Решение № 2585 от 21.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5949/2018 г.

Решение № 2585 от 21.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5949/2018 г., VI о., докладчик съдията Росен Василев Производството е по реда на чл. 145 сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на "Национална организация по оползотворяване и рециклиране на отпадъци" /НООРО/ АД, ЕИК 201106275, седалище и адрес на управление гр. София, ж. к. "Манастирски ливади", ул. "Мур" № 10, подадена чрез пълномощника адвокат М. Менков против решение № ООп-ИУЕОО-3-02 от 16.03.2018 г. на зам. министъра на околната среда и водите, с което на дружеството е отказано продължаване срока на действие на разрешение № ООп-ИУЕЕО-03-00/25.02.2013 г., неразделна част от което е решение № ООП-ИУЕЕО-03-01/22.04.2014 г. за извършване на дейност като организация по оползотворяване на излязло от употреба електрическо и електронно оборудване /ИУЕЕО/. Жалбоподателят поддържа, че актът е в противоречие с материалния закон, тъй като всички нормативни изисквания от страна на дружеството са изпълнени, а констатираните при подаване на заявлението нередовности са отстранени. Моли решението да бъде отменено, а преписката – върната на административния орган за ново произнасяне. Претендира и направените по делото разноски. Ответникът - министърът на околната среда и водите чрез главен юристкосулт П. Петков оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена. Претендира и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото Върховният административен съд, шесто отделение, констатира следното: Със заявление вх. № 131/01.11.2017 г. жалбоподателят "НООРО" АД, гр. София е направил искане до министъра на околната среда и водите за продължаване срока на действие на разрешение № ООп-ИУЕЕО-03-00/25.02.2013 г. Към заявлението са приложени: актуализирана програма по чл. 53 от ЗУО и документ за платена държавна такса. След проверка на представените документи министърът е констатирал допуснати в представената програма неточности като: допусната грешка в таблица 4 и в Приложенията към програмата като посочените неправилно отделни категории ИУЕЕО. След 2018 г., съгласно чл. 3, ал. 2, т. 2 от НИУЕЕО категориите се променят и съгласно приложение № 3 от НИУЕЕО са 6 на брой; в Приложение 1 към програмата, разбивката по отделни компоненти и материали и съответните дейности с тях не обезпечават постигането на заложените цели по рециклиране и подготовка за повторна употреба и по оползотворяване и подготовка за повторна употреба в съответните проценти, съгласно чл. 14 от НИУЕЕО; в Приложение 4 и Приложение 5 следва да се направят допълнителни уточнения за направените общи разходи за амортизации и общи експлоатационни разходи, съответно общо разходи за събиране и общо разходи за дейността, тъй като не е ясно по какъв начин са формирани като обща стойност. С писмо изх. № УО-131/30.11.2017 г. заявителят е уведомен да отстрани нередовностите и да представи допълнителната информация, посочена по-горе, в двумесечен срок от получаване на указанията. С писмо вх. № УО-131/18.01.2018 г. дружеството е представило актуализирана програма по чл. 53, ал. 1 от ЗУО. При тези данни министърът на околната среда и водите е приел, че представените таблици за приходи и разходи по години от стр. 45 до стр. 54 на програмата представят твърде обобщена информация. Представените обобщени данни за разходи не дават яснота дали коректно са прогнозирани всички разходи и дали ще бъдат изцяло обезпечени, за да гарантират изпълнението на съответните цели. Липсва разбивка на разходите по отделни дейности – събиране, транспортиране и третиране. Липсата на детайлна информация възпрепятства възможността за анализ относно обезпечението на системата чрез необходимите съдове за събиране, брой транспортни средства и площадки за събиране и третиране на ИУЕЕО. Приел е, че в разходната част по години се повтарят заложените средства за изграждане и експлоатация на площадка, като не се обосновава дали става въпрос за една площадка или за общ разход за площадки; нарастването на прогнозния пазарен дял за 2018 г. и 2019 г. е малко – от 5% на 7%. Същевременно в разходите за 2019 г. е посочено закупуване на инсталация за рециклиране на топлообменно оборудване в размер на 500 000 лв. Подобен разход не е аргументиран спрямо количествата ИУЕЕО, които следва да се съберат и рециклират. Липсва и ясна съпоставка между размера на разходите за дейността по години. Такава не може да бъде направена допълнително, тъй като данните са твърде окрупнени. Приел е също, че в приходната част на финансовия разчет се посочва много високо нарастване на пазарния дял на организацията спрямо настоящите нива, като същевременно няма ясна обосновка как ще бъде постигнато това нарастване. За предходните години организацията е представила заверени одиторски доклади, на базата на които са издадени заповеди от министъра на околната среда и водите за изпълнение целите на "НООРО" АД. Съгласно посочените заповеди за 2014, 2015 и 2016 г. пазарният дял на "НООРО" АД е бил съответно 2, 08%, 2, 01% и 2, 01%. Едновременно с това броят на членовете на организацията, които пускат на пазара ЕЕО и от чието име "НООРО" АД има задължение за събиране и оползотворяване на ИУЕЕО за трите последни отчетни години е 79 броя. Същевременно съгласно НИУЕЕО, до 2016 г. е налице задължение за постигане на определено ниво на събиране само за количествата ИУЕЕО, образувани от бита. Съгласно заповедта за изпълнение на целите за 2016 г., членовете на "НООРО" АД не са пускали ЕЕО за употреба извън бита, съответно изпълнението на задължението е отново за бита. Посочено е в заповедта, че при изчисляване на прогнозните количества и прогнозния пазарен дял са занижени количествата пуснати на пазара ЕОО. В програмата на НООРО АД, за 2018 г. е предвиден пазарен дял от 5%, на който е посочено, че съответства на 2 430 тона пуснато на пазара ЕЕО. При изчисление, използвайки посочените данни, следва прогнозните количества общо за 2018 г. т. е. 100% от пазара да бъдат 68 600 тона. Заявителят е занижил прогнозните стойности. Не могат да бъдат признати прогнозни стойности от 68 600 тона общо за 2018 г. тъй като подобни стойности са с над 8% по-малко от реално отчетените за 2017 г. При направена справка за пуснатите на пазара количества ЕЕО от интернет страницата на Изпълнителна агенция по околната среда /ИАОС/ за 2016 и 2017 г. е видно, че количествата са съответно 72 231, 819 тона и 74 831, 653 тона. Това включва ЕЕО за бита и извън бита и показва тенденция на нарастване. Посочената информация е публично достъпна и се изготвя от ИАОС съгласно НИУЕЕО с цел определяне на пазарния дял на всяка организация. От изложеното следва, че не могат да бъдат признати направените прогнози за количества ЕЕО в програмата на организацията, тъй като те са по-малки от реално отчетените за предходен период при тенденция за нарастване. В резултат на това прогнозния пазарен дял не е изчислен реално и следва да бъде по малък. Това от своя страна не може да гарантира приходната част в програмата и това, че тя е изчислена реално по начин, който да обезпечи изпълнението на целите. Направения предварителен финансов разчет е в противоречие с чл. 18, ал. 1, т. 1 от НИУЕЕО, не доказва финансово обезпечаване на инвестиционните и експлоатационни разходи на избраната система за изпълнение на целите за разделно събиране и рециклиране по чл. 10 и 14 от НИУЕЕО. По делото е назначена съдебно-икономическа експертиза. Експертите са отговорили на поставените от страните въпроси. От заключението на вещите лица се установява, че при сравнение на приходите, които останалите организации получават за тон пуснато на пазара оборудване със заложените в програмата приходи от възнаграждения се вижда, че е прогнозираните в НООРО АД приходите на тон ЕЕО са по големи от приходите на тон в действащите организации, на които министърът на околната среда и водите е одобрил изпълнението на целите. Съгласно заложените в програмата постъпления разходите са обезпечени и целите могат да бъдат изпълнени с планираните средства. От публичните данни, представени в Приложение 1 на експертизата се вижда, че в последните години някои организации /особено тези с по-малък пазарен дял/ са увеличавали пазарния си дял в степен сходна или по голяма в сравнение със заложеното в програмата. Заложеното в програмата нарастване е постижимо. В програмата не е планиран брой на членове, но е заложено нарастване на пазарния дял от 5% на 15% за петгодишен период, което може да бъде постигнато. Вещото лице е посочило, че пазарните дялове изчислени в програмата са правилно определени, отчитайки, че това са прогнози и резултатите зависят от допуснатите стойностите на някои параметри участващи във формулата. Заложеното нарастване на общия пазарен дял от 5% на 15% е напълно реалистично и може да бъде постигнато. Не е правена разбивка на разходите по дейности, но нормативната уредба не изисква такава разбивка, нито разбивка на себестойността на услугите по събиране и третиране на ИУЕЕО. В програмата е посочен размера на инвестиционните и експлоатационните разходи, но нормативната уредба не поставя изискване за разбивка. Наредбата не поставя изискване за минимален брой транспортни средства или площадки за третиране на ИУЕЕО, които трябва да бъдат осигурени от организациите по оползотворяване. Съблюдаването на минималните технически изисквания при изграждане на системите на ИУЕЕО е заложено в програмата. При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, стигна до следните изводи: Жалбата е подадена от страна, за която административният акт е неблагоприятен и в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК след постановен изричен отказ от министъра на околната среда и водите. Разгледана по същество, жалбата е основателна. При извършената служебна проверка на законосъобразността на оспореното решение съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК, на основанията посочени в чл. 146 от АПК, съдът намира, че административният акт е издаден от компетентен орган /чл. 81, ал. 1 от ЗУО/ – зам. министъра на околната среда и водите при условията на заместване съгласно приложената по делото заповед № РД – 135/15.03.2018 г. В хода на административното производство са спазени предвидените в ЗУО ред и срокове за разглеждане на подаденото от "НООРО" АД заявление и не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Към подаденото от дружеството заявление по образец са приложени изброените в чл. 81, ал. 4 от ЗУО документи. След проверка на документите в съответствие с правомощията по чл. 86, ал. 2 от ЗУО на заявителя са дадени указания за отстраняване на констатирани от органа нередовности. Настоящият съдебен състав на ВАС, шесто отделение приема, че оспореното решение е издадено при допуснати нарушение на изискванията за форма на административния акт по чл. 59, ал. 1 и ал. 2, т. 4 от АПК, както и при неправилно приложение на материалния закон. Съгласно чл. 59, ал. 1 от АПК, административният акт трябва да бъде мотивиран с посочване на фактическите и правни основания, за издаване на акта /чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК/. Мотивите следва да сочат какви фактически констатации е направил административният орган при издаването на акта и въз основа на какви доказателства. Изискването за мотивировка, изведена от конкретните доказателства, представлява една от гаранциите за законосъобразност на акта и за защита на правата на страните в административното производство. Излагането на мотиви в административния акт довеждат до знанието на страните съображенията, по които административният орган е издал или отказал да издаде административния акт от една страна, а от друга страна - улеснява контрола върху законосъобразността и правилността на акта, който се обжалва. В оспореното решение са изложени мотиви, от които не може да се установи, въз основа на какви факти, на дружеството жалбоподател е отказано продължаване на срока на действие на разрешение № ООп-ИУЕЕО-03-00/25.02.2013 г. за извършване на дейност като организация по оползотворяване на ИУЕЕО. Освен това някои от мотивите на решението противоречат на писмо изх. № УО-131/30.11.2017 г. или липсват като нередовности, които да са цитирани в писмото. Част от основанията, посочени като мотиви за постановяване на отказа за продължаване срока на действие на разрешението, не са конкретизирани в писмото- нарушение на разпоредбите на чл. 86, ал. 2 от ЗУО, което е лишило жалбоподателят да се възползва от правото си да отстрани констатираните нередовности. Административният орган е въвел и допълнителни изисквания към представената програма, които не се основават на правни норми. В Наредбата за излязлото от употреба електрическо и електронно оборудване /Наредбата/ няма изисквания за разбивка на разходите до себестойност на съответните услуги по събиране, транспортиране, съхраняване, предварително третиране и т. н. В Наредбата липсва изискване за минимален брой транспортни средства, както и площадки за третиране, които да бъдат осигурени от организацията по третиране. Видно от представената коригирана програма на "НООРО" АД, всички посочени нередовности в писмо изх. № УО-131/30.11.2017 г. на зам. министъра на околната среда и водите са отстранени и същата е в съответствие с изискванията на чл. 18 от Наредбата за излязлото от употреба електрическо и електронно оборудване /Наредбата/, с оглед на което разрешителното е следвало да бъде подновено. По делото е прието заключение на допуснатата съдебно–икономическа експертиза, което съдът кредитира като компетентно изготвена. Тук следва да се отбележи, че искането на ответника за назначаване на повторна експертиза е необосновано. Не са налице предпоставките за възлагане на повторна експертиза, нито разширена такава, тъй като представеното заключение на разширената експертиза от две вещи лица е обосновано и не възниква съмнение за неговата правилност. На страните е била предоставена възможност за прецезиране на въпросите към експертизата, като вещите лица са отговорили на всички поставени въпроси така, както са били поставени. От заключението на вещите лица се установява, че съгласно заложените в програмата постъпления разходите са обезпечени и целите могат да бъдат изпълнение с планираните средства. Заложеното в програмата нарастване е постижимо. Заложеното нарастване на общия пазарен дял от 5% на 15% е напълно реалистично и може да бъде постигнато. Оспореното решение е издадено и в противоречие с материалноправните разпоредби на закона. Съгласно нормата на чл. 87, ал. 2 от ЗУО компетентният орган отказва издаването на разрешение, когато е налице някое от изброените в нормата основания. В случая, с обжалваното решение, министърът на околната среда и водите е приел, че са налице основанията за отказ, предвидени в чл. 87, ал. 3, т. 1 и т. 3 от ЗУО, а именно: заявлението и/или приложените към него документи по чл. 81 от ЗУО не отговарят на нормативните изисквания /т. 1/; и заявителят не е отстранил указаните му нередовности или не е предоставил допълнителната информация в срок /т. 3/. Незаконосъобразни са изводите на административния орган, че в представената от "НООРО" АД програма по чл. 53, ал. 1 от ЗУО са налице несъответствия и отклонения от предвиденото в чл. 18, ал. 1 от Наредбата/. Съгласно цитираната разпоредба организацията по оползотворяване на ИУЕЕО изготвя програмата по чл. 53, ал. 1 ЗУО, която включва: 1. описание на избраната система за разделно събиране и за начина на изпълнение на задълженията по чл. 10 и 14 и предварителен финансов разчет за обезпечаване на инвестиционните и експлоатационните разходи по години, както и доказателства за финансовото обезпечаване на първоначалните инвестиционни и експлоатационни разходи. В представената програма са посочени всички разходи. Таблиците приложени към решението са подробни и съдържат необходимата информация съгласно изискванията на чл. 18 от Наредбата. По отношение на разходите за изграждане и експлоатация на площадки, същите са посочени в програмата, като разходите са групирани по години и по вид. В програмата жалбоподателя е заложил растеж за периода от 2019 г. в размер на 7 % до 2022 г. – 15 %, което съгласно заключението на вещото лице по допуснатата съдебно-икономическа експертиза е напълно реално и постижимо и може да бъде постигнато чрез мерките разписани в раздел VII. Мерки за привличане на производители и вносители на ЕЕО в предлаганата от организацията по оползотворяване система за разделно събиране и изпълнение на целите по чл. 14. Такова нарастване е реализирано от други участници на пазара извършващи идентична дейност. С оглед на изложеното се установява, че програмата обезпечава инвестиционните и експлоатационни разходи за разделно събиране и рециклиране съгласно разпоредбите на чл. 10 и чл. 14 от Наредбата. В решението липсват констатации за неизпълнение на посоченото в чл. 87, ал. 2, т. 3 от ЗУО изискване за отказ. Конкретно липсват констатации, че заявителят не е отстранил указаните му нередовности или че не е предоставил допълнителната информация в срок. Напротив - при преглед на допълнително представените от дружеството програма се установява, че дадените му от органа указания са изпълнени. Както беше споменато по-горе актуализираната програма на дружеството е в съответствие с изискванията на чл. 18 от Наредбата и същата обезпечава инвестиционните и експлоатационни разходи за разделно събиране и рециклиране съгласно изискванията на чл. 10 и чл. 14 от Наредбата. Предвид всичко изложено настоящият състав намира, че не се установяват посочените в обжалвания административен акт основания за отказ за продължаване на разрешение № ООп-ИУЕЕО-03-00/25.02.2013 г. на "НООРО" АД. Решение № ООп-ИУМПС-11-00 от 21.12.2013 г. на министъра на околната среда и водите, с което на основание чл. 87, ал. 3, т. 1 и 3 от ЗУО, на "НООРО" АД е отказано продължаване на разрешение за извършване на дейност като организация по оползотворяване на излязло от употреба електрическо и електронно оборудване, е постановено в нарушение изискванията за форма и в нарушение на материалния закон. То следва да бъде отменено, а административната преписка да се изпрати на министъра на околната среда и водите, за ново произнасяне и утвърждаване на приложената към писмо с вх. № УО-131/18.02.2018 г. програма по чл. 53, ал. 1 от ЗУО, съобразно изложените в настоящето решение мотиви, като му се определи срок за това. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2, предл. 2 във връзка с чл. 173, ал. 2 и с чл. 174 от АПК, Върховен административен съд, шесто отделение,