Решение № 3034 от 6.03.2009 г. на ВАС по адм. д. № 15216/2008 г.

Решение № 3034 от 6.03.2009 г. на ВАС по адм. д. № 15216/2008 г., VI о., докладчик съдията Маргарита Славова Производството е по чл. 208 и сл. от АПК, във връзка с чл. 13, ал. V от Закона за социалното подпомагане (ЗСП) и чл. 17 от Закона за военноинвалидите и военнопострадалите (ЗВВ). Образувано е по касационна жалба на Лиляна Христова Ванова от гр. Русе против Решение № 52/7.11.2008 г., постановено по адм. д. № 402/2008 г. на Административен съд гр. Русе, с което е отхвърлено оспорването на Заповед № П-1-595/18.06.2008 г. (грешно записана в диспозитива дата - 3.07.2008 г.) на директора на Дирекция "Социално подпомагане" гр. Русе, отказваща отпускането на целева парична помощ по чл. 19, ал. 1 ППЗСП на жалбоподателката, потвърдена с Решение № 10/3.07.2008 г. на Директора на РД "СП" - Русе. От обстоятелствената част на жалбата се извлича касационен довод за неправилност на обжалваното решение, поради нарушение на материалния закон и необоснованост (чл. 209, т. 3 АПК). Касаторката счита, че то е постановено при несъобразяване с нормата на чл. 17, ал. II от Закона за военно инвалидите и военнопострадалите (ЗВВ), като е приложена разпоредба на по-нисък по ранг нормативен акт, какъвто е Правилника за прилагане на Закона за социално подпомагане, несъобразен със специалния закон и поради това противоречащ му. По делото е постъпила писмена защита, в която са развити подробни съображения за твърдяната неправилност на обжалваното съдебно решение. Моли се за неговата отмяна и при решаване на спора по същество - за отмяна на оспорената заповед на директора на Д "СП" гр. Русе, потвърдена с контролния акт на директора на РД "СП" гр. Русе, с която е отказано отпускането на целева парична помощ на касаторката. Ответникът по касация - Директорът на Дирекция "Социално подпомагане" гр. Русе, не се представлява и не ангажира становище по жалбата. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационното обжалване. Върховният административен съд, Шесто отделение, за да се произнесе, взе предвид следното: Касационната жалба е подадена в законоустановения срок, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. За да отхвърли жалбата срещу Заповед № П-1-595/18.06.2008 г. на ответния административен орган, с която е отказано отпускане на целева парична помощ по чл. 19, ал. I ППЗСП на жалбоподателката, Административният съд гр. Русе е приел, че макар тя да е носител на материалното право на безплатно пътуване в страната два пъти в годината - отиване и връщане, с железопътния и автобусния транспорт, помощта правилно й е отказана, тъй като не е представила удостоверението по чл. 20, ал. I ППЗСП, както и фактура, издадена от превозвача по чл. 15, ал. I от Наредба № 2/31.03.2006 г. на МФ. Настоящият състав след като прецени събраните по делото писмени доказателства, обсъди правилността на обжалваното решение съобразно доводите в касационната жалба и след служебна проверка за валидност, допустимост и съответствието му с материалния закон, намира жалбата за основателна, по следните съображения: АС гр. Русе правилно е установил фактите по делото, а по тях не е имало и спор. Касационната жалбоподателка е с качество на "военнопострадала" по смисъла на чл. 4, т. 1 от ЗВВ, което се установява от изричното записване на приложената Книжка на военнопострадал, издадена от Министерство на отбраната на 28.02.2007 г. В същия документ надлежно е отразено и обстоятелството, че на 4.06.2008 г. е пътувала с автобус от гр. Русе до гр. Козлодуй, а на 7.06.2008 г. по обратен маршрут Козлодуй-Плевен-Русе, което е в съответствие с чл. 20 от Наредба № 2/2006 г. на МФ. В записването са посочени номерата на автобусните билети и са положени печати от превозвачите; представени са автобусните билети и издаден фискален бон от "Автобусни превози" АД гр. Плевен. В срока по чл. 20, ал. II ППЗСП жалбоподателката е подала Молба-декларация (по образец) до Д "СП" - Русе, придружена от друга молба, със свободен текст и приложения. По инициираното производство е изготвен Социален доклад на 12.06.2008 г., в който е направено предложение да бъде отказана исканата целева помощ, тъй като молителката "не е военноинвалид, а само военно пострадал и не отговаря на условията на чл. 19, ал. 1 ППЗСП". Със същите мотиви е обоснован и атакувания отказ на директора на Д "СП" гр. Русе в оспорената Заповед № П-1-595/18.06.2008 г. В проведено контролно производство от горестоящия административен орган (чл. 13, ал. V ЗСП) е постановено потвърдителното Решение № 10/3.07.2008 г., в което са възприети практически същите мотиви за постановения отказ - лицето не попада в кръга на изброените в чл. 19, ал. I ППЗСП, а освен това и не представя удостоверение по чл. 20 ППЗСП, тъй като такова не е издавано на молителката от Д "СП" по постоянния й адрес, т. е. Д "СП" гр. Русе. При осъществения съдебен контрол за законосъобразност на оспорения административен акт, Русенският административен съд е започнал правилно дейността си по тълкуване на нормите на чл. 4 и чл. 17 от ЗВВ приемайки, че качеството на касаторката на "военнопострадала" автоматично я включва в кръга на лицата по чл. 19, ал. I ППЗСП, имащи право на безплатно пътуване с автобусен транспорт два пъти в годината - отиване и връщане, въпреки непълнотата на приложената правна норма, в която са записани само "военноинвалидите". Извършеното разширително тълкуване на чл. 19, ал. I ППЗСП е правилно, тъй като се оправдава от гледна точка на действащото законодателство и по-конкретно на разписаните норми в чл. 17, ал. I и ал. II от Закона за военноинвалидите и военнопострадалите. По-нататъшната правоприлагаща дейност на съда, обаче, е влязла в противоречие с разпоредбите на материалния закон и неговата цел, което е довело да неправилния краен решаващ извод по делото. Според ясния текст на нормата на чл. 17, ал. II ЗВВ, в приложимата му редакция към момента на спорните правоотношения (преди обн. ЗИД ЗВВ, ДВ, бр. 110/30.12.2008 г.): "Съпругът (та и децата на български граждани, загинали при или по повод на изпълнение на наборна военна служба, а когато няма такива - родителите, имат право два пъти в годината на безплатно пътуване по ж. п. транспорт, както и по държавния и общинския транспорт за отиване и връщане по избран от тях маршрут". От тази разпоредба следва, че не всички лица, дефинитивно посочени като "военнопострадали" в чл. 4 ЗВВ, могат да се ползват от предоставеното от закона право на безплатно пътуване по ж. п. или автобусния транспорт, а само тези, попадащи в т. 1 на чл. 4 ЗВВ, каквато несъмнено е касаторката, видно от записването на ред 4 от издадената й Книжка за военнопострадал от МО. След публикуване на специалния ЗВВ (обн. ДВ, бр. 27/29.03.2005 г.) , са направени съответните допълнения в Постановление № 295/20.12.2001 г. на МС за определяне на групите пътници, ползващи право на безплатни и с намалени цени пътувания при превоз с железопътен транспорт, и за определяне размера на намалението, в чл. 2, ал. II от което) нова - ДВ, бр. 20/2008 г. (е прогласено правото на безплатно пътуване и на лицата по чл. 17, ал. II ЗВВ. Това Постановление на МС е прието на основание чл. 52 ЗЖПТ и съобразно чл. 17, ал. III ЗВВ. По силата на същата законова делегация и спазване правилата на установената нормотворческа техника, е издадена и Наредба № 2/31.03.2006 г. за условията и реда за предоставяне на средства за компенсиране на намалените приходи от прилагането на цени за пътуване по автомобилния транспорт, предвидени в нормативни актове за определени категории пътници, от Министъра на финансите, съгласувано с Министъра на транспорта (§ 6 ПЗР на Наредбата) Придадено й е обратно действие, т. е. от 1.01.2006 г. Нормата на чл. 6 от тази Наредба изрично повтаря текста на чл. 17, ал. II ЗВВ, което съответства на правилата, установени със ЗНА и Указа за неговото прилагане. Разпоредбата на чл. 14 от Глава Четвърта на ЗВВ, предписва, че социалното подпомагане на лицата с придобит статут по специалния закон, става при условия и по ред, установени със ЗСП. Следователно парите, които тези лица са заплатили за автобусни билети, при хипотезата на чл. 17, ал. II ЗВВ, им се възстановяват от службата за социално подпомагане по местоживеенето им, след ползване на правото на безплатно пътуване по свободно избран маршрут от тях. Това следва и по аргумент за противното от нормата на чл. 22, ал. I ЗВВ, която изрично предвижда еднократната помощ при смърт на военноинвалид или военнопострадал, например, да се изплаща на неговите наследници от бюджета на МО. Всички останали случаи, обхванати в Глава IV на ЗВВ, са по ЗСП. Редът и условията за получаване на целевата помощ по чл. 17, ал. II ЗВВ, са конкретизирани в Правилника за прилагане на ЗСП и по-точно в нормите на чл. 19 и чл. 20. Изводът на административния орган, възприет и от първоинстанционния съд, че щом касаторката не може да представи удостоверението по чл. 20 ППЗСП, в което превозвачът да е удостоверил пътуването, то тя не отговаря на условията за получаване на претендираната социална помощ, влиза в неразрешимо противоречие с нормата на чл. 17, ал. II ЗВВ, която е и от по-висок ранг. Постановявайки отказа, ответният орган мълчи по въпроса - как, по силата на коя правна логика може да бъде преодолян "омагьосания кръг"- не се отпуска помощ на молителката, защото няма удостоверение по чл. 20 ППЗСП, а такова няма да й бъде издадено, защото не е от лицата по чл. 19 ППЗСП. Подобно тълкуване на материалноправни норми, предвид техния разум и степен, е недопустимо предвид разписаните правила в чл. 15, ал. II от Закона за нормативните актове. Непредставянето на удостоверение, издадено от Д"СП" по постоянен адрес на жалбоподателката (чл. 20, ал. I ППЗСП), защото такова, не по нейна вина, не й е издавано изобщо, не може да бъде основание за отказ, когато са налице законовите условия за отпускане на целевата социална помощ за безплатен автомобилен транспорт на правоимащото лице, каквото е касаторката. При установените факти по делото се налага и въпроса - необходимо ли е то, след като в специалната Книжка на военнопострадал са предвидени нарочни страници за отразяване на билетите и пътуванията по автомобилния транспорт на лицата по чл. 17, ал. II ЗВВ и в настоящия случай, са извършени надлежните отбелязвания. "достоверителната функция на превозвачите относно времето, маршрута, стойността, условията на превоза и други, се реализира в друго "удостоверение" и целта на нормите на чл. 19 и чл. 20 ППЗСП се постига и по този начин. Не е налице противоречие между нормативни актове, действащи в областта на различни обществени отношения, но покриващи се в сферата на подпомагането на лица, със статут на военнопострадали, съгласно ЗВВ. Правнотехническият термин "условие" се свързва с "предпоставка" за упражняване на определено процесуално право. Правото, обаче по чл. 17, ал. II ЗВВ е материално право и поради това обстоятелствата, при които то се поражда, са зададени със закона. Затова, единствено законодателят е овластен да внася промени в обстоятелствата, при чието наличие възниква правото на безплатно пътуване по чл. 17, ал. II ЗВВ. В чл. 20, ал. I ППЗСП удостоверението, издадено от Д "СП" по постоянен адрес на молителя, е обявено за обстоятелство (юридически факт) от категорията на право пораждащите за правото по чл. 19, ал. I ППЗСП. Такива факти, обаче - правопораждащи, правоизключващи, право променящи и т. н., могат да бъдат обявявани само със закон и след като приложимата норма на чл. 17, ал. II ЗВВ не е предвидила удостоверение като факт, от който да зависи упражняването на правото на безплатно пътуване, то то и не може да бъде ограничавано с Правилника за прилагане на ЗСП. Неотносима към спорните правоотношения е Наредба № 2/31.03.2006 г. на МФ, тъй като тя не урежда субективното материално право и неговото упражняване, а има друга цел - да бъде справедливо уредено компенсирането на превозвачите за намалените им приходи от прилагането на нормативните актове, даващи права на безплатно или при намалени цени пътуване на различни категории лица. Използваната правна техника при издаването на този подзаконов нормативен акт е съобразена с действащия УПЗНА № 883/1974 г., като в Глава II от Наредбата са преповторени групите лица, които съгласно различни закони, са с признато право на безплатно пътуване или при облекчени цени. Следващите разпоредби, обаче, са посветени на конкретната цел на Наредбата, а именно какви документи следва да издават превозвачите на различните групи правоимащи, за да могат впоследствие те да бъдат годно отчетно средство за получаване на компенсиращите ги суми от бюджета на съответната община или на държавата. Ето защо, предвидената фактура в чл. 15 Наредба № 2/31.03.2006 г. на МФ няма отношение към законоустановеното право на жалбоподателката да пътува два пъти в годината с автомобилния транспорт безплатно, а ще има значение за съответния превозвач при удостоверяване на намалените му приходи, евентуално, пред съответната община. Като не е извършил горната преценка на фактите по делото и не ги е субсумирал правилно под приложимите правни норми, включително съобразно изискванията на Закона за нормативните актове, Административният съд гр. Русе е постановил обжалваното решение в противоречие с материалния закон. Поради това, настоящият касационен съдебен състав приема, че обжалваното решение, следва да бъде отменено, като постановено при наличие на касационно основание за това. В хипотезата на чл. 222, ал. I АПК, при решаване на делото по същество, следва да бъде отменена и първоначално оспорената Заповед № П-1-595/18.06.2008 г. на директора на Д "СП" гр. Русе, като се върне преписката на същия едноличен административен орган за ново решаване на въпроса, съобразно задължителните указания, дадени в мотивите на настоящото решение. По тези съображения и на основание чл. 222, ал. I АПК, Върховният административен съд, Шесто отделение