Решение № 6253 от 9.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12437/2012 г.

Решение № 6253 от 9.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12437/2012 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на младши инспектор в отдел "Контрол на храните" в Областната дирекция по безопасност на храните, София град, срещу решение № 4033 от 13.07.2012 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 2662/2012 г.

С обжалваното решение съдът отменил предписание № 000083 от 24.02.2012 г. на младши инспектор до "Лидл България ЕООД ЕНД КО" КД.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. В нарушение на съдопроизводствените правила и императивната разпоредба на чл. 153, ал. 1 АПК съдът не конституирал като страна в процеса физическото лице Милена Драгийска, за което процесният акт поражда задължения. Неправилна е констатацията на съда, че акта е издаден при липса на фактически и правни основания. Видно от самия акт задължителните указания са дадени "на основание Регламент ЕО 1234/2007, Приложение ХII и Заповед № РД-11-327 от 18.05.2010 г. на НВМС", както и на основание чл. 30а, ал. 1 и 2 и чл. 30, ал. 1, т. 4 от Закона за храните (ЗХ). Указанието е и в съответствие с материалния закон. Обявените в състава на млечния продукт "Fruit Jumbo Jogurt" съставки не отговарят на допустимите за продукт, който носи наименованието "кисело мляко" съгласно чл. 1, § 1 (п) от Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22.10.2007 г. за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти (Общ регламент за ООП) и част ХVI от приложение I, тъй като съдържа аромати и плодове. Това противоречи и на разпоредбата на чл. 14, ал. 1 от Наредба № 8 от 16.04.2002 г. за изискванията към използване на добавки в храните (Наредба № 8) - т. 5, раздел Б, приложение № 6. Процесният продукт съдържа оцветители по раздел А, които съгласно раздел Б на приложение № 6 не са допустими за влагане в "мляко, обработено чрез ферментация (неароматизирано)". В заповед № РД-11-327 от 18.05.2010 г. на генералния директор на Националната ветеринарно-медицинска служба (НВМС) също са посочени технологично необходимите добавки при производство на млечни продукти - мая, закваска, калциев двухлорид. Нарушена е и т. 2 от раздел II на приложение ХII на Регламент (ЕО) № 1234/2007, която изисква кумулативно две императивни условия за допустимост на добавянето на немлечни съставки в млечните продукти - добавеното вещество да е технологично необходимо за производството на съответния млечен продукт и то да не се използва за замяна, цялостна или частична, на която и да е млечна съставка. Идентична е и разпоредбата на чл. 4, ал. 1 и чл. 10 от Наредбата за специфичните изисквания към наименованията и етикетирането на мляко и млечни продукти, предлагани на пазара (отм.). Нарушен е и т. 4 на Кодекс стандарт за ферментирали млека 243 - 2003 (Codex Standard for Fermented Milks 243 - 2003), приет от Комитет по мляко и млечни продукти към Световната здравна организация и FAO - Организация по земеделие и продоволствие към Организацията на обединените нации. Съдът не отчел също, че в самото предписание и в констативния протокол от 24.02.2012 г. са изложени фактически основания.

Неправилен счита и извода на съда, че с предписанието не е даден срок за изпълнение. Посочен е едномесечен срок, а съгласно чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ органът няма задължение да посочва конкретния начин за отстраняване на нередностите.

Оспорва решението и в частта за разноските. Съдът не отчел направеното възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.

Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което отхвърли жалба на "Лидл България ЕООД ЕНД КО" КД. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Вилимира Беева, Софийска адвокатска колегия.

Ответникът по касационната жалба - "Лидл България ЕООД ЕНД КО" КД, счита същата за неоснователна. Обжалваното решение е правилно, обосновано и в хода на съдебното производство съдът не е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Необосновано счита твърдението на касатора за нарушение на чл. 153, ал. 1 АПК, тъй като физическото лице е адресат на акта в качеството му на представляващ търговското дружество, а и дружеството е пряко засегнато от предписанието. Необосновани са твърденията, че съдът не установил действителната фактическа обстановка и направил необосновани правни изводи. Съдът правилно приел, че акта не съдържа подробно описание и квалификация на нарушението. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Радослав Чемширов, Софийска адвокатска колегия.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението е правилно и обосновано, постановено при спазване на съдопроизводствените правила. Правилно са конституирани страните по делото, правилен е и извода на съда за нарушение на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК. Атакуваното предписание е с неясно съдържание, което е пречка за изпълнението му.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 24.02.2012 г. младши инспектор в Областната дирекция по безопасност на храните, гр. София, д-р Владимирова, извършил проверка в супермаркет "Лидл", находящ се в гр. София, бул. "Сливница" № 236. Проверката била извършена в присъствието на управителя на магазина.

1. Резултатите от проверката били отразени в констативен протокол № 136 от същата дата:

а) констатирано било, че в търговската зала се предлага за продажба Fruit Jumbo Jogurt (кисело мляко с плодове) - 100 броя с "некоректно наименование на продукта";

б) в протокола било отбелязано, че "съгласно Регламент 1234/ЕО/2007 и заповед на НВМС № РД-11-327, горепосочения продукт не може да се нарича кисело мляко", както и че "всички кофички се предлагат без допълнителен етикет, с който се уточнява, че това е плодово-млечен десерт".

1. На основание чл. 30а, ал. 1 и 2 и чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ било издадено предписание, с което "на основание Регламент ЕО/1234/2007, приложение ХII и заповед РД-11-327/18.05.22010 г. на НВМС" е предписано "да се предприемат действия за коригиране на наименованието на продукта на български език".

1. С дата 24.02.2012 г. младшият инспектор и "з. п. Надежда Борисова", изготвили опис на състава на наличния продукт Fruit Jumbo Jogurt, описан в констативен протокол № 136 от 24.02.2012 г., в който подробно е описан състава на продукта така, както е изписан на български език върху пластмасовите кофички, в които продукта се предлагал.

1. Заповед № РД-11-327 от 18.05.2010 г. на генералния директор на НВМС определя, че продукти, произведени от мляко с вложени немлечни съставки не могат да носят наименованието "млечни продукти" и изброените защитени наименования за "млечни продукти": сирена, кисело мляко, масло и други по приложение ХII, т. II, подточка 2 от Регламент (ЕО) 1234/2007, както и че при производството на млечни продукти се допуска влагането само на мая, закваска и калциев двухлорид.

1. На 22.03.2012 г. и на 29.03.2012 г. младшият инспектор извършил проверка за изпълнение на предписанията, за резултатите от която издал констативни протоколи от същите дати. По отношение на Fruit Jumbo Jogurt не било установено изпълнение на предписанието от 24.02.2012 г.

1. В хода на съдебното производство "Лидл България ЕООД ЕНД КО" КД представил четири броя доклади за изпитване на Fruit Jumbo плодов йогурт, 2, 4% ягода, круша, кайсия и черна боровинка, издадени от Мува Кемптен, Сдружение млечна промишленост, акредитирано от немската Акредитационна служба да извършва изследвания и сензорен анализ на мляко и млечни продукти. В докладите е посочено, че в изпитаните продукти не е открито съдържание на желатин.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспореното предписание е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, но при съществени нарушения на съдопроизводствените правила даващи основание да не се поставя въпроса за спазване на материалния закон. Приел, че в нарушение на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК оспореното предписание не съдържа фактически и правни основания за издаване. Общото изписване на регламента и заповедта, както и посочването "да се коригира наименованието на продукта на български език" не дава възможност на адресата да разбере в какво се състои нарушението и с оглед на това каква да бъде корекцията. Посочените правни разпоредби - чл. 30, ал. 1 и 2 и чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ не изясняват фактите по конкретното нарушение и не дават представя за нарушената материалноправна норма касаеща наименованието на продукта. Приел, че от предписанието не става ясно дали се изисква коригиране на наименованието на български език, дали изписване върху продукта на наименованието млечен десерт или се касае за невъзможност да се използва наименованието млечен в името на продукта. Приел, че това прави предписанието неясно, издадено при липса на фактически и правни основания. В предписанието не е посочена конкретна правна норма, която е нарушена, а цял регламент, което е равносилно на липса на посочване в какво се състои нарушението. Приел, че не е определен и срок за изпълнение на предписанието. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменил. С оглед на резултата от делото съдът осъдил Областната дирекция по безопасност на храните да заплати направените по делото разноски в т. ч. 938,80 лв. адвокатско възнаграждение, което приел, че не е прекомерно с оглед на продължителността и фактическата и правна сложност на делото.

Изводът на съда е правилен.

По делото няма спор за факти. Съдът установил релевантните за предмета на спора факти и касационната инстанция ги приема за точно и пълно доказани така, както са изложени по-горе. Спорът по делото е за преценката на съда на тези факти и направените въз основа на това фактически и правни изводи. Касаторът твърди и нарушение на съдопроизводствените правила - в частност на чл. 153, ал. 1 АПК.

По твърдението за нарушение на чл. 153, ал. 1 АПК:

Това твърдение на касатора е неоснователно. Видно от оспореното предписание в него действително изпълнението е възложено на физическо лице. Това физическо лице обаче е управител на търговското дружество. Именно в качеството му на управител, а не на физическо лице, на него са възложени задълженията по изпълнение на предписанието. Впрочем, това е видно и от изрично вписаното от органа обстоятелство, че физическото лице е на длъжност управител на "Лидл България ЕООД ЕНД КО" КД. Физическото лице, което към датата на издаване на предписанието заема длъжността управител на търговското дружество само в това си качество има отношение към твърдяното нарушение, извършено от юридическото лице, и има права да отстрани това нарушение, тъй като управителят е орган на дружеството. Наред с това предписанието е издадено за извършено от търговското дружество нарушение, а не за такова извършено от управителя на дружеството или управителя на магазина. Съдът, като не е конституирал като заинтересована страна физическото лице, което заема длъжността управител, приложил правилно разпоредбата на чл. 153, ал. 1 АПК.

По твърдението за необоснованост на изводите на съда досежно нарушението на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК:

Основното твърдение на касатора е за необоснованост на извода на съда, че в акта липсват фактически и правни основания за издаването му. Касаторът твърди, че посочването в предписанието на приложение ХII на Регламент (ЕО) № 1234/2007 и на заповед № РД-11-324, ведно с посочените чл. 30а, ал. 1 и 4 и чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ е достатъчно, за да може да се приеме, че са налице фактически и правни основания за издаването й. Преди всичко следва да се посочи, че изискването за включване на фактически и правни основания при издаване на един административен акт е пряко проявление на подзаконовия характер на дейността на административните органи. Всеки административен орган действа само въз основа и само в рамките на закона. Това налага, от една страна, за да бъде осъществен контрол за законност на неговия акт, а от друга, за да може адресата на акта да установи точно неговото съдържание и да може да осъществи ефективно защитата си, да бъдат изложени фактическите и правни основания, които са мотивирали органа да направи конкретното волеизявление. В случая няма спор, че фактически и правни основания са посочени в акта. Въпросът е какви са тези основания, дават ли те възможност да се изпълни основното им предназначение - да се установи личното разсъждение и обосноваване на волята на органа.

Фактическите и правни основания за издаване на един акт могат да бъдат изложени и в акт, различен от този, който обективира волята на органа. Необходимо е обаче това да е акт, който е приобщен към преписката и въз основа на него органът да е направил изводите си. В случая от доказателствата по делото е видно, че предписанието е издадено на основание констативен протокол № 136. Следователно изложените фактически и правни основания в констативния протокол представлява неразривна част от мотивите на самото предписание. В констативния протокол органът изложил фактите, въз основа на които приел, че е налице нарушение.

Какво се установява от посоченото в констативния протокол? Установява се, че на 24.02.2012 г. в търговската зала на магазин "Лидл" се предлагал за продажба продукт с наименование кисело мляко с плодове под търговското име Fruit Jumbo Jogurt. На основата на тези факт органът приел, че е налице нарушение на Регламент (ЕО) № 1234/2007 и заповед № РД-11-327. От така установения факт може да се заключи единствено, че е извършвана продажба на един продукт под наименованието кисело мляко с плодове. Този факт, сам по себе си, не установява каквото и да било несъответствие с нормативните изисквания, тъй като от него не може да се направи заключение за несъответствие с нормативно изискване. От констативния протокол и от предписанието също не става ясно защо органът приел, че предлагането на този продукт под това наименование - кисело мляко с плодове, представлява нарушение на материалния закон. Посочването в констативния протокол, че наименованието на продукта е "некоректно обявено" не дава каквато и да било яснота по отношение на основния релевантен въпрос - защо предлагането на този продукт е в нарушение на регламента.

Вярно е, че по делото е приложен опис на състава на наличния продукт Fruit Jumbo Jogurt така, както е посочен на опаковката на продукта на български език. От него е видно, че продукта съдържа оцветители, модифицирано царевично нишесте, свински желатин. Въпросът е, както правилно посочил в мотивите си и съда, че по делото няма доказателства този опис да е съставен едновременно с констативния протокол и предписанието и с оглед на това да се явява неразделна част от фактите, въз основа на които органът направил фактическите си и правни изводи. Описът не е вписан в констативния протокол или в предписанието като изготвен по време на проверката и няма данни с него да е запознат представителя на търговеца. Като не инкорпорирал описа към протокола, а с оглед на това и като не го направил част от фактическите основания на оспореното предписание, органът лишил акта си от основния източник на информация за фактите, които биха могли да обосноват извода му за допуснато нарушение на материалния закон.

Но не само това не направил органа. Той не посочил в какво се изразява "некоректността" на обявеното наименование. Съгласно чл. 114, § 1 от Регламент (ЕО) № 1234/2007 хранителни продукти, предназначени за консумация от човека, могат да се предлагат на пазара като мляко и млечни продукти, само ако отговарят на определенията и наименованията, установени в приложение ХII. Приложение ХII съдържа определения, условия за използване на термина "мляко", условия за използване на наименованията във връзка с конкуриращи продукти, списък на продуктите. Какво от всички тези изисквания е нарушено органът не посочил. Задоволил се само с общото посочване на Регламент (ЕО) № 1234/2007 и заповед № РД-11-327.

Видно от касационната жалба органът подробно излага нарушение на чл. 1, § 1 (п) и съответно приложение I, част ХVI, нарушение на т. 2 от приложениеХII, нарушение на чл. 14, ал. 1 от Наредба № 8. Съдържанието на тези норми дава основание да се предположи, че органът счита, че в предлагания продукт се съдържат аромати, плодове и оцветители, които не позволяват да носи наименованието кисело мляко. Възможно е това негово твърдение да е вярно, но касационната жалба не е средство за попълване на фактическите и правни доводи на оспорения административен акт. Високата степен на регулация, която е установена с норми на европейското право и многообразието на възможните негови нарушения, още повече свързани с различни компоненти на хранителния продукт, изискват органа ясно да посочи установеното от него нарушение, да го идентифицира чрез релевантните правни норми и по този начин да мотивира волеизявлението си. Само тогава актът му ще е мотивиран и съдът ще може да извърши контрол за неговата законосъобразност, а адресата на акта ще може да защити ефективно правата си.

Що се отнася до твърдението на касатора, че вписаните в предписанието разпоредби на чл. 30, ал. 1, т. 4 и на чл. 30а, ал. 1 и 2 ЗХ представляват правни основания за издаване на акта следва да се посочи, че това са норми, които определят компетентността на органа да издаде предписание в случаите, когато при официално извършван контрол установи несъответствие с нормативните изисквания. Компетентността на органа в случая не се оспорва. Въпросът е, че като извършил официален контрол и установил несъответствие с нормативните изисквания от изложеното в предписанието и констативния акт не може да се направи извод какво е несъответствието. Кое е онова от множеството потенциално възможни нарушения на Регламент (ЕО) № 1234/2007, което органът констатирал и което го мотивирало да даде предписание за отстраняване. Впрочем, самата разпоредба на чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ задължава органа да посочи в писмен вид конкретно установеното отклонение, а не да посочи нормативния акт, от който счита, че е налице отклонение.

Видно от изложеното органът не приобщил към акта си фактите, установени от него с опис на състава на млечните продукти, както и не посочил вида на твърдяното от него нарушение. Това на практика прави акта му лишен от фактически и правни основания. Нарушението действително е такова, че не дава възможност на съда да извърши контрол за законосъобразност. Като достигнал до този правен извод съдът постановил обоснован и в съответствие с материалноправните разпоредби съдебен акт. В хода на съдебното производство съдът не допуснал нарушение на съдопроизводствените правила. При извършената на основание чл. 218, ал. 2 АПК служебна проверка за валидността и допустимостта на съдебното решение съдът констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и при отчитане на факта, че е и в съответствие с материалния закон следва да бъде оставено в сила.

По обжалването на решението в частта за разноските:

Касаторът твърди, че решението в частта за разноските е неправилно и необосновано, тъй като присъденото адвокатско възнаграждение превишава многократно минималния размер на адвокатските възнаграждения по чл. 8 във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба 01 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Първо, факта, че присъденото адвокатско възнаграждение превишава минималния размер на адвокатското възнаграждение сам по себе си не прави решението в тази му част неправилно. Съгласно чл. 143, ал. 1 АПК, когато съдът отмени оспорения административен акт подателят на жалбата има право на разноски, представляващи възнаграждението за един адвокат. За да присъди разноски за адвокатско възнаграждение на съда следва да са представени доказателства за действително платено възнаграждение. Видно от доказателствата по делото "Лидл България ЕООД ЕНД КО" КД представил доказателства за реално платено адвокатско възнаграждение в размер на 938, 80 лв. И второ, за да не присъди пълния размер на изплатеното адвокатско възнаграждение съдът следва до приключване на последното заседание да е сезиран с възражение за прекомерност на заплатеното възнаграждение съобразно фактическата и правна сложност на делото. Касаторът не направил възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК, поради което съдът е бил длъжен да присъди пълния размер на възнаграждението.

С оглед на изхода от делото, направено от ответника по касационната жалба искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Областната дирекция по безопасност на храните, гр. София, юридическото лице, в чиято структура се намира административния орган, чийто акт се оспорва, да заплати на "Лидл България ЕООД ЕНД КО" КД направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са в размер на 704,10 лв. адвокатско възнаграждение. В срока по чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК касаторът е направил възражение за прекомерност на възнаграждението с оглед на фактическата и правна сложност на делото. Съдът, като отчете фактическата и правна сложност на делото в настоящата инстанция приема възражението за основателно. С оглед на това счита за съразмерен размер на адвокатско възнаграждение определен на основание § 2 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, т. е. 450 лв.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд