РД-12-47/21.06.2013 г. министърът на образованието е отказал да признае професионална квалификация "лекар по дентална медицина" на Красимир Руменов Димитров на основание чл. 84, ал. 4 вр. с § 3а, ал. 1 от Закона за признаване на професионални квалификации. При така установената фактическа обстановка се налагат следните правни изводи: Заповедта е подписана при условията на заместване от заместник-министър проф. Чавдар Славов на основание заповед № РД-15-649/19.06.2013 г. на министъра на здравеопазването, следователно е издадена от компетентен административен орган по чл. 84 от ЗППК, при спазване на изискванията за излагане на мотиви по чл. 59, ал. 2, т. 3 и т. 4 от АПК. Заповедта е издадена при спазване на административнопроизводствените правила и на материалния закон. Признаването на професионалните квалификации в рамките на Европейския съюз е от важно значение за упражняване на правото на свободно движение на гражданите и упражняване на регулирана професия. Целта на уредбата в областта на взаимното признаване на дипломи и професионални квалификации е специалист, квалифициран да упражнява дадена професия в своята страна държава членка да може да упражнява тази професия и във всички останали страни държави членки на ЕС и Европейското икономическо пространство и Швейцария. Защитата на потребители и пациенти обаче налага специален статут на специалистите в здравеопазването и въвеждане на регулиране на конкретни професии, посочени в т. 9 от Директива 2005/36/ЕО, спрямо които са въведени минимални квалификационни изисквания, посочени в приложенията към Директивата. Правната уредба на условията и реда за признаване на професионалните квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване на регулирани професии в Република България е уредено в Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК), който транспонира Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации - § 5 от ДР на ЗППК. Като проявление на принципа на субсидиарността в мотивите по т. 10 към Директива 2005/36/ЕО е декларирано, че за професиите, обхванати от общата система за признаване държавите членки си запазват правото да определят минималното квалификационно равнище, необходимо за гарантиране на качеството на услугите, като Директивата не е пречка всяка държава-членка да признава в съответствие със своята нормативна уредба професионалните квалификации, придобити извън територията на Европейския съюз от граждани на трети страни, но признаването във всички случаи трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания за съответните професии - т. 9 от директивата. Обхватът на общата система трябва да се разшири, за да обхване всички случаи, които не са обхванати от общата система - случаите на необхваната от специалната система професия, така и случаите на обхваната от специалната система професия, но поради специфични случаи и изключителни обстоятелства молителят не отговаря на условията, за да се възползва от тази система - т. 17 от мотивите към Директивата. С Директива 2005/36/ЕО са посочени минимални квалификационни изисквания за регулирани професии, за които има минимални изисквания, сред които е професията "лекар по дентална медицина" - раздел 4, чл. 34 и Приложение 5.3.1 от Приложение V от Директива 2005/36/ЕО. До приемане на Директива 2005/36/ЕО правното регулиране на взаимното признаване на дипломи и професионални квалификации е разпределено в две основни групи: общосистемни директиви и секторни директиви: Общосистемните директиви (89/48/ЕИО, 92/51/ЕИО, 99/42/ЕС, 2000/5/ЕС, 2001/19/ЕИО) се прилагат към всички професии, регулирани в съответната държава, за които няма секторни директиви, не предполагат автоматично признаване, защото не предвиждат хармонизация на етапа на образоването и подготовката. При отсъствие на хармонизация на минималните квалификационни изисквания за получаване на достъп до професиите, регламентирани от общата система, приемащата държава-членка трябва да разполага с възможност за налагане на компенсационна мярка - "изпит за правоспособност" и "период за приспособяване". При приемане на Директива 2005/36/ЕО принципът за регламентиране чрез "обща система" и "специална система" е запазен - т. 15 и т. 17 от мотивите, дял III, глава I от Директива 2005/36/ЕО. Възможността за компенсационни мярки, въведени още с общосистемните директиви, е предвидена в т. 15 от мотивите на Директивата, има изискване за пропорционалност и се приема, че прилаганите дотогава компенсационни мерки са достатъчни гаранции. Секторните директиви 93/16/ЕИО (за лекари, 78/687/ЕИО и 78/686/ЕИО - за лекари по дентална медицина, /1026/ЕИО за ветеринарни лекари, 85/433/ЕИО - за фармацевти и др). се отнасят до конкретна сфера или конкретно направление на професионална квалификация в областта на регулираните професии, а именно: лекари, лекар дентална медицина, ветеринарни лекари, фармацевти, медицински сестри, акушерки и архитекти. Директива 2005/36/ЕО консолидира в единен инструмент всички действали дотогава общи и секторни директиви с идеята за опростяване на правилата за признаване на професионална квалификация. Запазва се общата и специална система за признаване на професионална квалификация (т. 17 от преамбюла). Специалните разпоредби се отнасят за регламентирани конкретни професии, свързани с общественото здраве и безопасност и са изрично изброени в т. 6 и т. 9 от мотивите към Директива 2005/36/ЕО, сред които е "лекар дентална медицина". При тези изрично изброени професии, са определени минимални квалификационни изисквания - за лекар дентална медицина те са посочени в Приложение 5.3.1 от Приложение V от Директива 2005/36/ЕО. Относно тези конкретно изброени регулирани професии е налице изискване за хармонизиране по структура и съдържание на учебните програми в държавите-членки, целта на уредбата е автоматично признаване на дипломите, удостоверяващи квалификация в тези професии и формално признаване от компетентните органи на територията на приемащата държава-членка. Изрично е посочено в т. 12, че Директивата се отнася до признаването от държавите-членки на професионални квалификации, придобити в други държави-членки. В т. 11 от мотивите към Директивата е записано, че същата няма за цел да се намесва в легитимния интерес на държавите-членки да предотвратят избягването от страна на техните граждани на прилагането на националните разпоредби в сферата на професиите. Освен това специално за професията "лекар по дентална медицина" държавите членки трябва да гарантират, че в резултат на обучението, което получават лекарите по дентална медицина, те ще разполагат с уменията, необходими за осъществяване на дейностите по профилактика, диагностика и лечение на аномалии и заболявания на зъбите, устата, челюстите и свързаните с тях тъкани - т. 22 от мотивите на Директивата. Задължително професионалната дейност на лекар по дентална медицина трябва да се осъществява от лица, които притежават квалификация за лекар по дентална медицина, предвидена в настоящата директива. Красимир Димитров е български гражданин, завършил е висше образование специалност "стоматология" в Украйна - държава, която не е чл. на Европейския съюз и на Европейското икономическо пространство. Правният проблем по делото е дали по отношение на жалбоподателя следва да се приложат задължително компенсационни мерки, след като е налице съществено несъответствие в обучението за "лекар дентална медицина" в България и за "стоматолог" в Украйна поради несъответствие с минималните квалификационни изисквания за получаване на достъп до професията "лекар дентална медицина" по Директива 2005/36/ЕО, чл. 52 и чл. 53 от ЗППК и Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалностите "медицина" и "дентална медицина" за образователно-квалификационна степен "магистър". При съпоставяне на учебната програма в Р България с учебната програма и положени изпити в Украйна се установява съществено несъответствие, тъй като от задължителните дисциплини не са изучавани Пародонтология (периодонтология), Обществено дентално здраве, Образна диагностика, Алергология, Орална патология, Физиотерапия, от основните дисциплини има несъответствие 22,6% с дисциплината "Протетична дентална медицина". Съпоставено с минималните изисквания по Приложение V от Директивата не са полагани изпити по учебните дисциплини - физиотерапия, протетична стоматология, специална патология, парадонтология, стоматологична рентгенология, материалознание, професионална организация, професионална етика и законодателство, социални аспекти на практиката на денталната медицина. Комисията е установила по-малък като обем часове учебна подготовка по няколко учебни дисциплини. Освен Закона за признаване на професионална квалификация, на територията на страната действат и Наредба за условията и редът за поддържане на Списъка на регулираните професии в Р България и Наредба № 12 от 8.04.2009 г. за условията и реда за провеждане и оценяване на стажа за приспособяване и на изпита за правоспособност. При условие, че заявителят е български гражданин, а професионалната квалификация на жалбоподателя е придобита в трета на ЕС държава, националният съд следва да приложи Закона за признаване на професионална квалификация, с който е транспонирана Директива 2005/36/ЕО. С чл. 5, ал. 2 от ЗППК е въведено изискването признаването на професионални квалификации за професиите, изчерпателно посочени, сред които "лекар дентална медицина", да става в съответствие с минималните квалификационни изисквания за упражняване на тези професии съгласно Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета за признаването на професионалните квалификации. Националният законодател също въвежда принципа за обща и специална системи за признаване на професионални квалификации. Общата система е уредена в глава I, част III от ЗППК и се прилага са регулираните професии, за които не се прилага автоматичното признаване - глава III, "Автоматично признаване на професионални квалификации". Компенсационните мерки "стаж за приспособяване" или "полагане на изпит" са уредени в чл. 29, част III, глава I "Обща система за признаване на професионални квалификации". Предвид ЗППК транспониращ Директива 2005/36/ЕО се налага изводът, че компенсационните мерки, уредени в т. 15 от мотивите към директивата и чл. 29 от ЗППК се отнасят за регулирани професии, за които се прилага общата, а не специалната система за признаване. Професията "лекар дентална медицина" се регламентира от специални разпоредби, тъй като за нея има минимални изисквания от европейския законодател, посочени в р. 4, Приложение V. 3 на Директивата - "лекар по дентална медицина". В глава III "Автоматично признаване на професионални квалификации" са посочени случаите за автоматично признаване на доказателства за професионални квалификации по професиите "Лекар, лекар-специалист, медицинска сестра, лекар по дентална медицина и другите изчерпателно изброени, в някои случаи и по отношение на различни държави членки, обвързани с конкретни периоди на издаване. За тези конкретно посочени регулирани професии компенсационните мерки като "период за приспособяване" и "изпит за правоспособност" не са задължителни, тъй като те се прилагат задължително само за регулирани професии, попадащи в обхвата на общата система за признаване. Специалната система за признаване на професионална квалификация се отнася до точно посочени професии, които имат особено значение за здравето и сигурността на гражданите, поради което изискванията към специалистите, които упражняват тези професии са завишени. Българският законодател е регламентирал случаите, в които доказателството за професионална квалификация за професия, за която има минимални квалификационни изисквания в Директивата, е издадено в трета страна на български гражданин или на друг гражданин на държава членка - § 3 и § 3б от ДР на ЗППК. Съгласно чл. 2, ал. 2, т. 3 от Наредба № 12 от 8.04.2009 г. за условията и реда за провеждане и оценяване на стажа за приспособяване и на изпита за правоспособност, ДВ, бр. 30 от 21.04.2009 г. наредбата се прилага по отношение на граждани на държава членка, поискали признаване на придобита в трета страна професионална квалификация по т. 1 (професията "лекар", "лекар-специалист, "медицинска сестра", "лекар дентална медицина", "лекар дентална медицина-специалист", "акушерка", "магистър фармацевт" и др. медицинска професия, включена в регулираните професии на РБ), само при условията на § 3 от ЗППК. По § 3 от ДР на ЗППК доказателството се приравнява на доказателство за професионална квалификация, ако квалификацията е призната в друга държава-членка и професията е упражнявана три години на територията на държавата членка. Жалбоподателят не е гражданин на друга държава членка с упражнена професия от три години, поради което за него тази разпоредба е неприложима. Вторият случай, в който се признава професионална квалификация по т. 1 от Наредба № 12, т. е. отново за регулираните професии с минимални изисквания, придобита в трета страна, но от български гражданин е хипотезата на чл. 2, ал. 3 от Наредба № 12, т. е. ако са налице условията по § 3б, ал. 1 от ДР на ЗППК. С тази разпоредба се допуска признаване на професионална квалификация след сравняване на специализираните знания, умения и стаж, удостоверени с доказателства за професионална квалификация за професиите по чл. 4, т. 1 от ЗППК (съвпадащи с професиите по чл. 2, т. 1 от Наредба № 12). Условието обаче е обучението на българския гражданин в трета страна да е започнало преди и е завършило след 1.01.2007 г. Единствено в тази хипотеза, ако е установено несъответствие със знанията, уменията и съответния стаж, изисквани от българското законодателство за упражняване на същата професия са предвидени компенсационни мерки "преминаване на допълнително обучение по учебните дисциплини, които не са изучавани или са изучавани в недостатъчен обем и съдържание", "полагане на изпит" и/или "провеждане на съответния стаж". Законодателят е счел за справедливо да предвиди възможността за компенсационна мярка за случаите, при които обучението за професиите по чл. 4, т. 1 от ЗППК е започнало преди присъединяването на България към Европейския съюз. След този момент, минималните изисквания за тези конкретни регулирани професии, сред които "лекар по дентална медицина", стават задължителни за Р България, тази професия се регламентира от специалните разпоредби и компенсационни мерки не са предвидени като задължителна компенсационна мярка за преодоляване на несъответствието. Следователно от присъединяване на Р България на 1.01.2007 г. за лицата, които желаят да упражняват на територията на РБ регулирана професия, за която има минимални изисквания посочени в Директива 2005/36/ЕО, се прилагат изискванията на европейския законодател и е избор и риск за българския гражданин дали ще предпочете обучение на територията на Европейския съюз или в трета страна. Жалбоподателят е започнал обучението си през 2007 г. в Украйна и следователно тази преференциална разпоредба не е приложима за него. Компенсационните мерки по § 3а от ДР на ДР на ЗППК се прилагат за останалите случаи на регулирани професии на територията страната (извън професиите по чл. 2, т. 1 от Наредбата) при издадено доказателство за професионална квалификация на български гражданин от трета страна. Това следва от разпоредбата на чл. 2, ал. 3 от Наредба № 12, с която изрично се посочва, че наредбата се прилага за български гражданин за признаване на придобита в трета държава професионална квалификация за професиите по чл. 2, т. 1 от Наредбата, ако са налице условията на § 3б, ал. 1 от ЗППК и е видно, че няма препращане към § 3а от ДР на ЗППК, предвиждаща компенсационна мярка. Предвид изложените съображения, настоящият съдебен състав приема, че в този случай на започнало обучение специалност "стоматология" в Украйна след 1.01.2007 г. не е налице задължение за министъра на образованието при произнасянето по чл. 84, ал. 1 от ЗППК да определи компенсационна мярка при констатирано съществено несъответствие на доказателството за професионална квалификация с изискванията на ЗППК. С чл. 2, ал. 1 от Наредба № 12 е посочено, че в случаите на чл. 29, ал. 1 от ЗППК, регулиращ общата система за признаване на професионални квалификации, комисиите могат да предложат компенсационна мярка "преминаване на стаж за приспособяване" или "полагане на изпит за признаване на правоспособност", предвидени в чл. 83, ал. 1, глава V "Процедура по признаване на професионални квалификации" от ЗППК. Но когато е поискано признаване на професионална квалификация за професиите "лекар", "лекар-специалист, "медицинска сестра", "лекар дентална медицина", "лекар дентална медицина-специалист", "акушерка", "магистър фармацевт" министърът на здравеопазването решава в кои случаи да изиска стаж за приспособяване или изпит за признаване на правоспособност въз основа на направеното сравнения за съответствие и предложението на комисиите по чл. 79, ал. 1 от ЗППК, предвид чл. 2, ал. 2 от Наредба № 12. Това правомощие обаче се упражнява в рамките на оперативната самостоятелност, а не на обвързана компетентност. Разпоредбата не противоречи на закона като нормативен акт от по-висока степен. Като е отказал да признае професионална квалификация без да предложи компенсационна мярка, административният орган е издал мотивиран административен акт в рамките на предоставената му оперативна самостоятелност. Предвид изложеното жалбата е неоснователна, поради което и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, VII отделение