Решение № 7607 от 07.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 4801/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Община Велинград срещу Решение №1022 от 10.03.2026 г. на Административен съд (АС) – Пазарджик по адм. дело № 33/2026 г. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на Община Велинград срещу Решение № Е-РД-16-845 от 22.12.2025 г. на ръководителя на програмния оператор по Програма „Възобновяема енергия, енергийна ефективност и енергийна сигурност“ (ВЕЕЕЕС), с което на Общината е определена финансова корекция в общ размер на 25 % от стойността на допустимите разходи, по сключен Договор за възлагане на обществена поръчка № 650/08.07.2022 г., с изпълнител „Самел-90“ АД, на стойност 727 753,20 лв. с ДДС, за допуснато нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередност по т. 11, предл. второ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. – ДВ, бр. 59 от 2024 г.) и нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, предл. трето от Наредбата. Касационният жалбоподател – Община Велинград, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в противоречие с материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че първоинстанционният съд не е изпълнил задължението си да извърши самостоятелна и обективна преценка на всички релевантни факти и обстоятелства по спора. Твърди, че съдът не е обсъдил по същество изложените в жалбата срещу административния акт доводи и възражения, нито е дал собствено тълкуване на установените по делото факти. Според касатора съдебният акт не съдържа самостоятелен анализ на спорните въпроси, а възпроизвежда фактическите констатации и правните изводи на административния орган, без критична оценка на тяхната правилност и законосъобразност. Намира, че първоинстанционният съд не е извършил необходимата проверка на всички релевантни факти и доказателства по делото, нито е изложил мотиви защо не възприема възраженията на Общината. Поради това счита, че съдебният акт е постановен в нарушение на изискванията за пълнота и обоснованост на съдебното решение и не позволява да бъде проследена действителната воля на съда по спорните въпроси. Счита, че административният орган не е конкретизирал в достатъчна степен фактическите и правните основания за приетите нарушения, включително не е посочил коя конкретна хипотеза на чл. 2, ал. 2 ЗОП счита за осъществена. Позовава се на практика на ВАС, според която липсата на конкретни фактически установявания и ясно посочени правни основания води до незаконосъобразност на акта за финансова корекция. На следващо място излага, че процесното производство е недопустимо поради противоречие с чл. 71, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Твърди, че оспореното решение е постановено въз основа на същия сигнал за нередност, същите фактически установявания и същите твърдени нарушения, които вече са били предмет на предходно решение за финансова корекция, впоследствие отменено с окончателно решение на ВАС. Според касатора е налице пълна идентичност между двете производства, поради което за една и съща нередност не може повторно да бъде определяна финансова корекция. Освен това касаторът счита, че не са доказани предпоставките за наличие на нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент № 1303/2013 и чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ. Поддържа, че административният орган не е установил по безспорен начин нарушение на приложимото право, причинна връзка между твърдяното нарушение и настъпването на вреда, както и реална или потенциална вреда за бюджета на Европейския съюз. Счита, че липсват мотивирани фактически констатации и доказателства, от които да се направи извод за финансово отражение върху средствата от европейските фондове. По отношение на първото нарушение, за което е определена финансова корекция, касаторът оспорва извода, че поставеното изискване участниците да са изпълнили доставка и монтаж на не по-малко от 2200 улични светодиодни осветителни тела в едно населено място представлява ограничително условие по смисъла на чл. 59, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 2 ЗОП. В тази връзка счита, че възложителят е действал в рамките на предоставената му от закона оперативна самостоятелност при определяне на критериите за подбор. Според касатора спецификата на дейностите налага изпълнителят да разполага с доказан опит при реализиране на сходен по мащаб проект в рамките на едно населено място, тъй като това гарантира необходимата организация, координация и ресурсна обезпеченост за качественото и срочно изпълнение на поръчката. Намира, че изискването не е дискриминационно, не предоставя необосновано предимство на определени участници и не ограничава конкуренцията, а е насочено единствено към установяване на техническите и професионалните способности на кандидатите. В подкрепа на това сочи, че в процедурата са подадени четири оферти, като трима от участниците са покрили въведения критерий за подбор, което според него опровергава извода за ограничителен ефект. Поддържа още, че опитът, придобит чрез изпълнение на множество малки обекти в различни населени места, не е равнозначен на опита при реализиране на мащабен проект в рамките на едно населено място, какъвто е предметът на обществената поръчка. Счита, че административният орган неправилно е пренебрегнал спецификата на поръчката и неправомерно е навлязъл в преценката по целесъобразност относно потребностите на възложителя, въпреки че определянето на критериите за подбор е част от неговата оперативна самостоятелност, стига същите да са съобразени с предмета и характеристиките на поръчката. По отношение на второто нарушение касаторът оспорва извода, че изискването участникът да разполага със специалист по здравословни и безопасни условия на труд, притежаващ удостоверение по чл. 5, ал. 2 от Наредба № 2 от 22.03.2004 г. за минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд при извършване на строителни и монтажни работи (Наредба № 2/2004 г.), представлява необосновано ограничение на участието в процедурата и е неотносимо към предмета на поръчката. Счита, че изискването е свързано с безопасното изпълнение на строително-монтажните дейности, предмет на обществената поръчка, и цели да гарантира наличието на необходимата професионална компетентност при организацията и контрола на дейностите по безопасност и здраве. Поддържа, че административният орган неправилно е приел липса на връзка между въведеното изискване и предмета на поръчката, както и че не е изложил достатъчно конкретни мотиви защо счита критерия за ограничителен. Намира за необоснован извода, че изискването за представяне на удостоверение по чл. 5, ал. 2 от Наредба № 2/2004 г. не съответства на предмета на поръчката. Поддържа, че възложителят е имал право да изисква наличие на експерт с конкретна квалификация в областта на безопасността и здравето при извършване на строително-монтажни работи, доколкото това е обусловено от характера на предвидените дейности и от необходимостта за осигуряване на безопасни условия на труд при тяхното изпълнение. В обобщение касаторът поддържа, че нито едно от двете нарушения, послужили като основание за определяне на финансовата корекция, не е доказано по безспорен начин. Счита, че въведените критерии за подбор са законосъобразни, обосновани от предмета и спецификата на обществената поръчка и не нарушават принципите на свободна конкуренция, равнопоставеност и пропорционалност по ЗОП. Прави искане решението да бъде отменено като вместо него да бъде постановено решение по същество на спора, с което Решение № Е-РД-16-845 от 22.12.2025 г. на ръководителя на програмния оператор по Програма ВЕЕЕЕС да бъде отменено или алтернативно делото да бъде върнато на друг състав на първоинстанционния съд за ново разглеждане. Претендира присъждане на разноски за две съдебни инстанции. Касаторът се представлява от адв. М. Георгиева от Адвокатска колегия - гр. Стара Загора. В представени по делото писмени бележки излага допълнителни съображения по същество на оспорването. Ответникът по касационната жалба – ръководителят на програмния оператор по Програма ВЕЕЕЕС, в представен по делото писмен отговор, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага подробни съображения по същество на оспорването в подкрепа на мотивите, изложени от първоинстанционния съд. Прави искане съдът да остави в сила обжалваното решение. Върховният административен съд (ВАС), Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна. За да постанови съдебния си акт съдът е приел за установена следната фактическа обстановка: На 07.04.2021 г. между Министерство на енергетиката, в качеството му на Програмен оператор на Програма ВЕЕЕЕС, финансирана от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014-2021 и Община Велинград, е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) № BGENERGY-2.001-0056-C01 за реализиране на проект с наименование „Рехабилитация и модернизация на общинската инфраструктура – системи за външно изкуствено осветление на Велинград“, с размер на безвъзмездната финансова помощ от 782 505,60 лв. На 10.02.2022 г., с Решение № 07-02/15, кметът на Община Велинград е открил процедура чрез публично състезание за възлагане на обществена поръчка с наименование „Избор на изпълнител за „Рехабилитация и модернизация на общинската инфраструктура – системи за външно изкуствено осветление на Велинград“ по АДБФП № BGENERGY2.001-0056-012 съгласно правилата на Финансов механизъм на Европейското икономическо пространство 2014-2021, Министерство на енергетиката, Програма „ВЕЕЕЕС“, по покана за набиране на проектни предложения № BGENERGY-2.001, Процедура „Рехабилитация и модернизация на общинската инфраструктура – системи за външно изкуствено осветление на общините“. В раздел III т.1.3. от обявлението за обществена поръчка и в раздел II “Изисквания към участниците“, т. 3.2. от документацията за поръчката възложителят е посочил, че участникът следва да е изпълнил минимум една дейност за строителство с предмет и обем, идентични или сходни с предмета и обема на поръчката, за последните 5 години от датата на подаване на офертата. В бележка се пояснява, че под „строителство с предмет и обем, идентично или сходно с това на поръчката“ се разбира изпълнение на доставка и монтаж на не по-малко от 2 200 улични светодиодни осветителни тела в едно населено място. Също така в обявлението за поръчката е предвидено, че участникът следва да разполага със специалист по здравословни и безопасни условия на труд (ЗБУТ), притежаващ валидно удостоверение по чл. 5, ал. 2 от Наредба № 2 от 2004 г. за минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд при извършване на строителни и монтажни работи или еквивалентен документ за чуждестранни лица. Възложителят допуска представяне на еквивалентен документ единствено по отношение на чуждестранните лица. На 08.07.2022 г., в резултат на проведената процедура, е сключен Договор № 650 със „Самел-90“ АД, на стойност 727 753,20 лв. с ДДС, за извършване на строително-монтажни работи, включително доставка на 2 209 бр. светодиодни осветители, система за управление, контрол и мониторинг на уличното осветление, електрически табла за управление на осветлението 78 бр., демонтаж на стари осветителни тела и монтаж на новите светодиодни осветители, които представляват елементи на техническата инфраструктура - трета категория строеж, съгласно чл. 137, ал. 1, т. 3, б. „б“ от Закона за устройство на територията (ЗУТ). По повод постъпил в програмния оператор сигнал за нередност във връзка с извършен одит на сертифицираните разходи в шеста счетоводна година и представен окончателен одитен доклад на Изпълнителна агенция „Одит на средствата от Европейския съюз“, е извършена проверка по сигнала, резултатите от която са обективирани в доклад от 13.03.2024 г., с предложение за стартиране на процедура по определяне на финансова корекция за установени нарушения при възлагане на обществената поръчка, свързани с въведените от възложителя критерии за подбор по отношение техническите и професионални способности на участниците. Прието е, че от възложителя са въведени следните ограничителни изисквания: 1. По отношение изискуемия от участниците опит в изпълнението на дейности с предмет и обем, идентични или сходни с тези на поръчката, за последните 5 години от датата на подаване на офертата, е прието за ограничително въведеното от възложителя пояснение за строителство, идентично или сходно по обем с предмета на поръчката, в частта доставката и монтажът на не по-малко от 2 200 улични светодиодни осветителни тела, да е извършена от участника в едно населено място. На 15.03.2024 г. бенефициерът Община Велинград е уведомен за констатациите, които са основание за стартиране на процедура по определяне на финансова корекция, като му е предоставена възможност да представи възражение срещу тях. На 02.04.2024 г. Община Велинград представя възражение. Процедурата е приключила с издаване на предходно Решение № Е-РД-16-307 от 29.05.2024 г., с което е определена финансова корекция на Община Велинград в размер на 36 387,66 лв., представляващи 5 % от допустимите и поискани за възстановяване разходи по сключения договор № 650 от 08.07.2022 г. със „Самел – 90“ АД на стойност 727 753, 20 лева с ДДС. Това решение е обжалвано пред АС – Пазарджик, който с Решение № 431 от 05.02.2025 г., постановено по адм. дело № 719/2024 г. е отхвърлил жалбата. При проведения инстанционен контрол, с Решение № 7947 от 16.07.2025 г. по адм. дело № 3667/2025 г., ВАС е отменил първоинстанционното решение и е отменил Решение № Е-РД-16-307 от 29.05.2024 г., поради липсата на посочено валидно правно основание за издаването на административния акт. С Уведомление № Е-12-00-105 от 27.11.2025 г. е стартирана нова процедура по определяне на финансова корекция на основание чл. 21, ал. 1 от Договор за БФП № BGENERGY-2.001-0056-012 от 07.04.2021 г. От страна на бенефициера - Община Велинград е подадено писмено възражение, в което са изтъкнати мотиви за недопустимост на новото производство и законосъобразност на проведената процедура по ЗОП. На 22.12.2025 г. ръководителят на програмния оператор по Програма ВЕЕЕЕС е издал Решение № Е-РД-16-845, с което на Община Велинград е определена финансова корекция в общ размер на 25 % от стойността на допустимите разходи, по сключен Договор за възлагане на обществена поръчка № 650/08.07.2022 г., с изпълнител „Самел-90“ АД, на стойност 727 753,20 лв. с ДДС, за допуснато нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, предл. второ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата и нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, предл. трето от Наредбата. Компетентността на органа е доказана със Заповед № Е-РД-16-40 от 24.01.2025 г. на министъра на енергетиката, с която издателят на акта е определен за ръководител на програмния оператор по Програма ВЕЕЕЕС. При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, съдържа изискуемите реквизити и органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Първоинстанционният съд е приел, че съгласно чл. 21, ал. 1 от Договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ са уредени предпоставките, при които програмният оператор налага финансови корекции, както и редът за определяне на техния размер. Счел е, че в конкретния случай е налице установена нередност, като размерът на финансовата корекция е определен като процент от реално извършените и допустими за верификация разходи по проекта. Съдът е намерил за неоснователно възражението на жалбоподателя за недопустимост на оспорения административен акт поради нарушение на чл. 71, ал. 4 ЗУСЕФСУ. Приел е, че макар предходното производство и издаденото Решение № Е-РД-16-307/29.05.2024 г. да са били основани на същите фактически констатации, определената с него финансова корекция не е била приложена. Посочил е, че това решение е било отменено по съдебен ред, поради което с обратна сила е отпаднало правното основание за прилагане на финансовата корекция. Счел е, че административният акт не е влязъл в сила, а евентуално предприетите действия по изпълнението му са били обусловени от предвиденото в закона предварително изпълнение, а не от неговата стабилност. Намерил е още, че при осъществения съдебен контрол актът е бил отменен поради липса на валидно правно основание, без съдът да се произнася по съществото на спора, поради което не е съществувала пречка за издаването на нов административен акт, подлежащ на самостоятелна проверка за законосъобразност на всички основания по чл. 146 АПК. По първото нарушение съдът е приел, че в обявлението и документацията на обществената поръчка, възложителят е поставил изискване участниците да са изпълнили през последните пет години поне една дейност по строителство с предмет и обем, идентични или сходни с предмета на поръчката, като под такова строителство е разбирал доставка и монтаж на не по-малко от 2200 улични светодиодни осветителни тела в едно населено място. Съдът е счел за правилен извода на административния орган, че релевантен показател за техническите възможности и професионалния опит на участниците е доставката и монтажът на изискуемия брой осветителни тела, но не и мястото, където тези дейности са били изпълнени. Намерил е, че изпълнението на такива дейности в различни населени места не представлява обстоятелство, което да намалява или обезценява придобития опит, нито обосновава изключването му при преценката на годността на участниците. Приел е, че поставеното изискване ограничава достъпа до процедурата на икономически оператори, които разполагат със сходен професионален опит, придобит на различни места. Съдът не е възприел доводите на Община Велинград, че по този начин се гарантира необходимият опит на участниците. Намерил е, че даденият пример с изпълнение на доставки и монтаж на осветителни тела в множество населени места е некоректен и не отчита срока за изпълнение на конкретния договор. Не е възприел и позоваването на оперативната самостоятелност на възложителя и на чл. 63, ал. 1, т. 1 ЗОП. Съдът е приел, че съгласно чл. 59, ал. 2 ЗОП критериите за подбор следва да бъдат необходими за установяване възможността на участниците да изпълнят поръчката и да са съобразени с нейния предмет, стойност, обем и сложност. Посочил е също, че съгласно чл. 2, ал. 2 ЗОП възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез необосновани условия, които не съответстват на характеристиките на поръчката. Въз основа на това е намерил, че въведеното изискване представлява ограничително условие, което препятства участието на икономически оператори, способни да изпълнят поръчката. По второто нарушение съдът е установил, че възложителят е изискал участниците да разполагат със специалист по здравословни и безопасни условия на труд, притежаващ валидно удостоверение по чл. 5, ал. 2 от Наредба № 2/22.03.2004 г., като възможност за представяне на еквивалентен документ е била предвидена единствено за чуждестранни лица. Съдът е намерил за правилна констатацията на административния орган, че координаторът по безопасност и здраве по смисъла на ЗУТ и Наредба № 2/2004 г. не е идентичен с лицето по безопасни и здравословни условия на труд по смисъла на Закона за здравословни и безопасни условия на труд (ЗЗБУТ) и че става въпрос за различни функции, изпълнявани от различни субекти. Приел е, че изискването специалистът по ЗБУТ задължително да притежава удостоверение за координатор по безопасност и здраве в строителството не произтича от предмета на поръчката и необосновано ограничава кръга на потенциалните участници. Поради това е счел, че са нарушени разпоредбите на чл. 59, ал. 2 и чл. 2, ал. 2 ЗОП. По отношение и на двете нарушения съдът е намерил, че нередностите се основават на обективни нарушения на материалния закон, които имат финансово отражение върху бюджета на проекта и програмата, финансирани от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014 – 2021 г. Относно размера на финансовата корекция съдът е приел, че административният орган законосъобразно е определил една обща финансова корекция за всички установени нарушения, представляваща 25 % от допустимите разходи по Договор № 650 от 08.07.2022 г., сключен със „Самел – 90“ АД. Въз основа на горното съдът е обосновал извод за законосъобразност на оспорения акт и е отхвърлил жалбата. Решението е частично неправилно. Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви – чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни. Настоящият касационен състав изцяло възприема мотивите на първоинстанционния административен съд по отношение компетентността на административния орган, съответствието на административния акт с изискванията за форма и съдържание, както и по отношение липсата на съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Следва изрично да се обърне внимание, че в съответствие с чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ, финансовата корекция се определя, а не се "налага", както неправилно приема първоинстанционният съд, като в практиката на Върховния административен съд многократно е отбелязвано, че финансовата корекция няма "санкционен характер". Изрично в чл. 71, ал. 1 ЗУСЕФСУ е посочено, че целта на финансовата корекция е да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички разходи, подадени пред Европейската комисия, са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Настоящият касационен състав намира за неоснователни доводите на касатора за недопустимост на производството поради противоречие с чл. 71, ал. 4 ЗУСЕФСУ. При отмяната на предходното решение, с което е определена финансова корекция съдът не е разгледал по същество соченото от органа нарушение. Още повече, че съдебната отмяна на административния акт заличава с обратна сила последиците му, от което следва, че след постановяване на решението, в правния мир не съществува волеизявление с подобно съдържание. В този смисъл издаването на последващ административен акт, предмет на настоящото съдебно производство, не противоречи на чл. 71, ал. 4 ЗУСЕФСУ поради това, че несъобразяването с тази норма предполага наличие на акт, с който вече е определена финансова корекция на бенефициера за същата от фактическа и правна страна нередност, какъвто настоящият случай не е. След постановяването на окончателния съдебен акт на ВАС органът е образувал ново производство, каквото правомощие има с оглед предписанието на чл. 4, ал. 1 от Наредбата за администриране на нередности по Европейските структурни и инвестиционни фондове, чрез изпращането на ново уведомление до бенефициера. Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за която е определена финансова корекция. Съгласно чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ финансовата корекция се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган. Основанието на финансовата корекция е нередността, а фактическият състав на нередността, с оглед на дефиницията на чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. включва кумулативно: 1) действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове; 2) което води до нарушение на правото на Европейския съюз или на свързаното с него национално право; 3) и има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза, като се отчете неоправдан разход в общия бюджет. Безспорно Община Велинград има качеството на икономически субект по смисъла на чл. 2