Решение № 11996 от 9.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 3295/2014 г.

Решение № 11996 от 9.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 3295/2014 г., VII о., докладчик съдията Лозан Панов Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 40, ал. 1 от Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Гаранционния фонд срещу решение № 244 от 13.01.2014 г. по адм. д. № 10934/2013 г. по описа на Административен съд София - град (АССГ). В жалбата се релевират доводи за неправилност на решението като постановено в нарушение на материалния закон и при съществени нарушения на процесуалните правила - отменителни основания съобразно чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. Иска се отмяната му. Ответникът - Сдружение "Асоциация за застрахователна сигурност", гр. София, взима становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното оспорване. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, намира същата за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА, а разгледана по същество за НЕОСНОВАТЕЛНА. С обжалваното решение АССГ е отменил мълчалив отказ на Изпълнителния директор на "Гаранционния фонд" по жалба на Сдружение "Асоциация за застрахователна сигурност" и е върнал административната преписка на касатора за произнасяне. Решаващият съд е приел, че по заявление вх. № 15-00-101/30.09.2013 г. за предоставяне на обществена информация в законоустановения 14-дневен срок по чл. 28 от ЗДОИ Изпълнителният директор на "Гаранционния фонд" не се е произнесъл, поради което е налице мълчалив отказ по искането. Съдът е развил доводи, че след като задълженият субект е бил сезиран със заявлението по чл. 24 от ЗДОИ, за него е налице законов императив за писмено произнасяне в срока по чл. 28, ал. 1 от с. з., включително в хипотезата на отказ, поради което оспореният мълчалив отказ е незаконосъобразен. Според АССГ Гаранционният фонд е "публичноправна организаци" по смисъла на § 1, т. 4, б. "в" от ДР на ЗДОИ, поради което се явява задължен субект на основание чл. 3, ал. 2, т. 1 от ЗДОИ и който е правнолегитимиран да предоставя обществена информация по реда на ЗДОИ. Решаващият съд е извел извод, че Изпълнителният директор на Гаранционния фонд е бил длъжен изрично да се произнесе в законоопределения срок по подаденото от Сдружение "Асоциация за застрахователна сигурност" заявление вх. № 15-00-101/30.09.2013 г., като издаде акт по чл. 34 от ЗДОИ или акт по чл. 38 от ЗДОИ. Решението е правилно и изводите му се споделят изцяло от касационната инстанция. Съдът е изяснил релевантните за спора факти и обстоятелства, съобразил е доводите на страните и е приложил правилно относимите материалноправни норми. Безспорно Гаранционният фонд не попада в категорията на субектите по чл. 3, ал. 1 от ЗДОИ, нито на тези по чл. 3, ал. 3 от ЗДОИ. Не е налице и хипотезата на чл. 3, ал. 2, т. 2 от ЗДОИ. Това е така, тъй като съгласно чл. 287, ал. 2 от Кодекса за застраховането (КЗ) средствата на Гаранционния фонд се набират от вноски на застрахователите, сключващи задължителна застраховка "Гражданска отговорност на автомобилистите" и "Злополука" на пътниците, вкл. и граничните застраховки, допълнителни вноски на застрахователите по чл. 290, ал. 2, т. 7; глоби и имуществени санкции по чл. 315 от КЗ и петдесет на сто от имуществените санкции по чл. 317а, ал. 4 от КЗ, приходи от инвестиране на средствата на фонда и други източници, незабранени със закон. Доколкото средствата от глоби и имуществени санкции не са предвидени в Закона за държавния бюджет, тъй като същите се дължат на Гаранционния фонд по силата на посочената законова норма, касаторът не може да бъде определен като задължен субект сред тези по чл. 3, ал. 2, т. 2 от ЗДОИ. Касаторът обаче е задължен субект по смисъла на чл. 3, ал. 2, т. 1 от ЗДОИ, поради което по искане за достъп до обществена информация е оторизиран да се произнесе с нарочен административен акт. Съгласно чл. 3, ал. 2, т. 1 от ЗДОИ задължени субекти са и публичноправните организации, а на основание § 1, т. 4 от ДР от ЗДОИ "публичноправна организация" е юридическо лице, което независимо от неговия търговски или производствен характер е създадено с цел задоволяване на обществени интереси и за което е изпълнено някое от следните условия: а) повече от половината от приходите му за предходната бюджетна година се финансират от държавния бюджет, от бюджетите на държавното обществено осигуряване или на Националната здравноосигурителна каса, от общинските бюджети или от възложители по чл. 7, т. 1 или 3 от Закона за обществените поръчки; б) повече от половината от членовете на неговия управителен или контролен орган се определят от възложители по чл. 7, т. 1 или 3 от Закона за обществените поръчки; в) обект е на управленски контрол от страна на възложители по чл. 7, т. 1 или 3 от Закона за обществените поръчки; управленски контрол е налице, когато едно лице може по какъвто и да е начин да упражнява доминиращо влияние върху дейността на друго лице. Правилно АССГ е приел, че според посоченото легално определение, първото задължително изискване е юридическото лице да е създадено с цел задоволяване на обществени интереси и второто задължително изискване е юридическото лице да отговаря на някое от условията по б. "а", "б" или "в". Решаващият съд внимателно е изследвал наличието на материалноправните предпоставки по цитираните разпоредби досежно статута на Гаранционния фонд като е извел законосъобразния извод, че Гаранционният фонд е обект на управленски контрол от Комисията за финансов надзор (КФН, Комисията), тъй като по отношение на този субект е нормативно въведен контрол от страна на орган на държавна власт (§ 1, т. 4, б. "в" от ДР от ЗДОИ). Управленски контрол е налице, когато едно лице може по какъвто и да е начин да упражнява доминиращо влияние върху дейността на друго лице, а съгласно разпоредбата на чл. 296 от КЗ Гаранционният фонд подлежи на надзор по този кодекс, като се прилагат съответно правилата за надзора върху застрахователите. Съгласно чл. 1, ал. 3 от ЗКФН надзорът, който КФН, нейните органи и оправомощени длъжностни лица упражняват е чрез: 1. издаване на разрешения (лицензии) и одобрения, както и отказите за издаване на такива разрешения и одобрения; 2. извършване на проверки по документи и на място върху дейността на лицата по ал. 2; 3. прилагане на принудителни административни мерки и налагане на административни наказания. По отношение на конкретните правомощията на Комисията при упражняване на дейността й по надзор върху дейността на фонда се прилагат чл. 18 и чл. 19 от Закона за Комисията за финансов контрол (ЗКФН), вкл. такъв е регламентиран и съгласно чл. 41 от Правилника за устройството и дейността на Гаранционния фонд (ДВ, бр. 74/2006 г., ). Комисията одобрява проекта на годишен бюджет на фонда или го връща за преработване, когато противоречи на разпоредбите на този кодекс и подзаконовите актове по прилагането му, застрашава финансовата стабилност на фонда или интересите на лицата, които имат право на вземане от фонда, или когато административните разходи на фонда са необосновано завишени, като дава задължителни указания (чл. 290, ал. 8 от КЗ). Наред с това, КФН по предложение на Съвета на фонда или по своя инициатива определя размера на вноските по ал. 2, т. 1 и срока за извършването им (чл. 287, ал. 3 от КЗ). Най-сетне, съгласно чл. 287, ал. 7 от КЗ Комисията приема правилник за устройството и дейността на фонда, който се обнародва в "Държавен вестник". Ето защо Гаранционният фонд е "публичноправна организация" по см. на § 1, т. 4, б. "в" ДР на ЗДОИ, поради което се явява и задължен субект на основание чл. 3, ал. 2, т. 1 ЗДОИ и е пасивно легитимиран да предоставя обществена информация по реда на специалния закон. Неоснователен е доводът в касационната жалба за разширително тълкуване на нормите на ЗДОИ. Понятията "надзор" по смисъла на КЗ, ЗКФН и Правилника за устройството и дейността на Гаранционния фонд, от една страна, и "контрол" по смисъла на ЗДОИ от друга, се съотнасят както цяло към част, т. е. контролът е част от предписан от закона надзор (ср. чл. 88, ал. 2 от КЗ). Неоснователен е и доводът, че Гаранционният фонд е юридическо лице, което няма търговски характер. Предвид формирането на приходи и разходи, задължението за съставяне на бюджет и финансов отчет, подлежащ на одиторски контрол, разписаната в закона възможност за инвестиране на средства, юридическото лице има търговски характер и е създадено с цел задоволяване на обществени интереси и за него е изпълнено условието да е обект на управленски контрол от страна на КФН, която упражнява доминиращо влияние върху дейността му. Независимо, че държавата и държавен орган не участват във финансирането и управлението на фонда, те имат предвидени от закона правомощия да одобряват решения, да дават задължителни предписания, да вземат подходящи мерки по КЗ и по този начин да доминират решенията на управителните му органи и да влияят на дейността на фонда. Гаранционният фонд е създаден от държавата (чл. 1, § 4 от Директива 84/5/ЕИО, въведена с § 4б от ДР на КЗ, приоритетно приложима по силата на чл. 5, ал. 2 от АПК), комуто е предоставена задачата да предоставя обезщетения до границите на застрахователното задължение за увреждане на имущество или телесни повреди, причинени от неидентифицирано МПС или МПС, за което застрахователното задължение не е удовлетворено и в този смисъл е създаден с цел задоволяване на обществени интереси. При анализа на специалните правни норми, регламентиращи правоотношенията между заявителя и административния орган, се налага изводът, че задължения субект по чл. 3 от ЗДОИ дължи мотивирано писмено произнасяне. Това следва от изричните разпоредби на чл. 28, ал. 2 (въвеждащи изискване за писмено уведомяване на заявителя за взетото решение), както и от нормите на чл. 38 и чл. 39 (регламентиращи формата и съдържание на административното решение, вкл. решението за отказ за предоставяне достъп до обществена информация). Следователно правилно решаващият съд е приел, че съществува законов императив за писмено произнасяне по заявлението, включително и при отказ. Непроизнасянето по заявлението, представляващо оспореният пред съда мълчалив отказ е в нарушение на ЗДОИ и подлежи на отмяна, както законосъобразно е постановил съдът. Предвид изложеното, не са налице релевираните с жалбата касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 2 и 3 АПК за отмяна на обжалваното съдебно решение, поради което същото следва да се остави в сила. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,