Решение № 14819 от 3.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11432/2018 г.

Решение № 14819 от 3.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11432/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Мариета Милева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на образованието и науката против решение № 10360 от 3.08.2018 г., постановено по адм. дело № 12472/2017 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение, с което е отменена заповед № ЧР-10-2056/4.10.2017 г. на същия административен орган, с която на Д. Райнов е наложено дисциплинарно наказание "уволнение". Жалбоподателят поддържа, че решението е необосновано и постановено в противоречие с материалния закон и при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, тъй като са налице всички основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителя. Моли решението да бъде отменено и да се постанови нов съдебен акт по същество, с който жалбата против заповедта за налагане на наказание да бъде отхвърлена. Претендира и направените по делото разноски пред двете съдебни инстанции. Ответникът оспорва касационната жалба и моли решението на тричленния състав да бъде оставено в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура представя заключение за неоснователност на касационната жалба. Като взе предвид изложеното в касационната жалба и данните по делото, Върховният административен съд, петчленен състав, констатира следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна по следните съображения: Решението на Върховния административен съд, седмо отделение, е постановено в съответствие с материалния закон и се обосновава от представените доказателства. Правилно тричленният състав приема, че оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 92 от Закона за държавния служител (ЗДСл) във връзка с чл. 254, ал. 1 от Закона за предучилищното и училищно образование (ЗПУО) орган, в писмена форма, при спазване на изискванията по чл. 93 ЗДСл (писмените обяснения са приети и изслушването на служителя е проведено при условията на чл. 6, ал. 2 ЗДСл след изрична заповед на дисциплинарно наказващия орган) и на процедурата по чл. 95 - 96 ЗДСл. Законосъобразно е заключението, че въпреки това заповедта следва да бъде отменена, тъй като е постановена в противоречие с материалния закон. Разпоредбата на чл. 89, ал. 2 от ЗДСл изброява основанията за възникване на дисциплинарна отговорност. За да се реализира такава отговорност, следва да се установи осъществяването на някое от посочените в текста нарушения или в конкретния случай с оглед мотивите и основанието за издаване на оспорената заповед, наказващият орган следва да установи неизпълнение на служебните задължения от страна на служителя, забавено изпълнение на служебните задължения, както и неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (чл. 89, ал. 2, т. 5 ЗДСл). В случая аргументирано и след подробно обсъждане на всяко едно от описаните в заповедта множество нарушения съобразно представените доказателства тричленният състав приема, че дисциплинарното наказание е наложено, без да са установени материалноправните предпоставки, предвидени в закона, за санкциониране на служителя. Правилно съдът приема, че по същността си заповедта съдържа твърдения за едно нарушение, допуснато от служителя в качеството му на началник на Регионалното управление на образованието (РУО)- Русе, което се изразява в неупражнен контрол върху дейността на управлението и което намира проявление в различните аспекти на дейност на териториалната структура. Нарушенията, описани в 19-те точки на заповедта, са обосновани с констатирани конкретни пропуски в работата на администрацията, допуснати през периода 26.06.2016 г. – 26.06.2017 г., като е прието, че всички те се дължат на поведението на Райнов като ръководител. Същевременно, както тричленният състав правилно приема, в нарушение на изискванията на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 ЗДСл в заповедта не са посочени служебните задължения, които не са изпълнени, както и нарушените от служителя разпоредби, липсва и описание на несвоевременно изпълнени задължения, както и на поведение, което да е в противоречие с изискванията на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. В заповедта са цитирани разпоредбите на чл. 4, и чл. 21 от ЗДСл, но тези текстове не съдържат конкретни правила за поведение. Посочени са и разпоредбите на чл. 2, ал. 3 и ал. 4, чл. 5, ал. 1 и ал. 2 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, но в нито една от точките на заповедта не са изложени конкретни съображения, обосноваващи, че поведението на служителя е в противоречие с тези текстове. Освен това, както решаващият състав аргументирано приема, в заповедта липсват и мотиви относно формата на вината, при която са извършени нарушенията, както и съображения относно вида и размера на наложеното наказание и в този смисъл санкцията е определена в противоречие с чл. 91, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Всички тези пропуски от формална страна водят да постановяване на заповедта в противоречие с материалния закон, тъй като наказанието е наложено, без да се установени дисциплинарни нарушения по смисъла на 89, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 5 ЗДСл, които да обосноват налагане на най - тежкото дисциплинарно наказание. След подробен и изчерпателен анализ на всяко едно от описаните в 19- те точки на заповедта нарушения съобразно представените доказателства, тричленният състав достига до законосъобразния и обоснован извод, че не са налице основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителя. Правилно е преценено, че нарушенията по т. 4, т. 12 и т. 13 от заповедта, свързани с неизпълнение за на задълженията по чл. 8, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекторати по образованието (ПУДРИО отм.), според които началникът на регионалния инспекторат, планира, организира и контролира дейността и провежда държавната политика в областта на образованието, не са осъществени. Представените заповед от 12.12.2016 г. и констативен протокол от 14.12.2016 г. съдържат данни за последваща проверка за изпълнение на предписанията дадени на директора на Професионална гимназия, гр. Бяла и на директора на СУ "Панайот Волов" във връзка с отсъствията на учениците, поради което правилно е преценено, че контрол е осъществен. Установено е също, че предписанията на Държавната агенция за закрила на детето, дадени на директора на Средно училище за европейски езици "Св. Константин фидосов" са изпълнени, което прави безпредметно оказването на методическа помощ от страна началника на регионалното управление и съответно опровергава констатациите на дисциплинарно наказващия орган в т. 13 от заповедта. С оглед текста на т. 4 от Механизма за противодействие на тормоза и насилието в институциите в системата на образованието, която съдържа общи указания към "ръководството на институциите в системата на предучилищното и училищното образование" и към министъра на образованието и науката, правилно тричленният състав приема, че нарушението по т. 12 от заповедта също не е извършено, тъй като конкретни задължения на началника на регионалното управление на образованието не са посочени и съответно липса основание да се приема, че организационните контролни функции по чл. 8, ал. 1, т. 1 от ПУДРИО (отм.); не са изпълнени. Аргументирано и в съответствие с доказателства е заключението, че нарушението по т. 2 от заповедта също не е извършено. В посочените в т. 2 от заповедта три училища са проведени проверки, планирани съобразно годишния план на регионалното управление, които обхващат планирането, организирането и осъществяването на приема на ученици в IХ клас на съответните училища. Констатациите от проверките засягат именно посочената тема, поради което са в съответствие с изискванията на чл. 12 от ПУДРИО (отм.);. Правилен и обоснован от доказателствата е и изводът на първоинстанционния състав, че нарушенията по т. 5, т. 6, т. 7, т. 9, т. 10. и т. 11 от заповедта също не са допуснати. Всички нарушения са свързани с неизпълнение на задълженията на служителя по чл. 3, ал. 2, т. 1 и т. 2 от Правилника за устройство и функциите на регионалните управления по образованието (ПУФРУО), според които началникът на РУО провежда държавната политика в областта на предучилищното и училищното образование на територията на съответната област и планира, организира и контролира дейността на регионалното управление. Представен е доклад, който установява, че от страна на жалбоподателя като началник на РУО е проведен контрол за изпълнение на предписанията във връзка с посещаемостта на учениците от дневната форма на обучение в Професионална гимназия, гр. Бяла. Представеният констативен протокол от 13.07.2017 г. установява проведен контрол за организацията и провеждането на обучението в самостоятелна форма на ученик от пети клас, което опровергава установеното в т. 6 от заповедта. По отношение на държания прием на ученици в изброените в т. 7 от заповедта училища правилно съдът приема, че предложенията са изготвени в съответствие с утвърдения от министъра образец съгласно чл. 50 от Наредба № 10, която не съдържа изискване за подробна аргументация, поради което не може да се приеме, че жалбоподателят е допуснал неизпълнение на служебните си задължения. Правилно е прието, че единичните пропуски при регистрацията на документи в рамките на проверявания едногодишен период, посочени в т. 11 от заповедта, не установяват липса на контрол върху дейността на регистратора, още повече, че не са налице доказателства за това дали и кога социалните доклади от 5.01.2017 г. и от 20.06.2017 г. са постъпили в регионалното управление. Правилно с оглед доказателства и след подробен анализ на цитираните в т. 9 и т. 10 от заповедта разпоредби, тричленният състав стига до извода, че описаните в теста нарушения не са допуснати, тъй като не са установени действия и бездействия на служителя в противоречие с цитираните от дисциплинарно наказващия орган норми, още повече, че последните са с обща формулировка и не регламентиран конкретно поведение. Заключението, че нарушението по т. 1 от заповедта не е осъществено, също се споделя от настоящата инстанция. След подробен анализ на разпоредбата на чл. 19, ал. 4 ПУФРИО, която съдържа две възможности за контрол и съобразно представените доказателства, съдът стига до обоснования извод, че от страна на жалбоподателя като началник на РУО- Русе е извършен контрол за спазване предписанията, дадени със заповедта от 7.04.2017 г. Правилно е преценено, че нарушенията по т. 14, т. 15, т. 16, т. 17 и т. 18 от заповедта не са допуснати, тъй като констатациите на органа в този смисъл се опровергават от представените доказателства като заповеди за утвърдени изменения на счетоводната политикана на управлението, заповед за определяне на комитет по управление на риска, както и от анализа на служебните задължения на жалбоподателя, които не изискват утвърждаване на процедури за изготвяне на предложения за приемане на ангажименти или мотивирани доклади за необходимостта и целесъобразността от поемане на финансови задължения за управлението. В противоречие с възприетото от тричленния състав настоящата инстанция приема, че нарушението по т. 3 от заповедта също не е извършено. В случая е установено, че директорът на СУ "Панайот Волов", гр. Бяла представя доклад за изпълнението на предписанията, дадени от жалбоподателя като началник на РУО- Русе със заповед № РД-01-772/14.11.2016 г. Разпоредбата на чл. 18, ал. 3 от ПУДРИО (отм.); не съдържа други изисквания към доклада, поради което не може да се приеме, че контрол за изпълнение на предписанията не е осъществен и поведението на началника на РУО е в противоречие с изискванията на чл. 18, ал. 3 от правилника, още повече че на 30.11.2016 г. занятията на учениците от задочна форма на обучение са приключили. Единственото установено нарушение на служебната дисциплина, както тричленният състав правилно приема, е описаното в т. 19 от заповедта. Констатираното от органа неизпълнение на служебните задължения по контрол по този пункт от административния акт не е достатъчно да обоснове налагането на най - тежкото дисциплинарно наказание, като се има предвид и посоченото по- горе, че съображения за формата на вината на служителя и такива, обосноваващи вида на наложеното наказание в заповедта не са посочени. Всичко изложено налага извода, че не са налице основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителя и правомощията на административния орган в този смисъл са упражнени в противоречие с материалноправните норми, регламентиращи основанията за санкциониране по дисциплинарен ред. Ето защо като достига до заключение в този смисъл и по тези съображения отменя заповедта за налагане на дисциплинарно наказание тричленният състав на Върховния административен съд постановява решение в съответствие с материалния закон и с представените доказателства. Касационният довод за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила също е неоснователен. В съответствие с изискванията на чл. 168, ал. 1 АПК тричленният съдебен състав извърша проверка за законосъобразността на оспорения административен акт на всички, посочени в чл. 146 АПК, основания. Тежестта на доказване в процеса е разпределена съгласно чл. 170 АПК, като на страните са дадени указания в този смисъл. Решението е постановено след цялостна преценка и задълбочен анализ на всички представените доказателства. Обсъдени са всички доводи и възражения на страните. Спазени са и изискванията на чл. 172а, ал. 2 АПК, като в съответствие с посочения текст изводите на съдебния състав по съществото на спора са подробно мотивирани с конкретни съображения по всеки пункт от оспорената заповед. Поради това и при липсата на конкретни съображения за процесуални пропуски на съдебния състав, изложени в касационната жалба, настоящата инстанция приема, че при постановяване на решенето не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и възраженията на касатора в обратния смисъл са неоснователни. Поради всичко изложено настоящият петчленен състав на Върховния административен съд приема, че при постановяване на обжалваното решение не са допуснати посочените в касационната жалба нарушения по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, които да обосноват извод за неговата отмяна. Съдебният акт е постановен в съответствие с материалния закон, при спазване на съдопроизводствените правила и се обосновава от доказателствата, поради което следва да бъде оставен в сила. По тези съображения Върховният административен съд, петчленен състав,