Решение № 13284 от 3.11.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13605/2016 г.

Решение № 13284 от 3.11.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13605/2016 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Г. В. Ч. от гр. П., срещу чл. 32, ал. 4 от Инструкция № 5 от 30.06.2005 г. за приемане и съхраняване на разплащателни ведомости и трудовоправни документи на прекратени осигурители без правоприемник, издадена от управителя на Националния осигурителен институт, обнародвана в ДВ, бр. 57 от 12.07.2005 г., като оспорваната разпоредба е приета с ДВ, бр. 40 от 18.05.2007 г., изм. с бр. 12 от 8.02.2011 г. Твърди се, че оспорената норма е незаконосъобразна поради противоречие с материалноправните разпоредби на чл. 18 от АПК във вр. с чл. 32 и чл. 33 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) и отделно на чл. 25 от Закона за адвокатурата (ЗА). Освен това се твърди, че оспорената норма е приета при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, регламентирани в глава пета, раздел III от АПК. Претендира се отмяната й. Ответникът - управителят на Национален осигурителен институт (НОИ), чрез процесуалния си представител юриск. А. П., в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на жалбата. Моли същата да бъде отхвърлена. Представителят на Върховната административна прокуратура в съдебно заседание дава подробно мотивирано заключение за основателност на подадената жалба. Предлага тя да бъде уважена. Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното: По допустимостта на оспорването: Според чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Р. Б., Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези административни актове имат нормативен характер - съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, а разпоредбата на чл. 186 АПК предоставя правото на оспорване на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта или за които той поражда задължения. Правният интерес на оспорващата е обоснован (с представени доказателства за това) с качеството й на адвокат и доводи за ограничение от оспорваната разпоредба при упражняване на процесуално представителство по пълномощие пред териториалните звена на НОИ. Затова настоящият състав на ВАС приема, че жалбоподателката има правен интерес за оспорването на процесната разпоредба. По съществото на спора: Инструкция № 5 от 30.06.2005 г. за приемане и съхраняване на разплащателни ведомости и трудовоправни документи на прекратени осигурители без правоприемник, издадена от управителя на Националния осигурителен институт (Инструкция № 5) е обнародвана в ДВ, бр. 57 от 12.07.2005 г. При приемането й не е съществувала оспорената норма на чл. 32, ал. 4 от нея. С докладна записка от 24.11.2006 г. на директора на дирекция "Архивно стопанство" до управителя на НОИ е предложено създаване на работна група за изготвяне на проект за изменение и допълнение на Инструкция № 5. Със заповед № 74/19.02.2007 г. на управителя на НОИ е създадена работна група за изготвяне на проект за изменение и допълнение на Инструкция № 5. Въз основа на нейната дейност е издадена от управителя на НОИ Инструкция за изменение и допълнение на Инструкция № 5 от 2005 г. за приемане и съхраняване на разплащателните ведомости на прекратени осигурители без правоприемник. Същата е обнародвана в ДВ, бр. 40 от 18.05.2007 г. С § 19, т. 3 от нея е създадена оспорваната разпоредба на чл. 32, ал. 4 със следното съдържание "Молбата по ал. 1 може да се подава и от упълномощено лице с нотариално заверено пълномощно. В този случай към молбата се прилага и копие от пълномощното. " Със заповед № 77/28.01.2011 г. на управителя на НОИ е утвърдена Инструкция за изменение и допълнение на Инструкция № 5 от 2005 г. за приемане и съхраняване на разплащателните ведомости на прекратени осигурители без правоприемник. Същата е обнародвана в ДВ, бр. 12 от 8.02.2011 г. С § 12 от нея е посочено, че навсякъде в инструкцията думата "молба" се заменя със "заявление". По този начин е променена и нормата на чл. 32, ал. 4 от Инструкция № 5. Така от влизане в сила на изменението и до настоящия момент нормата на оспорвания чл. 32, ал. 4 от Инструкция № 5 е със следното съдържание: "Заявлението по ал. 1 може да се подава и от упълномощено лице с нотариално заверено пълномощно. В този случай към заявлението се прилага и копие от пълномощното. " При така установеното от фактическа страна съдът прави следните правни изводи: Оспорената разпоредба на чл. 32, ал. 4 от Инструкция № 5 е от подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК, тъй като е административноправна норма, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Инструкция № 5 според § 3 от нея е издадена на основание първоначално чл. 37, ал. 5 от Кодекса за социално осигуряване (КСО), при приемане на оспорения чл. 32, ал. 4 - на основание чл. 5, ал. 12 от КСО, а сега - чл. 5, ал. 13 от КСО. Инструкция № 5 е и с наименование, което сочи вида и автора на акта, и главния му предмет. Процесната разпоредба е издадена от компетентен административен орган - управителя на НОИ, който според чл. 5, ал. 12 от КСО при приемане на оспорената норма и изменението в нея, е бил изрично овластен за приемането й. Спазено е изискването за писмената форма като условие за действителност. Текстът на двете изменения и допълнения в Инструкция № 5, при което съответно е създадена и е изменена оспорваната норма на чл. 32, ал. 4, е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 АПК от управителя на НОИ. Двете изменения и допълнения в Инструкция № 5, относими към създадената и изменена норма на чл. 32, ал. 4, са и обнародвани според изискването на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на РБ и чл. 78, ал. 2 АПК вр. чл. 37, ал. 1 ЗНА. При създаване и изменението в оспорваната разпоредба на чл. 32, ал. 4 от Инструкция № 5 не са допуснати и съществени нарушения на административнопроизводствени правила предвид следното: Както вече се каза оспорваната разпоредба на чл. 32, ал. 4 от Инструкция № 5 е създадена с § 19, т. 3 от Инструкция за изменение и допълнение на Инструкция № 5 от 2005 г. за приемане и съхраняване на разплащателните ведомости на прекратени осигурители без правоприемник - обнародвана в ДВ бр. 40 от 18.05.2007 г. Съгласно чл. 80 АПК за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. В този закон (ЗНА) към момента на създаване на оспорваната разпоредба на чл. 32, ал. 4 от Инструкция № 5 не е съществувала сегашната Г. трета, уреждаща процедура по изработване на проекти на нормативни актове. Следователно не може да има и нарушение към тази процедура. Изменението на оспорваната разпоредба на чл. 32, ал. 4 от Инструкция № 5 е направено с § 12 от Инструкция за изменение и допълнение на Инструкция № 5 от 2005 г. за приемане и съхраняване на разплащателните ведомости на прекратени осигурители без правоприемник - обнародвана в ДВ, бр. 12 от 8.02.2011 г. Към този момент е действала Г. трета от ЗНА. Така според чл. 26, ал. 1 от ЗНА (изм.) - в редакцията му към изменението в оспорваната норма (8.02.2011 г.), изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (изм.) разписва, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. А разпоредбата на чл. 28 от ЗНА (изм.) урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата разписва, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА (изм.) изрично разписва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. В случая няма данни, че тези процесуални правила са спазени. Независимо от това настоящият съдебен състав счита, че допуснатото нарушение на административнопроизводствените правила не е съществено. Така е, защото изменението в оспорваната разпоредба е чисто редакционно и не касае същината на разпореденото с оспорваната норма. Изменението с § 12 е само на думата "молба", като на две места от оспорваната норма тази дума е заменена със "заявление". По този начин смисълът и съдържанието на разпоредбата не е променен. Съобразно това следва да се приеме, че дори да беше спазен законовия процесуален ред за изменение на оспорваната разпоредба, това нямаше да се отрази на изменението. Така е, защото изменението в оспорваната разпоредба е съобразено съм законовия термин "заявление" в КСО, на което основание е издадена инструкцията. Това е и в унисон и с АПК, в което се говори за искане, а не за молба. Затова допуснатото нарушение на административнопроизводствените правила не е съществено. Оспорваната разпоредба не противоречи и на материалноправни разпоредби. Доводите на жалбоподателката са насочени срещу необоснованото според нея изискване за нотариална заверка на представеното пълномощно. Твърди се, че това е в противоречие с чл. 18, ал. 2 от АПК във вр. с чл. 32 и чл. 33 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) и отделно с чл. 25 от Закона за адвокатурата (ЗА). Това не е така. Според чл. 18, ал. 2 от АПК пред административните органи гражданите и организациите могат да се представляват с писмено пълномощно с нотариална заверка на подписа и от други граждани или организации. Видно е, че законовата разпоредба на АПК също изисква нотариална заверка на представено пълномощно пред административния орган. Оспорваната разпоредба на чл. 32, ал. 4 от Инструкция № 5 не е в противоречие с чл. 18, ал. 2 от АПК, а е в унисон с нея. Разпоредбите на чл. 32 и чл. 33 от ГПК касаят представителство пред съд. Те са неотносими към представителство по административното производство, каквото урежда оспорваната разпоредба на чл. 32, ал. 4 от Инструкция № 5 и чл. 18, ал. 2 от АПК. Единственото отклонение на оспорваната разпоредба на чл. 32, ал. 4 от Инструкция № 5 е с чл. 25 от Закона за адвокатурата. Въпреки това не е налице противоречие с последната разпоредба. Така е, защото по административното производство представителството е уредено в чл. 18, ал. 2 от АПК. Тази разпоредба обаче касае представителство, както е посочено в самата норма, "от други граждани или организации". В отклонение от това правило, с чл. 25, ал. 1 от Закона за адвокатурата, за адвокатите е предвидено да представляват своя клиент въз основа само на писмено пълномощно (без нотариална заверка на пълномощното). Нормата на чл. 25, ал. 1 от ЗА е специална спрямо общата разпоредба на чл. 18, ал. 2 от АПК. Оспорваната норма на чл. 32, ал. 4 от Инструкция № 5 урежда също представителство от "упълномощено лице". Но тя не изключва правото на адвокатите да представляват своите клиенти само с писмено пълномощно - без нотариална заверка на същото. Такова право те имат според специалната норма на чл. 25, ал. 1 от ЗА, която важи както за административното, така и за съдебното производство. С оглед на изложеното, настоящият състав счете за неоснователно оспорването, поради което жалбата следва да бъде отхвърлена. При този изход на спора искането на жалбоподателката за присъждане на сторените по делото разноски като неоснователно следва да бъде оставено без уважение. Искането за присъждане на разноски, направено от процесуалния представител на ответника на основание чл. 143, ал. 4 АПК следва да бъде уважено, като Г. В. Ч. следва да заплати на Националния осигурителен институт 100 лв. юрисконсултско възнаграждение. Този размер е определен на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ във вр. с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ, към които препраща чл. 78, ал. 8 от ГПК. Присъденото възнаграждение е в минимален размер според искането на пълномощника на ответника в съдебното заседание на 17.10.2017 г. По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1, пр. последно от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,