Решение № 8254 от 3.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8596/2017 г.

Решение № 8254 от 3.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8596/2017 г., III о., докладчик съдията Румяна Лилова Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Сдружение "Национално сдружение на частните болници", с ЕИК ********* и Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", с ЕИК *********, подадена чрез упълномощената адв. Х. Николова, срещу Наредба № 10 от 04.11.2016 г. за утвърждаване на Медицински стандарт "Ушно-носно-гърлени болести", обн., ДВ, бр. 94 от 25.11.2016 г., издадена от министъра на здравеопазването (Наредба/та). Жалбоподателите оспорват Наредбата в цялост. Поддържат становище за издаването й при неспазване на установената форма, при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие с нормативни актове от по – висока степен и в несъответствие с целта на закона. Излагат съображения, че Наредбата е приета с цел избягване на краен съдебен акт за отмяната на Наредба № 35 от 2009 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ушно–носно–гърлени-болести", по оспорването на която е било образувано адм. д. № 4334 по описа на Върховния административен съд за 2016 г. В жалбата се твърди, че при издаването на спорния нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила на чл. 26 и чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) – необоснованост и неизпълнение на изискванията за неговата мотивираност, тъй като не са изложени причини за приемането му. Поддържа се становище, че в мотивите не са посочени и обсъдени причините, които налагат приемането на Наредбата, целта, която следва да се постигне, не е налице обосновка за финансовите средства, необходими за прилагането й, както и очакваните резултати от това прилагане, включително финансовите, както и липсва анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. На следващо място се релевират доводи за противоречие на оспорената Наредба с чл. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Иска се нейната отмяна и присъждане на направените в производството разноски. В съдебното заседание жалбоподателите не се представляват. Преди съдебното заседание по делото е постъпила молба от адв. Х. Николова, като техен процесуален представител, с която жалбата се поддържа и се моли уважаването й. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител гл. юрк. Е. Тренкова, оспорва жалбата в представен по делото писмен отговор и в откритото съдебно заседание. По същество изразява становище за нейната неоснователност и моли да бъде отхвърлена. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата поради констатирано противоречие на процедурата по издаването й с чл. 28, ал. 2 ЗНА, доколкото документът, наречен мотиви към проекта за наредба не отговаря на изискванията за такъв поради липсата на всички задължителни реквизити. Наред с това, според заключението на прокурора жалбата е основателна и с оглед противоречие на оспорената Наредба с чл. 3, ал. 1 и ал. 3 ЗОАРАКСД. По допустимостта на жалбата: Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК правото да се оспори нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което жалбата е процесуално допустима за разглеждане като подадена от лица, имащи правен интерес от оспорването. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Съгласно чл. 75, ал. 2 АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Оспорената Наредба е издадена на основание чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ). Тази разпоредба предвижда, че дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредба на министъра на здравеопазването. Предвид това, оспорената наредба е издадена от компетентния орган - министъра на здравеопазването. Тя е приета на 04.11.2016 г., като с § 1 от нея е отменена Наредба № 35 от 08.07.2009 г., за утвърждаване на медицински стандарт "Ушно-носно-гърлени болести", обн. в ДВ, бр. 59/28.07.2009 г., изм. ДВ, бр. 65/20.08.2010 г., изм. ДВ, бр. 92/23.11.2010 г., изм. и доп. ДВ, бр. 32/08.04.2014 г. Съгласно пар. 9 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове (публ. ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) изработените и съгласувани до влизането в сила на този закон проекти на нормативни актове се одобряват и приемат по досегашния ред. Ето защо доводите на жалбоподателите за допуснати нарушения на административнопроизводствените правила по приемането на оспорената Наредба ще бъдат преценени в светлината на разпоредбите на чл. 26 и чл. 28 ЗНА в редакцията преди изменението и допълнението на този закон, публикувано в Държавен вестник брой 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г., която е релевантната към казуса. Проектът на Наредбата е обсъден и одобрен на заседание на ръководството на министерството, проведено на 04.11.2016 г., отразено в Протокол № 57 от същата дата по т. 1. В съответствие с изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА (в релевантната редакция, на която се прави позоваване и по – надолу в съдебното решение без това да се сочи изрично), преди внасянето на проекта на Наредбата за утвърждаване от компетентния орган – министъра на здравеопазването, същият е публикуван на интернет страницата на Министерство на здравеопазването на 20.10.2016 г. (л. 109, л. 110 и л. 190 от делото), заедно с мотивите, като на заинтересованите лица е предоставена възможност в съответния срок да направят предложения и да изразят становища по проекта. При така установеното, неоснователни са оплакванията на жалбоподателите, направени в молбата от 11.03.2019 г. за липса на данни относно датата на публикуване на акта на страницата на Министерство на здравеопазването. Фактът, че е налице доклад на заместник – министъра от 04.11.2016 г. не обосновава извод за допуснато нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Докладът от 04.11.2016 г. на заместник-министъра на здравеопазването (л. 154, 155 от делото) има за цел да уведоми министъра, че в хода на общественото обсъждане в Дирекция "Медицински дейности" не са постъпили становища и предложения по проекта, а срокът по чл. 26, ал. 2 ЗНА е изтекъл на 03.11.2016 г. По делото е представен доклад на заместник – министъра от 20.10.2016 г. (л. 100 – л. 105 от делото), обсъден на заседание на ръководството на Министерство на здравеопазването, видно от представения по делото Протокол № 52 от същата дата. Във връзка с този доклад, по т. 6 от протокола на заседанието е прието решение за публикуването на проекта на Наредба на интернет – страницата на Министерство на здравеопазването за четиринадесет дневно обсъждане и доколкото по делото, както се посочи, са представени доказателства за публикуването на проекта за Наредба и на мотивите към него в установения от закона срок, неоснователно е възражението, направено в молбата от 11.03.2019 г. Спазено е и изискването за обнародване на нормативния административен акт по чл. 78, ал. 2 АПК - Наредбата е обнародвана в Официалния раздел на Държавен вестник, бр. 94 от 25.11.2016 г. Неоснователно е възражението за необоснованост на оспорения нормативен акт, а именно нарушение на чл. 26, ал. 1, във връзка с чл. 28, ал. 2 ЗНА. Нормата на чл. 26, ал. 1 ЗНА в приложимата редакция е предписвала, че изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Твърдението в жалбата е за неспазване на принципа на обоснованост, тъй като при определяне на изисквания за материално-техническа база, инсталационни съоръжения, организация на работа, човешките ресурси, апаратурата и т. н. не е дадена никаква обосновка от медицинска или друга гледна точка. Видно от мотивите към изготвения проект на Наредбата, както и от писмо изх. № 20-17-25 от 20.10.2016 г. на заместник-министъра на здравеопазването, с което е предложен проекта за Наредба за одобрение от министъра на здравеопазването и който като част от административната преписка следва да се вземе предвид, е налице обосновка за въведените изисквания. Както в това писмо, така и в мотивите е посочено, че предложеният проект оптимизира структурата и обхвата на медицинските дейности, осъществявани по специалността "Ушно-носно-гърлени болести", детайлизират се изискванията към материално-техническата база на лечебните заведения, определя се необходимото оборудване на стандартния кабинет и на специализирания кабинет, определят се изискванията към "операционна за амбулаторни операции" и се допълват изискванията за дейности, осъществявани на най – високо ниво на компетентност с цел осигуряване на качество на оказваната медицинска помощ и защита на правата на пациентите. Посочена е и основната цел на проекта на Наредба, а именно да се създадат предпоставки за детайлизиране на процесите и ефективно прилагане в практиката на медицински дейности по специалността "Ушно-носно-гърлени болести" с оглед гарантиране на достъп на пациентите до висококачествени здравни услуги. Наред с това, оптимизират се и осъществяваните дейности при спешни състояния в обхвата на медицинската специалност "Ушно-носно-гърлени болести", както и спешните състояния, изискващи незабавна хоспитализация, с което се осигуряват навременни, качествени и квалифицирани диагностично – лечебни дейности в обхвата на специалността. Осъвременяват се видовете оперативни интервенции в нейния обхват, съобразено с тяхната тежест и класификация на процедурите, съобразено с международната класификация в обособен раздел към медицинския стандарт. Посочени са и очакваните резултати като такива свързани с условия за подобряване на дейността на лечебните заведения, осигуряване на достъп на пациентите до по – високо качество на медицинските дейности в областта на обсъжданата медицинска специалност и повишаване удовлетвореността на пациентите. В мотивите изрично е посочено още, че прилагането на Наредбата не е свързано с необходимост от допълнителни финансови средства, както и това, че няма да доведе до пряко и/или косвено въздействие върху държавния бюджет, нито върху бюджета на лечебните заведения и на другите юридически и физически лица, които са длъжни да я прилагат. Отразено е също така, че проектът не е свързан с въвеждане на изисквания на правото на Европейския съюз, поради което не е необходимо изготвяне на справка за съответствие с него. Неоснователно е и следващото възражение за допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА, изразяващо се в немотивираност на одобрения проект за Наредба по всички точки на цитираната разпоредба. Съгласно нейното предписание мотивите, съответно докладът, следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. По точка първа от цитираната разпоредба в доклада на заместник – министъра на здравеопазването, който е част от административната преписка, а и в мотивите е посочено, че причините, които налагат приемането на проекта на Наредбата е необходимостта от оптимизиране и прецизиране на структурата и съдържанието на изискванията към лечебните заведения, които могат да осъществяват дейности в обхвата на медицинската специалност "Ушно-носно-гърлени болести". Наред с това, в преписката се съдържа писмо от 25.07.2016 г. относно "Актуализиран Медицински стандарт в областта на специалност "УНГ болести" до министъра на здравеопазването и други адресати от националния консултант по "УНГ болести" към Министерство на здравеопазването, с което се прави уведомление, че с Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г. е влязла в сила промяна в клиничните пътеки в областта на специалност "УНГ болести". В тази връзка е предложен актуализиран медицински стандарт по специалност "УНГ болести", съответстващ на изискванията, заложени в новите пътеки, а действащият към онзи момент Медицински стандарт по "Ушно-носно-гърлени болести", утвърден с Наредба № 35 от 08.07.2009 г. не отговаря на новите изисквания. В тази връзка е изпратен актуализираният стандарт за утвърждаване. Предвид изложеното, неоснователни са възраженията, че Наредбата е приета с цел избягване на краен съдебен акт за отмяната на Наредба № 35 от 2009 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ушно–носно–гърлени болести", по оспорването на която е било образувано адм. д. № 4334 по описа на Върховния административен съд за 2016 г. Възражението за липса на посочени цели, които се поставят с приемането на стандарта също е неоснователно. В мотивите, както и в цитираното по-горе писмо на заместник–министъра на здравеопазването ясно са посочени преследваните цели. Те на първо място са залегналите в закона за качество на оказаната медицинска помощ по медицински стандарт "Ушно-носно-гърлени болести", както и за регламентиране на медицинската дейност на лечебните заведения, в това число при спешни състояния и оперативните интервенции, както и относно медицинските лица, които работят в тях. По отношение на третото изискване на чл. 28, ал. 2 ЗНА, относно финансовите средства, необходими за прилагане на новата уредба, също са налице мотиви, като е посочено, че прилагането на Наредбата не е свързано с необходимост от допълнителни бюджетни или финансови средства в тежест на изпълнителите на медицинска помощ, както вече се посочи по-горе. Неоснователни са и възраженията за липса на мотиви и по т. 4 и т. 5 от чл. 28, ал. 2 ЗНА. Изрично в мотивите се сочи, че очакваните резултати са свързани със създаване на условия за подобряване на дейността на лечебните заведения, осигуряване на достъп на пациентите до по – високо качество на медицинските дейности в областта на медицинската специалност "Ушно-носно-гърлени болести" и повишаване удовлетвореността на пациентите. С наличието на медицински стандарт в много по-голяма степен са защитени правата на пациентите, тъй като той съдържа ясно разписани правила за начина за осъществяване на качествено лечение, а същият би бил и в помощ на изпълнителите на медицинска помощ. Нормата на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА изисква анализ за съответствие с правото на Европейския съюз, но доколкото в мотивите на проекта е посочено, че проекта не се приема във връзка с изпълнение на разпоредби, въведени с правото на Европейския съюз, то съответно и не е налице необходимост от анализ в тази насока. Неоправдани са възраженията на жалбоподателите, направени с допълнителната молба от 02.11.2017 г. по отношение разпоредбата на т. 11. 1 и т. 11. 8 от Приложение № 1 към чл. 1, ал. 1 от Наредбата, тъй като оплакванията не държат сметка, че предвидените изисквания касаят само трето ниво на компетентност на структурите при различни такива към първо и второ ниво на структурите. Жалбоподателите не сочат конкретни разпоредби от по - висок ранг, на които обжалваният стандарт да противоречи. Въпрос на целесъобразност на издателя на акта е да прецени броя на специалистите за съответното ниво, броя на лекарите на трудов договор, както и наличието на медицински структури. Тази целесъобразност съдът не може да контролира. Неоснователно също така се поддържа, че като краен резултат Наредбата ограничава конкуренцията, тъй като изискванията се прилагат по отношение на всички лечебни заведения, които извършват дейности по ушно-носно-гърлени болести. Тези изисквания целят да гарантират правото на гражданите до достъпна и качествена медицинска помощ, съответно опазване на тяхното здраве. Неоснователно е и възражението за противоречие на Наредбата с чл. 3, ал. 1 ЗОАРАКСД и в частност относно липсата на мотиви за финансовата тежест върху лицата предоставящи медицинска помощ, доколкото съобразно посочената разпоредба при регулиране на стопанската дейност се вземат предвид разходите на лицата, извършващи стопанска дейност, необходими за спазване на разпоредбите. В мотивите на оспорената Наредба са изложени такива за разходите във връзка с предвидените нови регулации и видно от тях не е предвидена нова и допълнителна тежест за изпълнителите на медицинска помощ в регулираната с Наредбата област. Наред с това, лечебните заведения извършват стопанска дейност, но подчинена на правила, различни от тези, регулиращи чистата стопанска дейност и при изработването на стандартите за работата им следва да се съблюдава баланса между стопанския интерес и обществения интерес. В тази връзка съдът намира, че е спазен баланса между предвидените изисквания в разпоредбата на чл. 3 ЗОАРАКСД и целите, разписани в чл. 6 ЗЛЗ. Предвид това, оспорената Наредба не противоречи на чл. 3 ЗОАРАКСД. Така приетото дава основание да се приеме, че оспорената Наредба на министъра на здравеопазването е издадена от компетентен административен орган, в пределите на предоставената му от закона компетентност, в предписаната от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, както и че същата е материално законосъобразна, непротиворечаща на акт от по-висока степен, съобразена е и с целта на закона. С оглед гореизложеното, жалбата се явява неоснователна, поради което следва да бъде отхвърлена. Ето защо и на основание чл. 193, ал. 1, предл. последно АПК, Върховният административен съд, трето отделение