Решение № 9281 от 24.8.2021 г. на ВАС по адм. д. № 783/2021 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на главни инспектори в отдел Контрол на храните в Областна дирекция по безопасност на храните Пловдив срещу Решение 1146 от 05.11.2020 г. на Административен съд София-област (АССО) по адм. дело 632/2020 г. С обжалваното решение съдът е отменил Предписание 0007727 от 01.06.2020 г. на главни инспектори в отдел Контрол на храните в Областната дирекция по безопасност на храните (ОБДХ) Пловдив. Касационните жалбоподатели - главни инспектори в отдел Контрол на храните в ОДБХ Пловдив, считат обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК. Считат, че Постановление 70 на МС от 14.04.2020 г. за осигуряване на основни групи храни, произведени на територията на Република България, във веригите от магазини, представляващи търговски обекти (ПМС 70/Постановлението) не противоречи на чл. 36 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС). В процедурата по издаване на ПМС 70 ясно са очертани наличието на достатъчно основания и мотиви за наличието на изключенията по чл. 36 ДФЕС от забраните по чл. 34 и 35 ДФЕС. При извършения анализ за съответствие с правото на Европейския съюз (ЕС) е ясно, че конкретните мерки за защита на производството и търговията се основават на съображения за обществената сигурност с оглед непосредствения риск от недостиг на храна. В случая забраните и ограниченията не представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение на търговията между държавите членки, а единствено целят да гарантират наличието на достатъчно хранителни продукти за населението, както и опазване на рисковите групи на малките местни производители, засегнати пряко от кризата причинена от Ковид 19. Дори въпросните мерки да имат някакъв икономически ефект, той е незначителен, на фона на преследваната от тях основна цел. Мерките комбинират защитата на общественото здраве и защитата на обществената сигурност. Доставката на продукти от местни производители намалява риска от забавени доставки, преминаване на граничен контрол и други здравни проверки. Недостигът на храна и забавените доставки, като проблем могат да бъдат ефективно решени само чрез осигуряване на постоянен източник на такива продукти, който да не е или да е в по-малка степен застрашен от транспортни, вносни, гранични и други пречки. Именно такава алтернатива са доставките на хранителни продукти за населението от местните производители. Освен да се обезпечат необходимите основни количества хранителни продукти в търговската мрежа и да се подпомогнат българските производители в реализация на произведената от тях продукция, целта на ПМС 70 е и спазване на изискванията за минимално придвижване на хора и стоки, с оглед предотвратяване разпространението на Ковид 19. Наличието на всички необходими предпоставки във връзка със законосъобразното приемане на ПМС 70 и преимуществото на обществения интерес обосновават непротиворечието на Постановлението с ДФЕС. Предвид изложеното правят искане решението да бъде отменено. Претендират присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Касаторите се представляват от юрисконсулт С. Цонев. Ответникът по касационната жалба Лидл България ЕООД Енд Ко КД, не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество жалбата е неоснователна. За да постанови решението си съдът е установил от фактическа страна, че с Предписание 0007727 от 01.06.2020 г. от главни инспектори в отдел Контрол на храните в ОБДХ Пловдив, при извършена проверка в супермаркет Лидл, находящ се в гр. Пловдив, ул. Македония 97А, стопанисван от Лидл България ЕООД Енд Ко КД, е констатирано, че в обекта няма обособени места за излагане и продажба на стоки от регионални производители на прясно месо от ЕПЖ (едри преживни животни) и ДПЖ (дребни преживни животни), риба и рибни продукти, пчелен мед и пресни сезонни плодове и зеленчуци. Изложено е, че с това е нарушена разпоредбата на чл. 1, ал. 1 ПМС 70. Предписано е, на основание чл. 30а, ал. 1 и 2 и във връзка с чл. 30, ал. 1, т. 4 от Закона за храните (ЗХ), да се обособят места за излагане и продажба на прясно месо от ЕПЖ и ДПЖ, риба и рибни продукти, пчелен мед и пресни сезонни плодове и зеленчуци от регионални производители. Местата да са с достатъчна площ и да са обозначени по подходящ начин. В съдържанието на предписанието е налице препращане към Констативен протокол (КП) 0057636 от 01.06.2020 г., съставен от издателите на предписанието, в който са отразени резултатите от извършена в магазина проверка. В КП, част ІІІ Констатации от проверката, са изложени следните обстоятелства: при извършената проверка на място в обекта се констатира, че се съхраняват и предлагат пресни плодове: череши и други, и зеленчуци: лук бял, бейби спанак, айсберг, розови домати и други, яйца кокоши пресни, риба и рибни продукти, които са от регионални производители, но местата за излагане и продажба не са обозначени по подходящ начин, от който да е видно, че предлаганите продукти са от регионален производител. Посочено е, че следва се установи производителя на следните групи храни в обекта: риба и рибни продукти, прясно месо от ЕПЖ и ДПЖ, яйца, пчелен мед и пресни сезонни плодове и зеленчуци. Въз основа на така установените факти съдът е приел от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Приел е за установено, че е налице неизпълнение на задължения по чл. 1, ал. 1 ПМС 70 задължително да се обособят места за предлагане и продажба на съответните стоки от регионални производители, които да са с достатъчна площ и да се обособят по подходящ начин. Посочил е, че от контролните органи не са дадени конкретни указания как точно неизпълнените задължения по чл. 1, ал. 1 ПМС 70 да бъдат осъществени, поради което те са действали в рамките на правомощията си по чл. 30, ал. 1, т. 4 от Закона за храните (отм., ДВ, бр. 52 от 09.06.2020 г., в сила от 09.06.2020 г.). Анализирал е разпоредбите на чл. 34 36 ДФЕС и е посочил, че съгласно практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС) доколкото чл. 36 ДФЕС дерогира основополагащо правило за премахване на всички препятствия пред свободното движение на стоки между държавите членки, следва да се тълкува стриктно, а изключенията, предвидени в него, не могат да бъдат разширявани относно случаи, различни от изчерпателно предвидените. Изложил е, че според СЕС, мярка с равностоен на количествените ограничения ефект би съставлявала определена от правителството на държава членка програма, която засяга цялата национална икономика и цели да ограничи вътреобщностните доставки чрез насърчаване продажбата на национални стоки, чрез национална рекламна кампания или посредством организирането на специални процедури, приложими единствено за национални продукти, като всички тези действия са извършени от правителството и са били организирани върху цялата национална икономика. (решение от 17.06.1981 г., Commission/Ireland, 113/80; решение от 24.11.1982 г., Commission/Ireland, 249/81). Счел е, че разпоредбата на чл. 1, ал. 1 ПМС 70 съставлява съвкупност от специални правила, които по задължителен начин въвеждат процедура за поощряване продажбата на продукти от съответни регионални производители, като същите са обединени от признака национални. Поощряване на търговията с хранителни продукти от регионален, респективно национален произход, реципрочно води или създава потенциална възможност за рестриктиране на търговията със съответните им сходни продукти на пазара от внос и в същата степен ограничава същия, т.е. уредбата в чл. 1, ал. 1 ПМС 70 съставлява мярка, която има равностоен, реципрочен на нея ограничителен ефект върху вноса и като такава е забранена от чл. 34 ДФЕС. Съгласно стриктното тълкуване на чл. 36 ДФЕС не е налице хипотеза на изключение от забраната. Съобразно принципите на прилагане на правото на Европейския съюз (ПЕС) - принцип на непосредствената приложимост и принцип на примата, съдът е счел, че следва да не приложи нарушаващата забраната по чл. 34 и противоречаща на чл. 36 ДФЕС разпоредба на 1, ал. 1 ПМС 70. Въз основа на горното съдът е направил извод че оспореното предписание е издадено в приложение на неприложима, поради противоречието й с конкретни разпоредби от ПЕС, материалноправна уредба и го е отменил. Решението е правилно. Свободното движение на стоки между държавите членки намира изражение в установената в чл. 34 ДФЕС забрана на количествените ограничения върху вноса между държавите членки и на всички мерки с равностоен ефект. Съгласно постоянната практика на СЕС забраната на мерките с равностоен на количествените ограничения върху вноса ефект се отнася до всяка търговско-правна уредба на държавите членки, която може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства търговията в рамките на ЕС (решение от 11 юли 1974 г., Dassonville, 8/74, , точка 5, решение от 23 септември 2003 г., Комисия/Дания, С-192/01, точка 39 и решение от 5 февруари 2004 г., Комисия/Франция, С-24/00,, точка 22). Разпоредбата на чл. 34 ДФЕС не е пречка за налагането на забрани или ограничения върху вноса на стоки, основаващи се на съображенията за обществен морал, обществен ред или обществена сигурност; за закрила на здравето и живота на хората, животните или растенията; за закрила на националните богатства с художествена, историческа или археологическа стойност; за закрила на индустриалната и търговската собственост. При все това тези забрани или ограничения не трябва да представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение на търговията между държавите-членки (чл. 36 ДФЕС) Несъмнено целта за защита на общественото здраве и обществената сигурност в периода на глобална пандемия, с които е обосновано приемането на Постановлението, е в състояние да обоснове национални мерки, които могат да препятстват търговията в рамките на ЕС, при условие че тези мерки са пропорционални на визираната цел. Съгласно практиката на СЕС дадена мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект може да бъде обоснована по-специално със съображения за закрила на здравето и живота на хората по смисъла на член 36 ДФЕС само ако може да гарантира осъществяването на преследваната цел и не надхвърля необходимото за постигането ѝ (решение ANETT, C-456/10, EU:C:2012:241, т. 45 и цитираната съдебна практика). ПМС 70, което е правното основание за издаване на оспорения индивидуален административен акт, е обнародвано в ДВ от 21.04.2020 г. и е в сила от същата дата. Видно от § 1 от Постановлението, то се приема на основание чл. 6, т. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и във връзка със Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. (ЗМДВИП). Съгласно чл. 6, т. 2 ЗНА, Министерският съвет издава постановления, когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност. Към момента на обнародването на Постановлението обаче в ЗМДВИП не е съществувала разпоредба, която да дава правомощие на Министерския съвет да предприеме регламентираните в ПМС 70 мерки. Разпоредбата на чл. 16а ЗМДВИП, която създава правомощие на Министерския съвет до отмяната на извънредното положение (а след редакцията на разпоредбата с ДВ бр. 44 от 2020 г., в сила от 14.05.2020 г. - до 31 декември 2020 г.) да въвежда временни мерки за защита на производството на храни, произведени на територията на Република България, търговията и пускането им на пазара във вериги от магазини, е обнародвана в ДВ, бр. 38 от 2020 г., в сила от 24.04.2020 г. Министерският съвет приема постановленията си въз основа и в изпълнение на законите, но към 21.04.2020 г. той не е разполагал с материална компетентност за приемането на ПМС 70 тъй като чл. 16а ЗМДВИП няма обратно действие. Доколкото обаче последвалият закон санира този порок, то постановлението към датата на издаване на оспорения акт, не е нищожен акт, но е акт, който противоречи на чл. 34 ДФЕС. Мерките в чл. 1, ал. 1 ПМС 70 не гарантират осъществяването на преследваните цели и не са пропорционални на тях. Обособяването на места с достатъчна площ за предлагане на продукти произведени от регионални производители и обозначаването им по подходящ начин, от който да е видно, че са регионално производство, не е в състояние да гарантира защитата на общественото здраве и обществената сигурност. Не наличието на места с достатъчна площ за предлагане би гарантирало сочената от органа цел за защита на общественото здраве и обществената сигурност, ако се приеме, че са налице предпоставките за допущане изобщо на токова изискване, а самото наличие на стоките би било достатъчно. Предвидените в Постановлението мерки не са пропорционални и са дискриминационни, тъй като третират по-малко благоприятно аналогичните продукти с произход от други държави членки и могат индиректно да ограничат достъпа им до българския пазар. Те водят до ограничаване на конкуренцията и до засягане на търговията между държавите членки и поради това са мерки с равностоен на количествено ограничение ефект по смисъла на член 34 ДФЕС, които са прекомерни и следователно несъразмерни по отношение на преследваната цел. Като такива мерките са несъвместими с ДФЕС, както правилно е приел и първоинстанционният съд. С оглед на това и в съответствие с принципа на примата на правото на Европейския съюз съдът правилно е счел, че следва да остави неприложена националната правна норма на чл. 1, ал. 1 ПМС 70. Съответно правилно е отменил основаното на нея предписание. Видно от изложеното, доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно е приел, че оспореният акт е законосъобразен, поради което решението му, като правилно, следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд