Решение № 3757 от 11.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6154/2019 г.

Решение № 3757 от 11.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6154/2019 г., IV о., докладчик съдията Светослав Славов Производството пред Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", чрез процесуален представител юрисконсулт Д. Петрова, срещу решение № 329/06.03.2019 г. постановено по адм. дело № 653/2018 г. по описа на Административен съд - София - област, с което е отменено негово решение № 23/121/06320/3/01/04/01, изх. № 01-6500/1882/11.05.2018 г. за налагане на финансова корекция. В касационната жалба са развити оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, по които се претендира отмяната му, ведно с присъждане на разноски за двете инстанции. Ответникът – И. Илиев, чрез процесуален представител адвокат Ж. Стратева, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и претендира присъждане на разноски по приложен списък. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, а разгледана по същество – основателна, по следните съображения: Производството пред Административен съд - София област е образувано по жалбата на И. Илиев, срещу решение № 23/121/06320/3/01/04/01, изх. № 01-6500/1882/11.05.2018 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" за определяне на финансова корекция в размер на 487 692,83 лв., представляваща 100% от размера на изплатената му финансова помощ, по сключен договор № 23/121/06320/11.08.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г. /ПРСР/, подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони /ЕЗФРСР/. В чл. 1.1.1. от договора е посочено, че Фондът предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ за извършването на дейностите, заявени за финансиране с проект № 23/121/06320, а именно: "Закупуване на земеделска техника за обработка на 580 дка насаждения от вишни", като неразделна част от договора е таблица за одобрените разходи. Със заповед № 351041/08.02.2018 г. на началника на отдел РТИ при ОД на ДФЗ-София е разпоредена проверка на място след плащане, извършена в периода 13. 02-22.02.2018 г., в присъствието на бенефициера. При проверката е констатирано, че ползвателят ползва придобитите активи по предназначение, но не е достигнал прогнозните нива на заложените в бизнес плана, постъпления. По време на проверката, Илиев е представил документи за финансовите 2015 г., 2016 г. и 2017 г. Заложените по бизнес план приходи от продажба на вишни и за трите години са в размер на 565 500 лв., а при проверката на място експертите са установили, че от продажба на вишни са реализирани приходи за 2015 г. в размер на 17 905,ЗЗ лв.; за 2016 г. – 141 368,28 лв. и за 2017 г. – 0 лв. За констатираните несъответствия е изпратено писмо, ведно с копие от контролен лист. С писмо изх. № 01-6500/1882/21.03.2018 г. изпълнителният директор на ДФЗ е уведомил И. Илиев, че на основание чл. 73, ал. 2 ЗУСЕСИФ е открито производство по налагане на финансова корекция и има право на писмени възражения по основателността и размера на финансовата корекция, ведно с доказателства. С писмено възражение Илиев е оспорил финансовата корекция като е посочил, че в резултат на неблагоприятни климатични фактори през 2016 г. в цялата овощна градина се е появила зараза от болестта "Бяла ръжда" и с оглед биологичното производство на вишните не е могъл да използва препарати за защита, а е следвало да извърши ограничителна санитарна резитба. Посочил е още, че не е постигнал оздравителен ефект на градината, поради което насажденията са пропаднали, за което е приложил план с мерки, които ще предприеме за достигане на поне 50% от прогнозните приходи по години. На база констатираните несъответствия и след обсъждане на възражението, органът издал решение № 23/121/06320/3/01/04/01 за налагане на финансова корекция, с което на основание чл. 20а, ал. 2 ЗПЗП и чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8/03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от ПРСР 2007-2013 г. и т. 4. 18 и т. 4. ЗЗ от договора и чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ, определил финансова корекция на И. Илиев в размер на 587 692, 83 лв., представляваща 100% от размера на финансовата помощ, съгласно т. 30 от Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г. и установеното изпълнение на бизнес плана. Въз основа събраните доказателства и назначената и изслушана по делото комплексна съдебно-агротехническа и икономическа експертиза, АССО е счел, че решението за определяне на финансова корекция е издадено от компетентен орган, в кръга на делегираните му правомощия, но при липса на мотиви, в нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалния закон. Установил, че инвестицията, предмет на договора е изпълнена, но не е постигната частта от бизнес плана, с която ползвателят е заложил приходи от продажба на вишни. Съдът е приел, че реколтата е пропаднала в следствие на лоши метеорологични условия и развилото се от тях заболяване, а не поради неправилна обработка на градината, за което форсмажорно обстоятелство е представен по делото протокол № РД 21-49/04.08.2016 г. от Общинска служба по земеделие-Ботевград. АССО е приел, че в издадения акт, органът не е изложил мотиви за наличието на нередност по ЗУСЕСИФ, осъществена от бенефициера, както и по какъв начин неизпълнението на приходите през трите години се свързва с изпълнението, функционирането и жизнеспособността на проекта. Позовавайки се на заключението по експертизата и на чл. 16, ал. 1 от Наредба № 8/2008 г. съдът е приел, че е доказана жизнеспособността на бизнес плана за 10-годишен период при трайните насаждения и че не е налице фактическия състав на чл. 51, ал. 2 във вр. ал. 1 от Наредбата, поради което е отменил решението за налагане на финансова корекция. Така постановеното решение е неправилно. Неправилно съдът е обсъждал липсата на мотиви за извършено нарушение по чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ, въпреки че е посочил, че приложимият нормативен акт е Наредба № 8/2008 г. Позоваването в административния акт на разпоредби на ЗУСЕСИФ е неправилно, но не съставлява съществен порок, налагащ отмяната му само на това основание. Следва да се има предвид, че производството в случая е започнало по реда на ЗПЗП, във връзка с Наредба № 8/2008 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗИД ЗПЗП, съгласно нейния § 3 ПЗР. По аргумент от § 4, ал. 3 ДР ЗУСЕСИФ, последният закон е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони се предоставя при условията и по реда на този закон /ЗУСЕСИФ/, доколкото друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. Процесната процедура по налагане на финансова корекция по договор, по който е отпусната финансова помощ, е проведена по Наредба № 8/2008 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗПЗП, а не съгласно ЗУСЕСИФ, поради което правилно административният акт е основан и на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата. Като не е съобразил това, съдът неправилно е приел, че административният орган не е изложил мотиви относно извършената от бенефициера нередност и нанесената вреда на общия бюджет на Европейския съюз. Допуснатите от бенефициера действия или бездействия са довели до нарушение на разпоредбите на Наредба № 8/2008 г. и договора за отпускане на финансова помощ, с оглед неизпълнението на заложените в бизнес плана финансови параметри, което от своя страна влече икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите на чл. 2 от Наредбата. Установено е, че на 11.08.2014 г. между ДФЗ и И. Илиев е сключен договор за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" за закупуване на земеделска техника за обработка на 580 дка насаждения от вишни, според чл. 1.1.2 от който, Фондът предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ, представляваща до 50% от одобрените и реално извършени разходи, свързани с осъществяването на проект № 23/121/06320 от 28.06.2013 г. Не било спорно между страните, че заложените приходи в бизнес плана не са постигнати, тъй като за всяка една от трите години са заложени приходи в размер на 565 500 лв., като за 2015 г. реализираната продукция е в размер на 3.16% от заложените приходи; за 2016 г. е 25%, а за 2017 г. – 0%. Спорно по делото е дали е доказана икономическа жизнеспособност на стопанството съгласно заложеното в бизнес плана. В тази връзка, неправилно първоинстанционният съд е приел, че бизнес планът на Илиев е за 10-годишен период, поради което с действията си е постигнал целите на чл. 2 от Наредба № 8/2008 г. Съгласно чл. 16, ал. 1 от подзаконовия нормативен акт кандидатите представят бизнес план по образец съгласно приложение № 5 с подробно описание на планираните инвестиции и дейности за период не по-малък от 5 г., а в случаите на създаване на трайни насаждения или извършване на строително-монтажни работи - за 10-годишен период. Видно от представения договор и таблицата за одобрените разходи, финансовата помощ е отпусната за закупуване на земеделска техника, с която ще се обработват насаждения от вишни. В случая проектното предложение на Илиев не е за създаване на трайни насаждения, както изисква Наредбата, за да се търси икономическа жизнеспособност на стопанството за 10-годишен период, а за закупуване на земеделска техника, за което законодателят е определил 5-годишен период, през който да се подобри цялостната дейност на земеделското стопанство. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е била основание да бъде одобрен проектът му за субсидиране от ДФЗ. В този смисъл бизнес планът и заявените в него стойности са относими за постигане на целите на мярка 121, тъй като по този начин се доказва "икономическата жизнеспособност" на проекта за съответния период. Съгласно сключеният договор /т. 4. 18/, ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по договора и в съответствие с одобрения проект /неразделна част, от който е бизнес плана/ и таблицата за одобрените инвестиционни разходи, като в т. 4. ЗЗ е посочено, че срокът е 5-годишен. Оттук следва извода, че заложените в бизнес плана финансови показатели са индикатори за изпълнение на проекта и непостигането им води до отмяна изцяло или частично на финансовата помощ, като нормативно определения срок за изпълнение на инвестициите е 5 години от сключване на договора. В заключението на вещите лица по назначената по делото експертиза е посочено, че до петата година стопанството на Илиев не може да генерира приходи, които да покриват разходите му. Посочено е още, че от гледна точка на възможността да се генерират доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на земеделското стопанство, до деветата година не би могло да генерира доходи, които да му позволят да съществува самостоятелно. От анализа на цитираните норми следва извода, че периодът за който следва да се докаже жизнеспособност на стопанството по бизнес плана за закупуване на земеделска техника и обработването на насажденията е 5 години, като наличието на вишневи насаждения има отношение към преценката за съответствието на капацитета на подпомаганата техника, спрямо размера на обработваемата земя /чл. 20 от Наредбата/, а не към инвестиционното намерение, както неправилно е приел АССО. По делото не е доказано и наличието на настъпили форсмажорни обстоятелства, както е приел първоинстанционният съд, вследствие на лоши метеорологични условия. Съгласно чл. 55 от Наредбата страните по договора не отговарят за неизпълнение на задълженията, в случай че неизпълнението се дължи на форсмажорни обстоятелства по смисъла на § 1, т. 44 от ДР, като ползвателят на помощта или упълномощено от него лице е длъжно писмено да уведоми РА за възникването на форсмажорни обстоятелства и да приложи достатъчно доказателства във връзка с това в срок до 10 работни дни от датата, на която е в състояние да го направи. По делото е представен протокол № РД 21-49/04.08.2016 г., издаден от комисия при Общинска служба земеделие-Ботевград относно пропаднали площи, засадени с вишни, но не са представени доказателства за уведомяване на ДФЗ съгласно изискването на Наредбата, както и на т. 4. 22 от договора, която гласи, че ползвателят е длъжен да уведоми Фонда незабавно след настъпването на обстоятелства от значение за изпълнението му. В тази връзка бенефициерът не може да се ползва от наличието на форсмажорни обстоятелства, поради липса на доказателства за спазване на процедурата, разписана в Наредба № 8/2008 г. Съгласно чл. 51, ал. 1 от Наредба № 8/2008 г., в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщането на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта, а съгласно ал. 2, в случаите по ал. 1 РА определя размера на намалението на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнението по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин. Оттук следва извод, че заложените в бизнес плана финансови показатели са индикатори за изпълнение на проекта и непостигането им води до отмяна изцяло или частично на финансовата помощ на посочените от органа правни основания. А още повече, че в хода на първоинстанционното съдебно производство ползвателят не е оспорил, че не са реализирани прогнозните стойности от приходи от продажба на селскостопанска продукция, заложени в бизнес плана. Както бе посочено, съгласно Наредбата и сключения договор жизнеспособността на стопанството за закупуване на земеделска техника се доказва за 5-годишен период и при установена липса на реализирани приходи обоснован и законосъобразен е изводът на административния орган за нарушение на поетите от бенефициера договорни и вменените му нормативни задължения. Неизпълнението на предварително заложената в плана приходна част е ясна индиция, че бенефициерът не е разходвал средствата ефективно, което противоречи на чл. 30, § 2, предложение второ от Регламент /ЕС, ЕВРАТОМ/ № 966/2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза. Чл. 30 от Регламента визира принципите на икономичност, ефективност и ефикасност с дефиниция на всяко едно от използваните три понятия, като принципи на добро финансово управление, а органите, отговорни за управлението и контрола на средствата на Съюза следят за спазване на тези принципи и постигане на целите от прилагането на всяка мярка /чл. 59 от финансовия регламент/. Следователно, органът обосновано и правилно е установил допуснато нарушение и като е направил грешни фактически и правни изводи за допуснати при това нарушения на административнопроизводствени правила и противоречие с приложимия материален закон, АССО е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Не се отразява на процесното решение за налагане на финансова корекция позоваването в него на обявената за нищожна Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г., утвърдена от изпълнителния директор на ДФЗ, защото разпоредбите на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8/2008 г. дават самостоятелно основание за налагане на финансовата корекция. Последната не е наложена въз основа на методиката, а на посочените подзаконови разпоредби. Критериите за определяне размера на намалението на помощта също са посочени в чл. 51, ал. 2 от Наредбата – вида, степента и продължителността на неизпълнението. Тези критерии са законово дефинирани. При установените висока степен на неизпълнението по проекта и продължителността на неизпълнението от три години, законосъобразно е разпоредено с процесното решение връщането на пълния размер на изплатените суми по предоставената финансова помощ от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони /ЕЗФРСР/. Относно възражението на касатора за присъдените с първоинстанционното решение разноски следва да се посочи, че образуваното пред Административен съд - София област дело не е по Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/, а по Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/, като в него се проверява законосъобразността на административен акт, без при това съдът да замества органа в осъществяваната от него преценка по същество. Поради това разноските за процесуално представителство се определят при условията на чл. 8, ал. 2, т. 7 от Наредба № 1/2004 г. - като за административно дело без определен материален интерес. Предвид изложеното настоящата инстанция приема, че решението на първоинстанционния съд е постановено при неправилно прилагане на материалния закон, поради което следва да бъде отменено. Тъй като спорът е изяснен от фактическа страна, налице е основание касационната инстанция да се произнесе с ново решение по съществото на спора. Поради това, че законосъобразно административният орган с акта е наложил финансова корекция и при липсата на установен съществен порок при постановяване му, жалбата на Илиев срещу решение № 23/121/06320/3/01/04/01, изх. № 01-6500/1882/11.05.2018 г. за налагане на финансова корекция на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", като неоснователна следва да бъде отхвърлена. С оглед изхода от спора, основателно е своевременно предявеното от процесуалния представител на касатора, искане за присъждане на разноски. Поради това ответникът по касация следва да бъде осъден да заплати на ДФЗ такова възнаграждение в размер на 470 лв., от които 200 лв. депозит за вещо лице; 70 лв. държавна такса и 200 лв. юрисконсултско възнаграждение за двете инстанции, определено от съда съобразно чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ във връзка с чл. 78, ал. 8 ГПК.