Решение № 15246 от 13.12.2010 г. на ВАС по адм. д. № 10796/2010 г.

Решение № 15246 от 13.12.2010 г. на ВАС по адм. д. № 10796/2010 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 84, ал. 5 от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК). Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването против решение № 9937 от 16.07.2010 г., постановено по адм. д. № 11043/2009 г. по описа на Върховния административен съд. Жалбоподателят навежда доводи за недопустимост на обжалваното решение и в условие на евентуалност за неговата неправилност, като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основния по чл. 209, т. 2 и 3 от АПК. Ответната страна - Орхидея Дураковик, чрез процесуалния си представител, оспорва касационната жалба. Прокурорът от Върховната административна прокуратура е дал заключение за основателност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срок и е допустима. Върховният административен съд, петчленен състав, за да се произнесе по съществото на касационната жалба взе предвид следното: С обжалваното решение тричленният състав на Върховния административен съд е отменил заповед № РД-09-359/29.06.2009 г. на министъра на здравеопазването, с която на Орхидея Дураковик е отказано да бъде призната професионална квалификация "лекар", а преписката е върната на административния орган за произнасяне съобразно дадените указания по тълкуването и прилагането на закона. Обжалваното решение е допустимо. Същото е постановено по подадена в срок жалба от лице, имащо правен интерес от оспорването. Доводите на касатора за недопустимост на решението са такива за неговата неправилност. Твърдението, че решението е недопустимо, тъй като съдът не е оправомощен да дава указания и да определя съдържанието на изложените от административния орган мотиви, са неоснователни. Съгласно правилото на чл. 173, ал. 2 от АПК при отмяна на административния акт, когато естеството му не позволява решаването на въпроса по същество, съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Следователно тричленният състав на Върховния административен съд е действал в рамките на предоставената му от закона компетентност. Твърдението на касатора, че съдържанието на изложените от административния орган мотиви е свързано с целесъобразността на акта, поради което тяхната правилност не подлежи на съдебен контрол, е неоснователно. В случая съдът е упражнил контрол за законосъобразност, но не и за целесъобразност на акта. Фактическите обстоятелства, изложени в оспорената заповед са относими към законосъобразността, а не към целесъобразността на акта. При оперативната самостоятелност административният орган има право на избор между различни, но юридически равнозначни решения и кое от тях същия ще избере е въпрос на целесъобразност. В настоящият случай министърът на здравеопазването не е действал в условия на оперативна самостоятелност, а при обвързана компетентност, тъй като отказът да се издаде исканият акт е въпрос на законосъобразност, но не и на целесъобразност. Решението е постановено в съответствие с материалния закон. За да отмени оспореният административен акт, тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че както назначената от административния орган комисия, така и министърът на здравеопазването са посочили като фактическо основание за отказ за признаване на професионалната квалификация наличието на съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатия от Дураковик курс на обучение в Република Македония и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България. Прието е, че органът по признаване на професионална квалификация не е изпълнил задължението си да предложи на жалбоподателката възможност да премине стаж за приспособяване или положи изпит за признаване на правоспособност по реда на чл. 83, ал. 1 във връзка с чл. 29, ал. 1 и чл. 30, от ЗППК. Направен е извод, че обжалвания административен акт е постановен при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните норми на ЗППК. Законосъобразен е изводът на тричленния състав на ВАС, че оспореният административен акт е издаден в противоречие на материалноправните норми на ЗППК и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Фактическото основание за издаване на оспорената заповед е съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България, с която са въведени изискванията на Директива 2005/36/ ЕО. Като правно основание са посочени чл. 84, ал. 4 вр. 8, ал. 2 и чл. 77, ал. 2, т. 4 от ЗППК и чл. 3 от Спогодбата между правителството на Република България и правителството на Република Македония за взаимно признаване на документите за образование и научни степени. Въз основа на събраните по делото доказателства съдът е направил обоснован извод, че оспорения акт е издаден при съществени нарушения на административно производствените правила. Предметът на искането в административното производство определя като приложим към процедурата за признаване на професионалната квалификация ЗППК, регламентиращ условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност (чл. 1 във връзка с чл. 9 от ЗППК ). Съгласно императивното правило на чл. 2 от ЗППК законът се прилага за гражданите на държави членки и на трети държави, които са придобили професионални квалификации в други държави членки и в трети държави и желаят да упражняват регулирана професия в Република България като самостоятелно заети или като наети лица. Следователно доводите на касатора, че законът е неприложим за граждани на трети държави не намира законова опора. Професията "лекар" е регулирана професия по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗППК, включена е в Списъка на регулираните професии в Република България, приет с решение № 925/2006 г. на Министерския съвет. Придобиването на професионална квалификация "лекар" от Орхидея Дураковик в трета държава определя приложението на Общата система за признаване на професионални квалификации, регламентирана в чл. 24 и сл. на Глава първа на Част трета на закона, на основание чл. 24, ал. 2, т. 2 от ЗППК. Процедурата по признаване на професионалните квалификации е уредена в глава V-та на ЗППК - чл. 77 и следващите. Законът за признаване на професионални квалификации транспонира Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации, приета за постигане на една от целите на Договора за създаване на Европейската общност - премахването между държавите - членки на пречките за свободното движение на хора и услуги / т. 1 от преамбюла/. В т. 10 от преамбюла Директива 2005/36/ЕО предвижда, че тя не е пречка държавите - членки да признават, в съответствие със своята нормативна уредба, професионални квалификации, придобити извън територията на Европейския съюз от граждани на трети страни, като това във всички случаи се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания за съответните професии. Според нормата на т. 19 от преамбюла на Директивата свободата на движение и взаимното признаване на удостоверения за професионални квалификации на лекари "...трябва да се основават на фундаментален принцип на автоматично признаване на удостоверения .....". Като доразвитие на посоченото чл.13 от Директива 2005/36/ЕО задължава държавите членки да предоставят достъп и упражняването на регламентирана професия в приемаща държава - членка за молителите при същите условия, които се прилагат за нейните граждани, като в същата разпоредба конкретизира тези условия. В случаите, когато молителят не отговаря на установените в приемащата държава изисквания за признаване на квалификация по регулирана професия, при обоснован обществен интерес, § 1 на чл. 14 от Директивата предоставя възможност за приемащата държава - членка да предвиди във вътрешното си право, при посочените в § 1 условия, компенсационни мерки, представляващи избор между изпит за правоспособност и период за приспособяване като допълнителни условия за признаване на квалификации. Посочената разпоредба е диспозитивна, приемащата държава е свободна да прецени съобразно конкретните и специфични национални условия и обществен интерес нуждата от въвеждането на компенсационни мерки. Веднъж приела необходимостта от тях, държавата е обвързана от разпоредбата на § 2 на чл. 14 от Директивата, която императивно я задължава, да предложи на молителя избор между период за приспособяване и изпит за правоспособност. Нещо повече, в отношенията в рамките на Европейския съюз, държавата - членка не може да предвиди дерогиране на предвиденото в § първи право на избор без да обоснове и информира предварително за това останалите държави - членки и Комисията, на която е предоставено правото да се произнесе, като покани държавата - членка да се въздържи от дерогацията. Законът за признаване на професионални квалификации възпроизвежда в чл. 29 и чл. 30 разпоредбите на посочените параграфи 1 и 2 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО. Следователно законодателят е възприел предложеното от Директивата разрешение за въвеждане на компенсационни мерки за преодоляване на несъответствието между удостоверените от молителите професионални квалификации и изискванията за тях, установени в българското право. Това определя тълкуването на законовите норми да се извършва при съобразяване на съдържанието на съответните текстове на Директивата, при което се преодолява външното противоречие между разпоредбите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК относно наличието на възможност за органа по признаване по своя преценка, при установяване на съществено различно съдържание на обучението, да предостави на молителя възможност за избор между стаж за приспособяване и изпит за признаване на правоспособност. Редакцията на чл. 29 ЗППК, сочеща на право на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението, тълкувана във връзка с чл. 30 от ЗППК и съпоставена със съответната й разпоредба на § 1 на чл. 14 от Директивата следва да бъде възприета като нормативно установено задължение да прилага съответните преодоляващи несъответствието мерки. Независимо от изложеното, разпоредбата на чл. 30 от ЗППК, намираща се в глава първа на Общата система за признаване на професионални квалификации с достатъчна категоричност задължава органа по признаване, в случаите по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, т. е. при установено наличие на някоя от трите хипотези на ал. 1 да предостави на молителя право на избор между посочените две мерки. Ето защо доводите на касатора, че нормата на чл. 29, ал. 1 от ЗППК е диспозитивна, е неоснователен. При установеното различие в продължителността на обучението и липсата на критерий за сравнение, основан на хорариум часове с оглед преценката по т. 1 на ал. 1 на чл. 29 от ЗППК, административният орган е длъжен да изследва наличието на хипотезата на т. 2 на ал. 1 на същия текст - съществено различие в съдържанието на проведеното обучение. Подобен анализ, видно от представените експертни становища от д-р Колева и проф. д-р Власковска, не е направен. В становището на д-р Колева са направени предположения относно изучаването на определени дисциплини, предвид годината на завършване на Дураковик, без да е направен категоричен извод дали същите са изучавани или не. Посочено е, че заявителката е положила държавен изпит, но не е приложена програмата за този изпит, поради което е направено предположението, че посоченият изпит не е равностоен на изискваните в Република България 5 държавни изпита. От тук следва, че в административното производство не е установено по несъмнен начин и наличието на съществено несъответствие между съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България. Доказателства за установяване на съществено различно съдържание на обучението по т. 2 на ал. 1 на чл. 29 ЗППК не са събрани и в съдебното производство, поради което не може да се направи категоричен извод за наличие на съществени несъответствия в обучението на Дураковик по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. Ето защо изводите на тричленният състав на Върховния административен съд за неправилно прилагане на материалния закон, са законосъобразни. При установено съществено несъответствие по смисъла на чл. 29, ал. 2 от ЗППК, органът е следвало да приложи разпоредбата на чл. 30 от ЗППК, а доводите на касатора за неприложимост на чл. 83, ал. 1 вр. чл. 29, ал. 1 и чл. 30 от ЗППК, са неоснователни. Твърденията в касационната жалба, че административният акт е издаден на основание чл. 3 от Спогодбата между правителството на Република България и правителството на Република Македония за взаимно признаване на документите за образование и научни степени, не обосновава порок в обжалваното решение. Нормата е материалноправна и като такава не определя процедурата и правилата по признаването, която е регламентирана, както бе посочено по-горе със ЗППК. Доводите на касатора, че в случая са приложими разпоредбите на чл. 31, ал. 2 вр. ал. 1 и 4 от ЗППК не следва да се обсъждат, тъй като нито органът по признаването, нито назначената комисия са изложили фактически и правни основания за прилагането им. Направеното с касационната жалба възражение за прекомерност на присъденото адвокатско възнаграждение е неоснователно. Съгласно чл. 78, ал. 5 ГПК съдът може да присъди по-нисък размер от заплатеното възнаграждение, но това става само по искане на насрещната страна. Приключването на устните състезания е крайният момент, до който могат да се правят възражения за прекомерност. Пропускането на срока погасява правото на страната да прави за първи път такова възражение в касационното производство. Ето защо направеното за първи искане с правно основание по чл. 78, ал. 5 ГПК след постановяване на първоинстанционното решение, с което са присъдени разноските е неоснователно. С оглед на изложеното обжалваното решение е допустимо и правилно. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, настоящата инстанция констатира, че същото е и валидно, поради което следва да бъде оставено в сила. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, петчленен състав,