Решение № 3693 от 15.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 768/2011 г.

Решение № 3693 от 15.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 768/2011 г., IV о., докладчик съдията Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от АПК. Образувано е по касационни жалби от кмета на община Шабла и от общинският съвет на същата община против решение № 214 от 15.11.2010 г. по адм. дело № 151/2010 г. на Добричкия административен съд. С него е отменена, като незаконосъобразна т. 12 от решение № 543 по протокол № 30 от заседание на общинския съвет, проведено на 27.11.2009 г. Със същото решение преписката е върната на общинския съвет със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. На първо място се излагат доводи за процесуална недопустимост на решението - отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 2 от АПК. Алтернативно се правят възражения и за неправилност, поради противоречие с материалния закон и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Ответната страна - Станислав Василев Букуров изразява писмено становище за неоснователност на касационните жалби. Заинтересованата страна - Общинска служба "Земеделие" не взема отношение по тях Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбите. Мотивира се, че с влязло в сила определение на Върховния административен съд е решен въпросът за характера на оспорения административен акт и допустимостта на оспорването му пред съда. Наред с това сочи, че съдът обосновано е приел допуснати нарушения при постановяване на акта и го е отменил, като същевременно е върнал преписката за ново произнасяне. Касационните жалби са подадени от надлежни страни в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и са процесуално допустими, а разгледани по същество са частично основателни само в частта, в която преписката е върната на общинския съвет със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Производството пред административния съд е по реда на чл. 145 и следващите от АПК. Образувано е по жалба от Станислав Василев Букуров против т. 12 от решение № 543 по протокол № 30 от заседание на общинския съвет, проведено на 27.11.2009 г. С нея му е отказано в качеството на оземлен чрез отдаване под наем на имот от общинския поземлен фонд № 83017.91.50 с площ от 14492 кв. м. да му се прехвърли право на собственост. Изрично е отразено, че отказът е на молбата на оземленото лице вх. № 5299 от 7.11.2007 г. Възраженията са били, че при наличие на сключен договор за отдаване под наем на процесния имот, съгласно чл. 4, ал. 4 от Наредбата за оземляване на безимотни и малоимотни граждани и § 23, ал. 1 от ПЗР на ПМС 188/2009 г., лицето има право да придобие собствеността върху този имот. От писмените доказателства по приложената административна преписка е установено, че с договор № 102 от 17.10.2002 г. с петгодишен срок, жалбоподателят е оземлен с отдаване под наем на процесния имот. Договорът е сключен въз основа на решение на поземлена комисия - Шабла № 46 от 17.09.2002 г. Член 25 от него повтаря уредената в чл. 4, ал. 4 от наредбата правна възможност за наемателя в едномесечен срок от изтичането на договора да поиска от общината придобиване право на собственост върху ползваната земя. Искането е направено в този срок с молба вх. № 5299 от 7.11.2007 г. По молбата не са предприети каквито и да било действия. След обнародването на ПМС № 188/2009 г. с § 23, ал. 1 е дадена нова възможност на оземлените лица чрез отдаване под наем на земеделски земи от общинския поземлен фонд в 3-месечен срок от влизане в сила на постановлението - 4.08.2009 г. - да придобият право на собственост преди изтичане на срока на договора за наем. Жалбоподателят е подал молба и в този срок - вх. № ВС-28-353 от 17.09.2009 г., но до общинска служба "Земеделие". Налице е и подадена от него декларация от 5.06.2009 г. за семейно и имотно състояние. Общинската служба е поискала от общината списък на оземлените наематели, които са изпълнили задълженията си и заплатените суми. Такъв е изпратен на 16.10.2009 г.. Отделно от това е поискано от общинския съвет да се произнесе с решение за прехвърляне правото на собственост, с което да се осигури довършване на процедурата. На 17.11.2009 г. заместник-кметът е внесъл докладна записка, позовавайки се на ПМС 188/2009 г. с предложение да не се прехвърля правото на собственост. Същото становище е дадено от комисията по управление на общинската собственост. На 19.11.2009 г. е проведено заседание на всички постоянни комисии, на което е предложено същото решение. Изказалите се общински съветници са се мотивирали с липса на материалните предпоставки за оземляване по отношение на заявители, но не са сочени конкретни имена. При обсъждане на докладната записка на 27.11.2009 г. са допълнени изказвания за изтекли срокове на наемните договори, което правело незаконно гласуване на решение те да придобият собственост върху тях. След обсъжданията единодушно е взето оспореното решение, като в т. 12 е постановен отказ по молбата от наемателя Станислав Василев Букуров от 2007 г.. При тези данни по преписката, съдът се е позовал на предвидената в чл. 4, ал. 4 от наредбата правна възможност на лицата, оземлени чрез отдаване на земеделски земи под наем, да придобият собственост върху тях. От разпоредбите на подзаконовия нормативен акт е извел и формулирал и необходимите за целта предпоставки, при наличието на които общинският съвет не разполага с правна възможност да откаже това тяхно право. Чрез тълкуване на нормите е посочил и процедурата, необходима за реализиране на фактическия състав по придобиване правото на собственост. Правилно е установил допуснатото от общинския съвет пълно смешение между двете правни възможности за придобиване право на собственост от страна на наемателите: първата по чл. 4, ал. 4 и втората по § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. На следващо място е обосновал извод, че компетентността на общинския съвет по наредбата има специален характер и се отличава от общата компетентност по чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА. Поради това е отчел, като незаконосъобразно позоваването от страна на общинския съвет на оперативната му самостоятелност по ЗМСМА да решава въпросите по разпореждане с общинска собственост. На последно място е анализирал правилата за организация и провеждане на заседанията на колективния орган и е установил допуснати нарушения и в тази насока: внасяне на докладна записка без надлежно упълномощаване и решаване на поставения въпрос преди изтичане на предвидения в съответния правилник за организацията и дейността на общинския съвет на град Шабла минимален срок между постъпването на докладната записка и разглеждането й на общо заседание на съвета. Тези две обстоятелства също са възприети, като нарушения, водещи до незаконосъобразност на оспорената част от решението. По тези три различни групи основания, съдът е приел оспорената част от акта за незаконосъобразна и я е отменил. Върнал е преписката на общинския съвет с указания: да изиска от ОСЗ сформирането на комисия за разглеждане на постъпилите молби; да изиска от кмета назначаване на представител в комисията; изготвяне на протокол от нея и внасянето му за разглеждане и вземане на решение от общинския съвет. Така постановеното решение е допустимо и правилно в частта му, в която е отменена т. 12 от решението на общинския съвет, като незаконосъобразно. Неправилно е обаче в частта му, в която преписката е върната на общинския съвет със задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона. И в двете касационни жалби на първо място се правят доводи за процесуална недопустимост на жалбата на две основания: Първото е, че решението на общинския съвет няма характер на индивидуален административен акт и съответно не подлежи на самостоятелен съдебен контрол. Неоснователността на довода се установява от факта, че административният съд в хода на образуваното съдебно производство с определение № 132 от 17.05.2010 г. е приел жалбата за процесуално недопустима, поради липса на акт, годен да бъде обект на оспорване и на основание чл. 159, т. 1 от АПК я е оставил без разглеждане, като е прекратил образуваното въз основа на нея производство. Определението е отменено с определение № 9653 от 12.07.2010 г. на Върховния административен съд, първо отделение и делото е върнато на административния съд с указания да се произнесе по същество на спора за законосъобразност на обжалвания акт. В мотивите на определението, съдът по частната жалба е извършил анализ на сложния фактически състав на процедурата по оземляване. Съобразил е, че оземляването, респ. отказът за това се извършва с акт на ОСЗ, който съгласно нормата на чл. 21, ал. 6 от наредбата подлежи на самостоятелно обжалване. Наред с това тричленният състав на ВАС е посочил, че в хипотезата на взето решение за отказ от страна на общинския съвет, това е актът, който пряко засяга интересите на заявителя, тъй като с него приключва цялата процедура във връзка с искането му да придобие право на собственост върху обектът, предоставен под наем. По този начин между страните е решен въпросът за характера на решението на общинския съвет, като индивидуален административен акт, част от процедурата по оземляване и правния интерес за жалбоподателя от неговото оспорване. Вторият довод на касаторите за процесуалната недопустимост на жалбата е позоваването им на влязъл в сила мълчалив отказ на искането от 7.11.2007 г. В тази връзка се твърди, че то е отправено до кмета на общината и след като липсва произнасяне, за жалбоподателя е налице мълчалив отказ. Доводът е неоснователен, поради факта, че с т. 12 от решение № 543 от 27.11.2009 г. на общинския съвет е извършен отказ да се удовлетвори именно молбата от 7.11.2007 г. По този начин е постановен изричен отказ, който подлежи на самостоятелно обжалване и подадената срещу него жалба е процесуално допустима. Следващите доводи в касационната жалба на кмета на община Шабла са за противоречие на решението на съда с разпоредбата на чл. 17 и чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, които уреждат самостоятелните правомощия на общинския съвет за управление и разпореждане с общинската собственост. Тези въпроси са обсъдени в мотивите на съдебното решение, където първоинстанционният съд е направил прецизен анализ за съотношението на нормите в ЗМСМА и ЗСПЗЗ, съответно издадената въз основа на него наредба. Изводите му, че се касае за специални правомощия, които имат приоритет пред общите такива, отразени в ЗМСМА е обоснован и в съответствие със закона. В касационната жалба, подадена от общинския съвет - Шабла отново се прави смешение между хипотезите, уредени в чл. 4, ал. 4 от наредбата и § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. Подобно смешение личи и в изказванията на общинските съветници при обсъждане на докладната на заседанието преди вземане на решението. Объркването на двете хипотези е довело до материалната незаконосъобразност на административния акт. Произнасянето от общинския съвет е по молба, подадена по реда на чл. 4, ал. 4 от наредбата, а мотивите към акта касаят задължителните предпоставки на § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. Макар правните последици и в двете разпоредби да са еднакви - придобиване право на собственост от лица, които са оземлени чрез отдаване под наем на земеделски имоти, то хипотезите в тях са различни. Разпоредбата на чл. 4, ал. 4 от наредбата има постоянен характер и дава такова право на всички оземлени лица чрез отдаване под наем в едномесечен срок от изтичане срока на договора да поискат от общината придобиване правото на собственост върху ползваните от тях земи. Искането, въз основа на което е постановен отказът на общинския съвет, е направено в този срок и с това правно основание, което при това изрично е цитирано в молбата от 7.11.2007 г. Нормата на § 23 от ПЗР на ППЗСПЗЗ, приета с ПМС № 188/2009 г. има времеви предели. Това проличава от изрично предвидената възможност на наемателите с договори, чийто срок към момента на обнародването на нормативния акт още не е изтекъл, да поискат в тримесечен срок от влизането му в сила придобиване правото на собственост. Нещо повече - в ал. 2 на разпоредбата изрично е постановено, че стойността на имотите трябва задължително да се заплати и то изцяло в срок до 31.12.2009 г.. Приемането на такава разпоредба е последица от приемането на страната, като членка на Европейския съюз - видно от писмо от 15.09.2009 г. от МЗХ до ОСЗ, имащо характер на методически указания. Макар да е подадена молба от Станислав Василев Букуров и в този срок, то по отношение на него не е било налице основното условие, въведено в параграфа - неизтекъл договор за наем. Поради това той не би могъл успешно да реализира правата си по това ПМС. Прави впечатление, че в писмо от ОСЗ до кмета на общината от 15.05.2009 г. се твърди, че ОД "Земеделие" била сключила анекси към договорите за продължаване на действието им. Такъв анекс по отношение на Букуров не е приложен по делото. Във връзка с това писмено доказателство, административният съд е поискал с нарочно писмо изх. № 236 от 25.03.2010 г. до общината информация за сключен анекс и прилагането на такъв. Кметът е отговорил с писмо от 6.04.2010 г., че не е сключван анекс към договора от 2002 г. Поради това Станислав Букуров не попада сред лицата, оправомощени да поискат придобиване право на собственост по реда на § 23, ал. 1 от ПЗР на ППЗСПЗЗ. В същото време отказът на общинския съвет е да му признае правата по чл. 4, ал. 4 от наредбата, независимо, че молбата на това основание е подадена в предвидения в нормата срок, а не по § 23, ал. 1. Неправилно обаче съдът е върнал преписката на общинския съвет с указания той да изисква сформиране на комисия от ОСЗ, определяне на неин чл. от кмета на общината и съставяне на протокол, който кметът да внесе с докладна записка за разглеждане в съвета. Цялата процедура във връзка с оземляването е предмет на регламентация в раздел втори от наредбата. Основните функции по комплектоването на документите, отстраняването на съществуващите в тях непълноти, обявяването на списъците, разглежането на заявленията се извършва от общинската служба по земеделие. Кметът само определя със заповед един представител на общинската администрация за участие в разглеждането на постъпилите заявления и документи и съответно представя списъка с изпълнените от наемателите задължения по изплатените наеми. Самото произнасяне от общинския съвет по съставения протокол става по предложение на общинската служба по земеделие и то след представяне на протокола по чл. 16, ал. 1 от наредбата. За изпълнение на цялата тази процедура, предхождаща произнасянето от страна на общинския съвет и съответно постановяването на крайния акт от страна на ОСЗ по смисъла на чл. 23, ал. 1 от ЗСПЗЗ, основните функции са вменени именно на общинската служба по земеделие. Още повече, че общината е изпълнила задължението си да изпрати списък на наемателите с посочване размера на изплатените суми и разликата за доплащане. ОСЗ е органът, на който трябва да се върне преписката, който да изготви протокола, съвместно с представител на общинската администрация, назначен от кмета и да го внесе за разглеждане от общинския съвет. Като не е съобразил тези обстоятелства, съдът е постановил неправилно решение в тази му част, което следва да се отмени и вместо него да се постанови връщане на преписката на общинска служба "Земеделие". С оглед изхода на делото и частичната основателност на жалбата, подадена от общинския съвет, ще следва да бъде осъден ответникът по касационната жалба - Станислав Василев Букуров да заплати на общинския съвет половината от адвокатското възнаграждение пред настоящата инстанция, възлизаща на 85 лева. Водим от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение