Решение № 2683 от 26.02.2013 г. на ВАС по адм. д. № 10505/2012 г.

Решение № 2683 от 26.02.2013 г. на ВАС по адм. д. № 10505/2012 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 35, ал. 2 от Закона за електронните съобщения (ЗЕС). Образувано е по жалби на "Българска телекомуникационна компания" АД ("БТК"), гр. София, "Мобилтел" ЕАД, гр. София и "Космо България Мобайл" ЕАД ("КБМ"), гр. София срещу решение № 1599 от 12.07.2012 г. на Комисията за регулиране на съобщенията, с което на основание чл. 62, ал. 3 АПК е дадено тълкуване на нейно решение № 1362 от 31.05.2012 г. Жалбоподателите поддържат сходни оплаквания за незаконосъобразност на оспорения административен акт, поради липса на компетентност на издателя му, съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона. Сочат, че волеизявлението на Комисията в атакуваното решение е немотивирано. Считат, че с постановения тълкувателен акт регулаторният орган е превишил правомощията си и неправомерно е разширил приложното поле на наложените на операторите с тълкуваното решение специфични задължения. Твърдят, че по този начин недопустимо е допълнено решение № 1362 от 31.05.2012 г. на КРС, както и че на предприятията се налагат обективно неизпълними задължения. По подробно изложените в жалбите доводи молят за отмяна на решението. Ответникът - Комисията за регулиране на съобщенията (КРС/Комисията) оспорва жалбите и моли за отхвърлянето им като неоснователни по развитите в писмени становища съображения. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, констатира, че жалбите са подадени в законоустановения срок и от надлежни страни, поради което са процесуално допустими. За да се произнесе по съществото им, съдът съобрази следното от фактическа и правна страна. С решение № 1362 от 31.05.2012 г. Комисията за регулиране на съобщенията в изпълнение на своите регулаторни функции по чл. 30, т. 1 - 4 и чл. 150, ал. 1 от ЗЕС е определила пазара на терминиране на гласови повиквания в индивидуални мобилни мрежи като съответен пазар, подлежащ на ex ante регулиране; приела е, че съответният продуктов пазар се състои от три самостоятелно обособени продуктови пазара, всеки с географски обхват територията на страната, който включва поименно изброените мрежи; приела е, че на съответните три самостоятелни продуктови пазари липсва ефективна конкуренция поради наличие на предприятие със значително въздействие върху пазара; определила е всяко от предприятията - "Мобилтел" ЕАД, "БТК" АД и "КБМ" ЕАД, като предприятие със значително въздействие върху съответните пазари на едро на терминиране на гласови повиквания в собствените им мобилни наземни мрежи; наложила е, продължила е и е изменила специфични задължения на тези предприятия. С писмо вх. № 12-01-3177/21.06.2012 г. "Мобилтел" ЕАД е поискало от КРС тълкуване на така постановеното решение № 1362 от 31.05.2012 г., като е поставило въпроси относно прилагането му. Искане за тълкуване на същото решение е постъпило и от "Българска телекомуникационна компания" АД, с писмо с вх. № 04-04-130/21.06.2012 г. По направените от двете дружества искания и на основания чл. 62, ал. 3 АПК с оспореното решение № 1599 от 12.07.2012 г. КРС е дала следното тълкуване: "I. 1) За целите на приложението на ценовите ограничения, наложени с решение № 1362 от 31.05.2012 г. на КРС, определящ е часът в точката за взаимно свързване, намираща се на територията на Република България, в която предприятията - адресати на решението терминират международни повиквания. 2) С решение № 1362 от 31.05.2012 г. на КРС е наложено задължение за равнопоставеност на всички предприятия-адресати на решението, което изисква от тях да прилагат едни и същи условия при предоставянето на терминиране на повиквания, независимо от произхода на повикването или доставчика. Решение № 1362 от 31.05.2012 г. на КРС изисква от предприятията - адресати на решението да прилагат цени за силен и слаб трафик спрямо всички предприятия, с които имат сключен договор за взаимно свързване. 3) Предприятията - адресати са длъжни да прилагат силен и слаб трафик спрямо всички съконтрагенти, независимо от волята на последните. II. За целите на приложението на ценовите ограничения, наложени с Решение № 1362 от 31.05.2012 г. на КРС, определящ е часът в точката за взаимно свързване, намираща се на територията на Република България, в която предприятията - адресати на решенията терминират международни повиквания. " Решението съдържа подробни мотиви, обосноваващи направеното от Комисията тълкуване на първоначалния акт. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, след като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства, преценени поотделно и в съвкупност, при извършената служебна проверка на законосъобразността на административния акт по реда чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 146 от АПК, намира жалбите за неоснователни, по следните съображения. Решението е издадено от компетентен орган при условията на чл. 62, ал. 3 АПК. Съгласно цитираната разпоредба органът издал решението, като в случая това е КРС, по искане на страните изяснява писмено действителното му съдържание. Процесният тълкувателен акт е постановен в пределите на правомощията на регулатора и не е налице твърдяната в жалбата подмяна или допълване на първоначално формираната в тълкуваното решение негова воля. От съпоставката на двата акта - тълкуван и тълкуващ, се установява, че с последния не се въвеждат нови или различни изисквания, а само се разкрива смисъла на вече заложеното в решение № 1362 от 31.05.2012 г. на КРС и то по изрично искане за това от адресати на решението. От материалите по делото безспорно се установява, че изразената в тълкуването позиция на органа за прилагане на еднакви условия при терминирането на повиквания, осъществявано на територията на страната, независимо от техния произход и за прилагане на цени за слаб и силен трафик спрямо всички съконтрагенти е възприета от него още в процедурата по приемане на решение № 1362 от 31.05.2012 г., а именно при приетия с решение № 379/1.03.2012 г. на Комисията проект на решение и проведеното по него обществено обсъждане. Позоваването на други, предходни решения на КРС (решение № 320/2011 г., решение 118/2012 г. и т. н.), които касаят временни мерки или са междинни, неокончателни актове, е неотносимо към настоящия правен спор, който има за предмет проверка на законосъобразността на решение за тълкуване на конкретен административен акт. Неоснователно е и оплакването за непълнота на тълкуването, тъй като соченият като въпрос на "Мобилтел" ЕАД, на който Комисията не е отговорила в тълкувателното решение, е извън предмета на искането за тълкуване доколкото се отнася до транзитиращите предприятия. Съдът намира, че решението е надлежно мотивирано с оглед изложената в него обосновка. Не може да се приеме, че е налице опорочаване на акта, поради необсъждане на доводите на дружествата към искането им за тълкуване. Видно от предмета, съдържанието, значението и целите на атакувания акт, със същия Комисията дава автентично тълкуване на смисъла, който самата тя е вложила във волеизявлението си, обективирано в решение № 1362 от 31.05.2012 г. В случая се касае за акт, който разяснява съдържанието на прието окончателно решение на КРС, поради което начинът, по който операторите считат, че следва да се тълкува волята на органа, е ирелевантен за произнасянето на органа по същество. Що се отнася до изложеното за въвеждане на разходоориентирани цени от 1.07.2013 г., тази част от мотивите е относно допуснатото предварително изпълнение на тълкувателния акт и следва от цялостната препратка към мотивите на допуснатото в решение № 1362 от 31.05.2012 г. предварително изпълнение на тълкувания акт. Обжалваното решение е постановено при спазване на административно-производствените правила, правилно прилагане на материалния закон и в съответствие с неговата цел. По своята същност терминирането е пренос на входящо повикване от точка на взаимно свързване на предприятието на викания потребител до крайната точка в мрежата, където се намира виканият потребител. Следователно преносът на трафик, независимо от неговия произход, се осъществява от точката на взаимно свързване на територията на страната до крайната точка на мрежата (абоната). Решение № 1362 от 31.05.2012 г. на КРС регулира само последната част от преноса на международни повиквания, а именно тази част от повикването, което е постъпило в точка на взаимно свързване на територията на страната до крайна точка на взаимно свързване (абоната). В тази връзка предприятията следва да определят цена за терминиране на повиквания, генерирани извън рамките на Република България в зависимост от часа (силен или слаб трафик) на терминиране на повикването в точката на взаимно свързване на територията на Република България. Съгласно чл. 8, § 3 от Директива 2002/21/ЕО, националните регулаторни органи допринасят за развитието на вътрешния пазар, като сътрудничат помежду си и с Комисията по прозрачен начин, за да бъде гарантирано развитието на съгласувана регулаторна практика. Именно поради това с решение № 1362/2012 г. са заложени целите за защита правата на потребителите, налагането на по-ниски ценови нива с оглед изравняването с общия европейски пазар и регулиране на пазара съобразно общностните правила за конкуренцията. Целта е развитието на този сектор от обществените услуги, съобразявайки ги със спецификата на регулираните отношения и изискванията на правилата на ЕС за конкурентна среда, прозрачност и равнопоставеност. В препоръка на Комисията от 7 май 2009 г. относно подхода за регулиране на цените за терминиране на фиксирана и мобилна връзка в ЕС (2009/396/ЕО) също е посочено, че високите цени за терминиране водят до високи цени на дребно за генериране на повиквания и съответно до по-ниска степен на използване. Ето защо прилагането на силен и слаб трафик при терминиране, независимо от неговия произход е в интерес на потребителите и не може да има негативен ефект за транзитиращите предприятия, с които адресатите имат сключени договори за взаимно свързване, тъй като диференциацията на цените води до пропуснати ползи единствено за терминиращото предприятие. В приложението към решение № 1362 от 31.05.2012 г. регулаторът е посочил изрично, че дефиницията на продуктовия и географски пазар предполага еднакви разходи за терминиране на трафик в мрежата на предприятието, независимо от произхода му, когато повикванията се терминират на територията на Република България и ако се допусне изключване от обхвата на пазара на терминиране на гласови повиквания, произхождащи от мрежи извън ЕС, без да са налице различия в услугите, това ще доведе до дискриминационно отношение към определени предприятия, които закупуват услугата "терминиране". В този случай ще е налице прилагане на различни условия за еквивалентни транзакции, тъй като услугата е една и съща, независимо от произхода на това повикване. Още в анализа към самото тълкувано решение е прието, че цените не следва да се диференцират според произхода на трафика, тъй като всички повиквания (национални и международни) се терминират в границите на една и съща часова зона и следователно са налице обективни причини, които обуславят равнопоставено третиране на трафика, терминиран във всяка от мрежите, включително по отношение на терминирането на входящи международни повиквания, като тези повиквания се терминират в мобилните мрежи при еднакви условия с националния трафик, включително в часове на силен и слаб трафик, поради което ограниченията на цените за терминиране на международни повиквания са определени съобразно тези за терминиране на национален трафик, при диференциране на цени за силен и слаб трафик. С обжалваното решение, постановено на основание, чл. 62, ал. 3 АПК, Комисията се е произнесла във връзка с поставени от "БТК" АД и "Мобилтел" ЕАД въпроси относно прилагането на решение № 1362 от 31.05.2012 г. Комисията е дала тълкуване на съдържанието на постановения от нея акт, което предприятията-адресати са счели за неясно. С решението изрично е указано, че за приложението на ценовите ограничения, наложени с решение № 1362 от 31.05.2012 г. на КРС, определящ е часът в точката на взаимно свързване, намираща се на територията на Република България. С раздел I. 2 и I. 3 от акта е посочено, че предприятията - адресати на решение № 1362 от 31.05.2012 г. са длъжни да прилагат едни и същи условия при терминиране на повиквания, независимо от произхода на повикването или доставчика, като решението изисква прилагането на силен и слаб трафик спрямо всички предприятия, с които имат сключен договор за взаимно свързване, независимо от волята на последните. Съобразявайки съдържанието на решение № 1362 от 31.05.2012 г. на КРС (включително приложението към него), настоящият състав намира, че тълкуването му с решение № 1599 от 12.07.2012 г. не създава нови задължения, а единствено разяснява по конкретно поставени от операторите въпроси самата същност на регулаторните задължения. Поради това са неоснователни твърденията, че с процесното решение се въвеждат нови задължения за неограничен кръг от субекти, в това число такива, които не са негови адресати. Тълкувателният акт изяснява смисъла на издадения административен акт още към момента на неговото издаване. Тълкуването е начин за отстраняване на допусната неяснота на индивидуалния административен акт. Взаимната обусловеност на тълкувания и тълкувателния акт, формират единството, което те осъществяват, за да се изрази по възможно най-ясния и точен начин волята на административния орган. В тази връзка са неоснователни твърденията на жалбоподателите, че с тълкувателния акт Комисията е разширила обхвата на решение № 1362 от 31.05.2012 г. По своя предмет решение № 1599 от 12.07.2012 г. не създава ново правно положение, а установява точния смисъл на това, което вече административният орган е установил и разпоредил. Безспорно решение № 1599 от 12.07.2012 г. е акт по тълкуване на издаден от регулатора друг административен акт - решение № 1362 от 31.05.2012 г. Посредством този акт регулаторът е дал изчерпателен отговор на направените запитвания, отнасящи се до това как следва да бъдат определени часовите зони при терминиране на трафик, генериран извън рамките на Република България. Комисията е посочила, че задълженията, предвидени в решението се прилагат към всяко повикване, независимо от неговия произход, включително транзитиран международен трафик, когато се терминира чрез точка на взаимно свързване на територията на Република България. Това КРС вече е приела с тълкуваното си решение (стр. 141 - 142, стр. 236 и т. н. от приложението към решение № 1362/2012 г.). Съдържанието на решение № 1362 от 31.05.2012 г. ведно с приложението към него, оборва твърдението, че с тълкувателното решение КРС възлага на предприятията - адресати качествено нови задължения. Несъстоятелно е оплакването в жалбите, че с тълкувателното решение се създават обективно неизпълними задължения за прилагане на цени за слаб и силен трафик във връзка с терминирането на международните повиквания. Това възражение по същество представлява оспорване на самото задължение такова, каквото е наложено с тълкувания акт - решение № 1362 от 31.05.2012 г. на КРС. Неоснователно е и твърдението, че с процесното решение КРС създава задължения за предприятия, които не осъществяват дейност на територията на Република България и които са сключили или желаят да сключат договор с жалбоподателите за терминиране на международен трафик. Регулираната услуга "терминиране" в мрежата на съответния оператор се предоставя за пренасянето на повикването от точката за взаимно свързване до търсения абонат и обхвата на задълженията му, съгласно решението на Комисията не включва никакви задължения на чуждестранните оператори в други държави или задължения във връзка с пренос на повиквания от точка за взаимно свързване извън страната до абонатите в страната. Следва да се има предвид, че ако се сподели тезата на жалбоподателите, че специфичните задължения може да не се изпълняват поради желанието на страната, която се ползва от тях (съконтрахентите на терминиращите предприятия - адресати на решение № 1362/2012 г., спрямо които ще се прилагат диференцираните цени), то това означава да се наруши задължението за равнопоставеност и да се допусне селективно неизпълнение на решението на КРС в определени хипотези, което противоречи на целите на регулаторната функция и би обезсмислило предприетите регулаторни мерки върху монополния по своя характер пазар. Възможността за изключване на приложното поле на процесното задължение чрез индивидуални договорки, каквото всъщност се цели от предприятията-адресати с исканото тълкуване, би било в пряко противоречие с постановеното в тълкувания акт, поради което КРС правилно е разяснила в решението за тълкуване, че предприятията - адресати са длъжни да прилагат силен и слаб трафик спрямо всички съконтрагенти, независимо от волята на последните. Наличието на договорен елемент в регулираните отношения не съставлява основание за избирателно отклонение от изпълнението на вменените на операторите - монополисти задължения. Претендираната необходимост от съответно изменение на договорите във връзка с наложените специфични задължения на регулираните субекти по никакъв начин не предпоставя друго тълкуване на акта, различно от даденото от административния орган такова. Волята на купувача на монополната услуга е без значение и не може да бъде повод за неизпълнение на задълженията на оператора. Изпълнението на регулаторните решения не е поставено в зависимост от волята на предприятията. Видно от нормата на чл. 159, ал. 2 във връзка с чл. 159, ал. 1 от ЗЕС, същата изисква от предприятията да осигуряват достъп и/или взаимно свързване при съобразяване с наложените от комисията задължения, когато такива са определени, т. е. независимо от предвиденото свободно договаряне между предприятията, те са длъжни при всички случаи да прилагат наложените им от регулатора задължения. С оглед изложеното е несъмнено, че за целите на приложението на ценовите ограничения, наложени с решение № 1362 от 31.05.2012 г. на КРС, определящ е часът в точката за взаимно свързване, намираща се на територията на Република България, в която предприятията - адресати на решенията терминират международни повиквания. Това се прилага за всички терминирани повиквания, независимо от техния произход (национални или международни). Като е посочил същото в оспореното решение № 1599/2012 г., а преди това и в анализа съгласно приложението към решение № 1362/2012 г., където изрично е постановено, че ценовите ограничения се прилагат независимо от произхода на повикванията и при еднакви условия, регулаторът не е разширил обхвата на възложените с тълкуваното решение задължения на адресатите му. Следователно с издадения на основание чл. 62, ал. 3 АПК акт административният орган е изяснил действителната си воля по административния акт, чието тълкуване се иска и по този начин е изпълнил целта на закона. Следва да се посочи, че в по-голяма си част релевираните от жалбоподателите оплаквания по същество се отнасят до предписаните правни последици на първоначално издадения акт - решение № 1362/2012 г., чиято законосъобразност е предмет на съдебен контрол в друго съдебно производство - това по адм. дело № 9029/2012 г. по описа на Върховния административен съд. Търсената от дружествата защита следва да бъде реализирана именно чрез оспорване на акта, налагащ задължението, а не на този по тълкуването му. По изложените съображения съдът намира оспореното решение за законосъобразно. Жалбите срещу него се явяват неоснователни, поради липса на отменителни основания по чл. 146 от АПК и като такива следва да се отхвърлят. Така мотивиран и на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно от АПК, Върховният административен съд,