Решение № 15445 от 14.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8720/2017 г.

Решение № 15445 от 14.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8720/2017 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Образувано е по касационна жалба на Главния директор на Главна дирекция "Управление на териториално сътрудничество" ("УТС") към Министерство на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) и ръководител на Управляващия орган (УО) по Програмата за трансгранично сътрудничество по Инструмента за предприсъединителна помощ България - Б. Ю. република Македония 2007 - 2013 г., против решение № 4008/15.06.2017 г. по адм. дело № 155/2017 г. по описа на Административен съд - С.-град (АССГ), с което е обявено за нищожно негово решение за налагане на финансова корекция на община Д. по проект № 2007СВ16IО007-2012-3-065 "Реки без граници", финансиран по Програмата за трансгранично сътрудничество по Инструмента за предприсъединителна помощ България - Б. Ю. република Македония 2007 - 2013 г. По поддържаните оплаквания за неправилност на съдебния акт поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му, отхвърляне на жалбата на община Д. срещу оспореното решението за налагане на финансова корекция и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Изразява несъгласие с решаващия извод на съда за нищожност на атакувания административен акт, като счита, че е издаден от компетентен орган. Ответникът - община Д., в писмен отговор застъпва становище за неоснователност на жалбата. С отричащи основателността й доводи, моли съдебното решение да се остави в сила. Претендира разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като прецени доводите на страните и извърши служебна проверка на атакувания съдебен акт, съобразно визираните в чл. 218, ал. 2 АПК правомощия, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок, от надлежна страна, имаща право и интерес от обжалването. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. С атакуваното съдебно решение АССГ е обявил нищожността на решение № РД-02-14-1038/18.12.2016 г. на Главния директор на ГД "УТС" към МРРБ и ръководител на УО на Програмата за трансгранично сътрудничество по Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) България - Б. Ю. република Македония 2007 - 2013 г., с което е наложена финансова корекция в размер на 11 174.79 евро с ДДС, представляваща 5 % от верифицираните разходи по договор за субсидия № RD-02-29-445/18.12.2013 г., съфинансиран по Програмата за трансгранично сътрудничество България - Македония с водещ партньор община Д., за изпълнение на проект с референтен номер 2007СВ161РО007-2012-3-065 "Реки без граници". За да постанови този резултат съдът е приел, че издателят на оспореното решение не е компетентен по материя. Такъв, според съда, е министърът на регионалното развитие и благоустройството, който с оглед представените доказателства е оправомощил Главният директор на ГД "УТС" при МРРБ да ръководи и организира дейността на УО по програмите за трансгранично сътрудничество по външните граници на ЕС. П. е обаче, че в делегираните на Главния директор на ГД "УТС" правомощия не е включено правомощието да администрира и да налага финансови корекции, т. е. да издава актове по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Решението е валидно и допустимо, но неправилно, поради неправилно приложение на материалния закон. Съгласно § 5, т. 4 ЗУСЕСИФ, доколкото друго не е предвидено в приложимото за тях европейско законодателство и в сключените между държавите договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Р. Б., този закон се прилага и за финансовата подкрепа по програмите за европейско териториално сътрудничество, като органите за управление при извършване на финансови корекции прилагат категориите нередности и минималните и максималните стойности на процентните показатели, определени в този закон и с акта по чл. 70, ал. 2. По силата на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция. Административната мярка се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта - чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ. В чл. 9, ал. 5 с. з. е посочено, че ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията или организацията, в чиято структура се намира управляващият орган, или оправомощено от него лице. В случая няма спор, че оспореното решение за налагане на финансова корекция е издадено от Главния директор на ГД "УТС" при МРРБ. Като правно основание в него са посочени разпоредбите на чл. 53, във вр. с чл. 2, ал. 1, б. "а" и чл. 5, ал. 1 от Меморандума за разбирателство между министъра на регионалното развитие и благоустройството от името на правителството на Р. Б. и министъра на местното самоуправление от името на правителството на Р. М., чл. 73, ал. 1, във вр. с § 5, т. 4 от Допълнителните разпоредби на ЗУСЕСИФ и чл. 11, ал. 1, т. 3 от Методологията за определяне на финансови корекции във връзка с нарушения, установени при възлагането и изпълнението на обществени поръчки и на договори по проекти, съфинансирани от Структурните фондове, Кохезионния фонд на Европейския съюз, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейския фонд за рибарство и фондовете от общата програма "Солидарност и управление на миграционните потоци", въз основа на раздел II, т. 1, б. "а" и раздел IV от Заповед № РД-02-14-1112/24.11.2014 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството. Спорът между страните е очертан от противоречието в позициите им досежно компетентността на издателя на административния акт, който е преюдициален за решаващия въпрос относно валидността на решението за налагане на финансова корекция. Отговорът, даден от първоинстанционния съд, е неправилен, респ. констатираната от АССГ нищожност не съществува, по следните съображения: Основните правила за изпълнението и финансовото управление на Програмата за трансгранично сътрудничество по ИПП България - Б. Ю. република Македония 2007 - 2013 г. (Програмата/ Програмата за трансгранично сътрудничество) са определени с Меморандума за разбирателство между министъра на регионалното развитие и благоустройството от името на правителството на Р. Б. и министъра на местното самоуправление от името на правителството на Р. М. (Меморандума), сключен между участващите страни Р. Б. и Р. М.. В същият документ са дефинирани и функциите на органите, свързани с управлението и контрола във връзка с изпълнението на Програмата. По силата на чл. 2 от Общите разпоредби на Меморандума, участващите страни се споразумяват да възложат отговорностите за цялостното управление на Програмата на Р. Б. чрез съответните органи. С т. 1 от Решение на Министерския съвет № 523 от 31 юли 2007 г. Главна дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" при МРРБ е определена за единствен Управляващ орган за Програмата за трансгранично сътрудничество; Дирекция "Национален фонд" в Министерството на финансите - за единствен Сертифициращ орган и Орган, отговорен за получаване на средствата от Европейската комисия по Европейския фонд за регионално развитие и Инструмента за предприсъединителната помощ; Изпълнителна агенция "Одит на средствата от Европейския съюз" към министъра на финансите - за единствен Одитен орган. Следователно посочените звена са именно визираните в чл. 9, ал. 1 ЗУСЕСИФ органи за управление и контрол по Програмата за трансгранично сътрудничество по ИПП България - Б. Ю. република Македония 2007 - 2013 г. Същевременно по силата на чл. 3 от Меморандума е допустимо делегиране на права и задължения, както и промяна на договорената система за управление, при положение, че всяка от участващите страни уведоми писмено УО и НПО. Независимо от това, без да се ограничава делегирането на права и задължения, УО и НПО носят цялата отговорност за правилното изпълнение на всички задачи, които са им възложени с програмата, с настоящия меморандум за разбирателство, приложимото законодателство на ЕС и националното законодателство (чл. 4 от Меморандума). На основание чл. 2 от Меморандума и в изпълнение на горепосоченото решение на МС в чл. 5 е разписана институционална структура на Програмата, съгласно която Главна дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" в МРРБ действа като Управляващ орган по смисъла на чл. 13, ал. 2 от Регламент (ЕО) № 1085/2006 г. на Съвета от 17 юли 2006 г. за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ и в съответствие с чл. 103 от Регламент (ЕО) № 718/2007 на Комисията от 12 юни 2007 г. за прилагане на Регламент (ЕО) № 1085/2006 на Съвета за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ, изменен с Регламент (ЕС) № 80/2010 на Комисията от 28 януари 2010 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 718/2007 за прилагане на Регламент (ЕО) № 1085/2006 на Съвета за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ. В съответствие с цитираните разпоредби от Меморандума е регламентираното в чл. 29, ал. 1, т. 1 от Устройствения правилник на МРРБ, където е посочено, че Дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" изпълнява функциите на Управляващ орган на програмите за трансгранично сътрудничество по ИПП 2007 - 2013 (между България и Македония, България и Сърбия и България и Турция). Тази законова регламентация е съответна на чл. 9, ал. 4, изр. първо ЗУСЕСИФ, съгласно чието предписание управляващите, сертифициращите и одитните органи и междинните звена се създават като звено в администрация по реда на Закона за администрацията и Закона за местното самоуправление и местната администрация, или като отделна администрация. В тази хипотеза министърът на регионалното развитие и благоустройството, на основание чл. 25, ал. 1 ЗА се явява ръководител на Управляващия орган, който нормата на чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ сочи като оправомощен да налага финансови корекции по този закон. Както се посочи по-горе, съгласно Меморандума за разбирателство и по силата на чл. 9, ал. 4, изр. второ ЗУСЕСИФ функциите на такъв орган може да се предоставят за изпълнение и от друг орган или организация. Разпоредбата съответства на чл. 9, ал. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС), съгласно който ръководителите по чл. 2, ал. 2 могат да делегират правомощията си по този закон на други длъжностни лица от ръководената от тях организация, като в тези случаи определят конкретните им права и задължения. По делото е представена Заповед № РД-02-14-1112 от 24.11.2014 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, издадена на основание чл. 25, ал. 4 ЗА и чл. 9, ал. 1 от ЗФУКПС, с която на Главния директор на Главна дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" е възложено да ръководи и организира дейността на Управляващия орган по програмите за трансгранично сътрудничество по външните граници на Европейския съюз България - Сърбия, България - Турция и България - Македония, съфинансирани по ИПП 2007 - 2013 г., включително да подписва документите от вътрешноведомствения, междуведомствения специализиран, междуведомствения общ, международния от гражданско-правния документооборот, пряко свързани с програмите за трансгранично сътрудничество (раздел III от същата заповед), както и документите от вътрешноведомствения, междуведомствения специализиран, междуведомствения общ, международния от гражданско-правния документооборот, пряко свързани с процедурите по нередности по програмите за трансгранично сътрудничество (раздел IV от същата заповед). Смисловият и граматически анализ на употребените в заповедта понятия, дефиниращи характеристиките на волеизявлението на ръководителя на УО, сочи на прехвърляне изцяло на правомощията на органа във връзка с предотвратяване, откриване и отстраняване на нередностите по Програмите за трансгранично сътрудничество, както и възстановяване на сумите, обект на нередности, извършени от партньори на българска територия, осъществено чрез издаване на актове за налагане на финансови корекции по чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Следователно компетентността на Главна дирекция "УТС" при МРРБ като единствен Управляващ орган следва от разписаната в Меморандума институционална структура на Програмата, в съответствие с чл. 13, ал. 2 от Регламент (ЕО) № 1085/2006 г. и чл. 103 от Регламент (ЕО) № 718/2007, изменен с Регламент (ЕС) 80/2010, както и от т. 1 от Решение на МС № 523/31.01.2007 г. Към тази основна материална компетентност на УО със заповедта на министъра на регионалното развитие и благоустройството, в качеството му ръководител на УО съгласно чл. 25, ал. 4 ЗА, вр. чл. 9, ал. 5 ЗУСЕСИФ, се добавя допълнителна персонална компетентност по косвен начин чрез конкретизация на титуляря на правомощието за издаване на акта за налагане на финансова корекция. В случая това е М. Я. Д. - главен директор на Главна дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" при МРРБ. Ето защо несъответни от данните по делото са доводите на първоинстанционния съд, обосноваващи извода му за ограничено делегиране на правомощия към издателя на акта. Поначало прехвърлянето на правомощия за издаване на индивидуални административни актове е допустимо в рамките на регламентираното в закона, като може да бъде предписано изрично или да произтича от формулировката на правната норма. Основание за упражняване на чужда компетентност съставлява делегирането на правомощия или заместването. При делегиране на права се касае за прехвърляне на част от правомощията, принадлежащи на титуляра на подчинени нему органи и поради това, че е административна функция, делегирането може да бъде валидно осъществено само при наличие на закон, който да го допуска (разрешава). Докато в хипотезите на заместване на определения по закон орган (заместникът) се прехвърля пълния, определен от закона обем на правомощия на титуляра, в негово отсъствие. За прилагането на този институт не е необходимо изрично законово предвиждане, напротив - заместването е недопустимо само при нарочна нормативна забрана. В тази връзка виж: ТР № 4/22.04.2004 г. на Върховния административен съд. В конкретния казус е приложим институтът на делегиране на правомощия и с оглед ангажираното пред касационната инстанция писмено доказателство е видно, че министърът на регионалното развитие и благоустройството е възложил на Главния директор на ГД "УТС" да изпълнява функциите му в пълен обем, включително да подписва документите свързани с процедурите по нередности по програмите за териториално сътрудничество. Оспореното решение за налагане на финансова корекция е издадено в изпълнение на тези именно правомощия, а наличието на нарочен акт за определяне на права на издателя на решението сочи, че констатираната от съда нищожност не съществува. На това основание съдебният акт следва да бъде отменен и при нормативно въведената с чл. 220 АПК забрана за установяване на нови факти от касационната инстанция, делото следва да бъде върнато за ново разглеждане и преценка на събраните доказателства. С оглед липсата на мотиви по съществото на оплакванията за незаконосъобразност на решението (извън приетата нищожност), Върховният административен съд не може да разреши за първи път материалноправния спор за законосъобразността на акта. Разноските следва да бъдат възложени по реда на чл. 226, ал. 3 АПК при новото разглеждане на делото от първоинстанционния съд и съобразно неговия изход. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение