Решение № 10823 от 17.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 5467/2013 г.

Решение № 10823 от 17.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 5467/2013 г., VI о., докладчик председателят Александър Еленков Производство по по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по обща касационна жалба на д-р Ангел Господинов Ангелов, д-р Снежанка Ефтимова Петрова и д-р Тодор Минчев Тодоров, тримата от гр. Силистра, срещу решение № 26 от 12.03.2013 г. по адм. дело № 5/2013 г. на Административен съд - гр. Силистра.

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и е допустима. Разгледана по същество е неоснователна.

I. От данните по делото е видно, че:

1. Касационните жалбоподатели, като състав на Териториална експертна лекарска комисия (ТЕЛК) по общи заболявания при "МБАЛ Силистра" АД са издали експертно решение (ЕР) № 526 от 01.03.2012 г., с което са определили 53 % трайно намалена работоспособност (ТНР) и дата на инвалидизиране 12.01.2012 г. на Мюведет Бакир Хашим от с. Чернолик, област Силистра. Към решението са изложили лаконични мотиви със следното съдържание:

"Определят се 53 % поради деформираща спондилоза с радикулопатия, ограничени и болезнени движения, намаления слух двустранно, хипертоничната болест, мозъчно съдовата болест и БКБ по: част 1 р. 4, т. 5.2. - 40 %; част 4 р. 6, т. 2 - 30 %; част 3 р. 1, т. 2.1.1 - 15 %; част 9 р. 19, т. 4.1 - 10 %; част 7, т. 3.1 - 10 %; общо - 53 % инв."

2. Според чл. 71 и чл. 72 от Кодекса за социално осигуряване (КСО) лицата с 50 и над 50 на сто трайно намалена работоспособност имат право на пенсия за инвалидност, което възниква от датата на инвалидизиране. Затова със заявление вх. № МП-3199 от 15.03.2012 г. Мюведет Бакир Хашим е поискала да й бъде отпусната лична пенсия за инвалидност поради общо заболяване.

С разпореждане № 2 от 11.05.2012 г. длъжностното лице по чл. 98, ал. 1, т. 1 КСО при Районно управление "Социално осигуряване" (РУСО) - гр. Силистра, е отпуснало исканата от Мюведет Бакир Хашим пенсия за инвалидност в размер на 100,86 лв. месечно - минимален размер по чл. 98, ал. 7 КСО, защото с жалба изх. № 18-00-1191 от 22.03.2012 г. председателят на медицинската комисия по чл. 98, ал. 4 КСО при същото РУСО е оспорил решението на ТЕЛК по оценката на ТНР пред Националната експертна лекарска комисия (НЕЛК), която с ЕР № 494 от 16.07.2012 г. е отменила решението на ТЕЛК в оспорената част и е определила 40 % ТНР на Мюведет Бакир Хашим. По делото няма данни това ЕР на НЕЛК да е било оспорено пред съда.

3. Според мотивите, изложени към ЕР на НЕЛК:

а) Водещото според ЕР на ТЕЛК заболяване на Мюведет Бакир Хашим - спондилоза с ограничени движения, според НЕЛК попада в отправна точка 4.2. "Дегенеративни промени на гръбначния стълб с трайни функционални нарушения" на раздел IV "Гръбначни и тазови увреди" от част първа "Заболявания на опорно-двигателния апарат" по приложение № 1 към чл. 63, ал. 1 от Наредбата за медицинската експертиза (НМЕ) и обуславя 20 % ТНР, а не както е приела ТЕЛК 40 %. В тази част на мотивите НЕЛК изрично е посочила, че "не са налице условия за по-висок % ТНР (...) оценката в ЕР на ТЕЛК е необосновано завишена (още повече, че) от останалите отдели на опорнодвигателния апарат при пълен ортопедичен преглед не се установява ортопедичен функционален дефицит, обуславящ % ТНР."

Но за разлика от ТЕЛК, НЕЛК определя отделно 10 % ТНР, обусловена от "радикулопатия Л5, ЕС1 дясно с възбудна и отпадно-сетивна симптоматика - по т. 15 "Дискогенни заболявания", ч. VII "Нервни болести".

б) Същата преценка - че "в ЕР на ТЕЛК оценката е завишена" - НЕЛК прави и за двустранно намаления слух, като приема диагнозата "Двустранен неврит на слуховите нерви с функционален дефицит в степен средна на тежко чуване", но счита, че не се следва % ТНР поради възможността за слухопротезиране, което ще компенсира функционалния дефицит.

в) НЕЛК отрича и приетите от ТЕЛК 10 % ТНР, обусловена от бъбречно-каменна болест, като след проведен преглед на лицето приема "ехографски данни за малокалибрена литиаза в ляв бъбрек, без дренажни нарушения, без обективирани чести бъбречни колики, без данни за нарушена бъбречна функция."

г) НЕЛК е приела за водещо заболяване при Мюведет Бакир Хашим генерализирана остеопороза без реализирани спонтанни фрактури, но с висок фрактурен риск, която според част IХ "Вътрешни болести", раздел Х, т. 1, обуславя 30 % ТНР.

д) НЕЛК е приела за обоснована диагнозата "Артериална хипертония II стадий, умерена степен, със стойности на систолното артериално налягане 160 мм Hg", но е изразила становище, че това заболяване обуславя 20 % ТНР, а не 30 %, както е приела ТЕЛК.

II. При тези данни за съществени различия между ЕР на ТЕЛК и ЕР на НЕЛК за здравословното състояние на Мюведет Бакир Хашим и обусловения от него функционален дефицит, контролните органи на Националния осигурителен институт са приели, че в случая е налице хипотезата на чл. 110, ал. 1, т. 1, предложение последно от Кодекса за социално осигуряване - причинена щета на държавното обществено осигуряване, изразяваща се в изплатената на Мюведет Бакир Хашим пенсия за инвалидност в минимален размер по чл. 98, ал. 7 КСО за времето от 12.01.2012 г. (датата на инвалидизиране) до прекратяването й, която щета е причинена с акт на медицинската експертиза (ЕР № 526 от 01.03.2012 г. на ТЕЛК), отменен впоследствие от НЕЛК. Затова са съставили ревизионен акт за начет на тримата касационни жалбоподатели, въз основа на който длъжностното лице по чл. 110, ал. 3 КСО при РУСО - гр. Силистра е издало разпореждане № 1170 от 30.11.2012 г. за събиране на сумата 941,29 лв. общо от тримата.

Сезиран с жалба по чл. 117 КСО от тримата лекари, директорът на РУСО е потвърдил оспореното от тях разпореждане № 1170 от 30.11.2012 г. с мотиви: "Неправилното определяне на процента трайно намалена работоспособност (обусловена от всяко от установените заболявания) е довело до необосновано завишаване на крайния процент, което е предпоставка за неправилно изплащане на суми за пенсия. Налице е нарушаване на нормативните разпоредби, свързани с издаването на отмененото ЕР на ТЕЛК, тъй като при постановяването му не са спазени изискванията на Наредбата за медицинската експертиза, което е изразено в ЕР на НЕЛК."

С посоченото по-горе решение Административен съд - гр. Силистра е отхвърлил жалбата на тримата лекари срещу решението на директора на РУСО. За да постанови този резултат съдът е приел, че "жалбоподателите не са спазили правилата на НМЕ". Този си извод е аргументирал така: "Обстоятелството, че дадената от жалбоподателите оценка попада в относително определените нормативни предели, не е достатъчно, за да се квалифицира тяхното решение като законосъобразно. Съгласно разпоредбата на чл. 63, ал. 1 НМЕ установеното увреждане, стадият на неговото развитие и обусловеният функционален дефицит, се съобразяват със съответната отправна точка съгласно приложение № 1, а ако приетата точка предвижда диапазон "от... до", процентът на трайно намалената работоспособност (вида и степента на увреждане) се съобразява със степента на установения дефицит. Очевидно жалбоподателите не са съобразили степента на установения дефицит, за да фиксират точната оценка в рамките на нормативно определените стойности и по този начин са нарушили горецитираната разпоредба."

III. Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че изразеното от Административен съд - гр. Силистра становище е правилно.

Отговорността за причинени щети на държавното обществено осигуряване от отменени актове на медицинската експертиза бе установена в КСО за първи път с изменението на чл. 110, ал. 1, т. 1, направено с § 25 от Закона за изменение и допълнение на Кодекса за задължително обществено осигуряване (обн., ДВ, бр. 67 от 29.07.2003 г.), в резултат на което чл. 110, ал. 1, т. 1 КСО има следната редакция: "Контролните органи на Националния осигурителен институт съставят на физическите лица или на юридическите лица ревизионни актове за начет за причинените от тях щети на държавното обществено осигуряване от невнесени осигурителни вноски, от неправилно извършени осигурителни разходи и от издадени документи с невярно съдържание или от отменени актове на медицинската експертиза и др."

На 11.01.2010 г. Министерският съвет е внесъл в Народното събрание Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за лечебните заведения, вписан в регистъра на ХLI НС под № 002-01-5 от 11.01.2010 г. В преходните и заключителни разпоредби на този проект Министерският съвет предлага да бъде изменен чл. 110, ал. 1, т. 1 КСО, като след думите "медицинската експертиза" се добави "поради неспазване на нормативните актове при издаването им" - § 52, т. 3 на проекта. В мотивите към този законопроект вносителят е посочил, че "с предлаганата промяна на чл. 110 от КСО се стеснява кръгът на случаите, в които отменените актове на медицинската експертиза са основания за съставяне на ревизионни актове за начет (...) - само когато отмяната е постановена поради неспазване на нормативните актове при издаването им. От Стенограмата от обсъжданията на проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за лечебните заведения (№ 002-01-5 от 11.01.2010 г.) се вижда, че между първо и второ четене на законопроекта, на основание чл. 73, ал. 1 от тогава действащия Правилник за организацията и дейността на Народното събрание (обн., ДВ, бр. 58 от 27.07.2009 г.) народен представител е предложил следната нова редакция на § 52, т. 3: "В чл. 110, ал. 1, т. 1 думите "или от отменени актове на медицинската експертиза" се заличават." Водещата Комисия по труда и социалната политика е подкрепила предложението на Министерския съвет и не е подкрепила предложението на народния представител. След продължителни разисквания в пленарна зала, обаче, предложението на народния представител е прието и окончателният текст на § 52, т. 3 от законопроекта, станал при преномерирането на разпоредбите § 66, т. 3 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за лечебните заведения (обн., ДВ, бр. 59 от 31.07.2010 г.), гласи така: "В чл. 110, ал. 1, т. 1 се изменя така: "1. за причинените от тях щети на държавното обществено осигуряване от неправилно извършени осигурителни разходи и от издадени документи с невярно съдържание." Или с други думи казано - с § 66, т. 3 от преходните и заключителни разпоредби на посочения Закон за изменение и допълнение на Закона за лечебните заведения е премахната отговорността за причинени щети на държавното обществено осигуряване от отменени актове на медицинската експертиза.

С § 6, т. 23 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2012 г. (обн., ДВ, бр. 100 от 20.12.2011 г.) чл. 110, ал. 1, т. 1 КСО отново е изменен, в резултат на което тази разпоредба вече гласи така: "Контролните органи на Националния осигурителен институт съставят на физическите лица или на юридическите лица ревизионни актове за начет за причинените от тях щети на държавното обществено осигуряване от неправилно извършени осигурителни разходи, включително от неправилно удостоверяване на осигурителен стаж или осигурителен доход и от актове на медицинската експертиза, които са отменени, поради нарушаване на нормативните разпоредби при издаването им."

Тази е актуалната редакция на чл. 110, ал. 1, т. 1 КСО и сега. Същественият въпрос, който се поражда при прочита й, е: кога един акт на медицинската експертиза следва да се счита, че е отменен поради нарушаване на нормативните разпоредби при издаването му.

Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че отговорът на този въпрос се съдържа в същността на актовете на медицинската експертиза - болнични листове на лекуващи лекари и лекарски консултативни комисии и експертни решения на ТЕЛК и НЕЛК.

В съдебната практика трайно и непротиворечиво е възприето становището, че актовете на медицинската експертиза имат две същности - от една страна те са експертни становища за заболяването и неговото отражение върху работоспособността на освидетелстваното лице, респ. становище за установеното увреждане, стадият на неговото развитие и обусловеният функционален дефицит, довели до трайно намалена работоспособност, а от друга страна актовете на медицинската експертиза са индивидуални административни актове и поради това юридически факти, които пораждат право на отпуск, на парично обезщетение за временна неработоспособност, на пенсия за инвалидност и т. н.

Средствата на държавното обществено осигуряване се обособяват във фондове (чл. 18, ал. 1 КСО) и се управляват от Националния осигурителен институт, който е юридическо лице със седалище София и с териториални поделения (чл. 33, ал. 1, изр. 1-во и ал. 2 КСО), наименовани Районни управления "Социално осигуряване", а това в София - Столично управление "Социално осигуряване" (чл. 8, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на НОИ).

Един от фондовете на държавното обществено осигуряване е фонд "Пенсии", средствата по който се набират от източниците, посочени в чл. 21 КСО и се разходват и трансферират за пенсии и помощи, изброени в чл. 22 КСО.

Една от тези пенсии е пенсията за инвалидност.

Право на пенсия за инвалидност имат лицата с 50 и над 50 на сто трайно намалена работоспособност - чл. 71 и чл. 72 КСО. За установяване степента на трайно намалена работоспособност се извършва медицинска експертиза от ТЕЛК и НЕЛК по ред и критерии, определени в наредба на Министерския съвет - чл. 101, ал. 1 и 7 и чл. 103, ал. 1 и 4 от Закона за здравето (ЗЗ). Сега действащата наредба по чл. 101, ал. 7 ЗЗ е Наредбата за медицинската експертиза (НМЕ), приета с ПМС № 87 от 05.05.2010 г., обн., ДВ, бр. 36 от 14.05.2010 г., с последващи изменения и допълнения.

Според чл. 62 от тази наредба степента на трайно намалената работоспособност се определя въз основа на подробна клинико-експертна анамнеза, задълбочен клиничен преглед, насочени лабораторни и функционални изследвания и данните от наличната медицинска документация, даващи представа за функционалното състояние на заболелия орган и организма като цяло. А според чл. 63, ал. 1 от същата наредба (НМЕ) установеното увреждане, стадият на неговото развитие и обусловеният функционален дефицит се съобразяват със съответната отправна точка съгласно приложение № 1 "Отправни точки за оценка на трайно намалената работоспособност и на вида и степента на увреждане в проценти", а ако приетата точка предвижда диапазон "от... до", процентът на трайно намалената работоспособност се съобразява със степента на установения дефицит.

Както се каза и по-горе, експертното решение за степента на трайно намалената работоспособност е индивидуален административен акт. Поради това и поради липса на специален закон, който да определя неговото съдържание, то трябва да отговаря на изискванията на чл. 59 АПК като общ административнопроцесуален закон. А едно от тези изисквания е актът да бъде мотивиран. Мотивите на експертното решение като индивидуален административен акт представляват изложение на фактическите констатации, изведени след анализ на установените данни от подробната клинико-експертна анамнеза, клиничния преглед, лабораторни и функционални изследвания и въобще от анализа на данните от наличната медицинска документация в досието на освидетелстваното лице, както и формираните въз основа на тези данни изводи за приложение на определената от ТЕЛК отправна точка.

Липсата на мотиви към експертно решение на ТЕЛК/НЕЛК е порок в предписаната и изискуема от закона форма на това решение като индивидуален административен акт. Процесното решение на ТЕЛК - Силистра обаче не е отменено от НЕЛК поради този порок, а поради неговата необоснованост и несъобразеност с приложение № 1 към чл. 63, ал. 1 НМЕ "Отправни точки за оценка на трайно намалената работоспособност и на вида и степента на увреждане в проценти".

Съпоставянето на двете решения - ЕР № 526 от 01.03.2012 г. на ТЕЛК и ЕР № 494 от 16.07.2012 г. на НЕЛК - води до извода, че допуснатите от ТЕЛК нарушения са съществени.

Заболяванията "деформираща спондилоза с радикулопатия, ограничени и болезнени движения" ТЕЛК е определила като такива по част I, раздел IV, т. 5.2. (други гръбначни увреди със средностепенни функционални нарушения при сколиоза) и част VII, т. 3.1. (хронични нервни болести - патологична симптоматика без двигателен дефицит) без да изложи съображения защо счита, че установената от нея деформираща спондилоза (хроничен дистрофичен процес на гръбначния стълб, който довежда до неподвижност в засегнатите междупрешленни стави) следва да бъде отчетена по т. 5.2. като сколиоза (странично изкривяване на гръбначния стълб), а не по т. 4.2. "Дегенеративни промени на гръбначния стълб с трайни функционални нарушения", след като поставената от нея диагноза е "деформираща спондилоза с радикулопатия, ограничени и болезнени движения". А радикулопатията е изрично посочена в част VII, т. 15 "Дискогенни заболявания (дискова херния, дискова протрузия и радикулопатии)".

Липсата на мотиви в решението на ТЕЛК налага да бъде възприет изводът на НЕЛК, че в тази й част (за заболяването деформираща спондилоза с радикулопатия) "оценката в ЕР на ТЕЛК е необосновано завишена".

Друга несъобразеност на ЕР на ТЕЛК с отправните точки е допусната при заболяването "двустранно намален слух", което ТЕЛК е определила като такова по част III, раздел I, т. 2.1.1. "Намаление или загуба на слуха от 35 до 45 "б" без да изложи съображения защо счита, че в този случай не следва да бъде приложена забележката към същата т. 2 - "Взема се предвид възможността за подобряване на слуха след слухопротезиране".

Друга несъобразеност на ЕР на ТЕЛК с отправните точки е допусната при констатирания конкремент в левия бъбрек на освидетелстваното лице.

Всичките тези нарушения на отправните точки правилно са определени от Административен съд - гр. Силистра като нарушения на чл. 63 НМЕ. Тези нарушения на посочените отправни точки, според настоящия състав на Върховния административен съд, шесто отделение, са и съществени нарушения на правилото по чл. 62 НМЕ. Единствено за заболяването "Артериална хипертония II степен" НЕЛК само е намалила определения от ТЕЛК процент трайно намалена работоспособност. За всички останали заболявания НЕЛК е посочила достатъчно убедителни медицински данни, обуславящи извода за необоснованост и несъобразеност на ЕР на ТЕЛК с отправните точки по приложение № 1 към чл. 63, ал. 1 НМЕ, на който извод е основана и отмяната на това ЕР.

Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че описаните по-горе нарушения на правилата по чл. 62 и чл. 63 НМЕ представляват "нарушаване на нормативните разпоредби" по смисъла на чл. 110, ал. 1, т. 1, предл. последно КСО и обуславят съставянето на ревизионен акт за начет, щом като въз основа на незаконосъобразното ЕР на ТЕЛК е била изплащана пенсия за инвалидност при липсващо право на такава пенсия. Налице е щета, причинена на държавното обществено осигуряване от отменен акт на медицинската експертиза и така приетото от контролните органи и директора на РУСО - гр. Силистра е законосъобразно, поради което правилно Административен съд - гр. Силистра е отхвърлил жалбата на тримата лекари срещу техните актове.

Неоснователен е доводът в касационната жалба, че ЕР на НЕЛК следвало да бъде съобщено на жалбоподателите като членове на ТЕЛК, чието ЕР се отменя.

Производството по ТЕЛК в процесния случай е започнало по инициатива на освидетелстваното лице. За него ЕР на ТЕЛК е било благоприятно - удостоверява 53 % трайно намалена работоспособност, което е юридически факт, пораждащ право на пенсия за инвалидност (в случая поради общо заболяване). Това ЕР е било оспорено от председателя на медицинската комисия по чл. 98, ал. 4 КСО при РУСО - гр. Силистра. В образуваното и проведено по това оспорване производство пред НЕЛК страни са били председателят на медицинската комисия (като оспорващ) и освидетелстваното лице (за което оспореното ЕР е благоприятстващ акт). В качеството му на индивидуален административен акт с адресат освидетелстваното лице, ЕР на НЕЛК е следвало да бъде съобщено на това лице и на председателя на медицинската комисия, по чиято инициатива е проведено контролното производство пред НЕЛК. Не съществува нормативно установено задължение ЕР на НЕЛК да бъде съобщено на членовете на ТЕЛК. Правилото, установено с чл. 67, ал. 1 от Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, гласи така: "Лекарските консултативни комисии, РКМЕ и НЕЛК с писмо с обратна разписка изпращат експертното решение на работодателя (ако лицето работи), на ТП на НОИ, на лицето и на други заинтересувани лица и органи съобразно конкретния случай." Членовете на лекарските комисии - ЛКК, ТЕЛК - не са заинтересувани лица и органи по смисъла на цитираната разпоредба.

Съобщаването на един публичноправен акт има за цел да доведе този акт до знанието на неговия адресат (или неговите адресати). Съобщаването на акта е правно значим факт само по отношение на срока, в който може да бъде оспорен този акт. Поради това обстоятелството, че ЕР на НЕЛК не е било съобщено на членовете на ТЕЛК, чието ЕР се отменя от НЕЛК, означава, че за лекарите - членове на ТЕЛК не е започнал да тече срока по чл. 112, ал. 1, т. 4 ЗЗ, в който могат да оспорят ЕР на НЕЛК, ако имат правен интерес от това. А правният интерес за тях ще възникне едва когато срещу тях започне производство по чл. 110, ал. 1, т. 1, предл. последно КСО. Ако такова производство не бъде образувано, членовете на ТЕЛК няма да бъдат лица, засегнати от ЕР на НЕЛК по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията.

Отмяната на ЕР № 494 от 16.07.2012 г. на НЕЛК, ако бъде постигната такава от жалбоподателите, ще бъде ново обстоятелство по смисъла на чл. 239, т. 1 АПК и поради това отменително основание за постановените по техните общи жалби съдебни решения.

Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,