Решение № 16721 от 13.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 2545/2013 г.

Решение № 16721 от 13.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 2545/2013 г., IV о., докладчик съдията Тодор Петков Производството по делото е по реда на чл. 145 сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката (ЗЕ). Образувано е по жалба на "Елдад - М" ООД срещу решение № Ц-33/14.09.2012 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР), с което са определени временни цени за достъп до преносната и разпределителните мрежи за производителите на електрическа енергия от възобновяеми енергийни източници, ползващи преференциални цени. Решението е оспорено в частта по раздел III, т. 1 и т. 8. Жалбоподателят навежда доводи за незаконосъобразност на обжалваното решение поради липса на компетентност, съществени нарушения на административнопроизводствените правила, нарушение на материалноправните разпоредби и противоречие с целта на закона - основания за отмяна по чл. 146, т. 1, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК. Прави искане решението в обжалваните му части да бъде обявено за нищожно, при евентуалност - да бъде отменено. Ответникът - Държавна комисия за енергийно и водно регулиране, изразява становище за недопустимост на оспорването поради липса на правен интерес, при евентуалност - за неоснователност на оспорването. Иска прекратяване на образуваното производство и евентуално - отхвърляне на оспорването като неоснователно. Заинтересованата страна - "ЕВН България Електроразпределение" АД, с писмени бележки излага мотивирани доводи за недопустимост и при евентуалност - за неоснователност на жалбата. Прави искане за прекратяване на образуваното производство и при евентуалност - за отхвърляне на оспорването като неоснователно. Настоящият тричленен съдебен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение, в срока за произнасяне с решение по делото служебно установи, че по оспорването на раздел III, точка 8 от Решение № Ц-33 от 14.09.2012 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране има влязло в сила съдебно решение, а именно: с Решение № 14016/28.10.2013 г. по адм. дело № 6077/2013 г. на петчленен състав на ВАС е оставено в сила решение № 4084/25.03.2013 г., постановено по адм. дело № 12506/2012 г. на Върховния административен съд, четвърто отделение, с което по жалба на "Солар енерджи 77" - ООД е отменено Решение № Ц-33/14.09.2012 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, с което са определени, считано от 18.09.2012 г. временни цени за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи на "Електроенергийния системен оператор" ЕАД, "ЕВН България Електроразпределение" АД, "Енерго-Про Мрежи" АД и "ЧЕЗ Разпределение България" АД, които да бъдат заплащани ежемесечно, в зависимост от присъединяването към съответната мрежа, от производителите на електрическата енергия от възобновяеми източници, ползващи преференциални цени, В ЧАСТТА ПО РАЗДЕЛ III, Т. 8, а именно за фотоволтаични централи, чиито преференциални цени са определени с решение № Ц-18/20.06.2011 г., с инсталирана мощност до 30 kWp, въведени в експлоатация в периода 01.01.2012-30.06.2012 г. При тези данни, спорът за законосъобразността на раздел III, точка 8 от Решение № Ц-33 от 14.09.2012 г. на ДКЕВР вече е разрешен с влязло в сила съдебно решение № 4084/25.03.2013 г., постановено по адм. дело № 12506/2012 г. на Върховния административен съд, като административния акт е отменен по жалба на друг жалбоподател. Съгласно разпоредбата на чл. 177, ал. 1 от АПК съдебното решение има сила за страните по делото, а ако оспореният акт бъде отменен, решението има действие по отношение на всички. По силата на цитираната норма конститутивното действие на решението за отмяна на административния акт, състоящо се в отпадането с обратна сила на разпоредените с него правни последици се разпростира не само по отношение на страните по делото, а важи за всички. Аргумент в тази насока е и новелата на чл. 297 от ГПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата норма на чл. 144 от АПК, съгласно която влязлото в сила решение е задължително за съда, който го е постановил, и за всички съдилища, учреждения и общини в Република България. Следователно то е задължително и за настоящия състав в спора относно законосъобразността на същите решения. Формираната сила на присъдено нещо на решение № 4084/25.03.2013 г., постановено по адм. дело № 12506/2012 г. на Върховния административен съд е абсолютна отрицателна процесуална предпоставка (процесуална пречка) за разглеждане по същество на жалбата на горния жалбоподател против Решение № Ц-33/14.09.2012 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране В ЧАСТТА ПО РАЗДЕЛ III, Т. 8, поради което жалбата в тази част следва да бъде оставена без разглеждане на основание чл. 159, т. 6 от АПК, а образуваното съдебно-административно производство подлежи на прекратяване в тази част. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение, за да се произнесе по допустимостта на жалбата в останалата част, взе предвид следното: Предметът на регулация с оспореното решение са цени за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи в съответствие с Раздел IV Ценово регулиране, чл. 30, ал. 1, т. 13 от ЗЕ, като с оглед допуснатото законово изключение в съответствие с чл. 32, ал. 4 от ЗЕ, ДКЕВР е определила временни цени. Съгласно разпоредбата на чл. 36а, ал. 1 от ЗЕ енергийните предприятия, доставящи електрическа енергия по регулирани цени, и операторите на преносни и разпределителни мрежи, в едномесечен срок преди подаване в комисията на заявлението за утвърждаване на нови цени или за изменение на действащи цени оповестяват в средствата за масова информация предложението си за утвърждаване на новите цени или за изменението на действащите цени. Съгласно разпоредбата на ал. 2 на същия текст ДКЕВР утвърждава цените по ал. 1 като пределни цени на всеки лицензиант с решение, което е индивидуален административен акт. В случая се отнася до регулиране на цени на оператори на електропреносна и електроразпределителни мрежи, които макар и временни по смисъла на чл. 32, ал. 4 от ЗЕ, обуславят извод за издадено решение по чл. 36а, ал. 2 от ЗЕ, което представлява индивидуален административен акт по изрично законово определяне. По възражението за недопустимост на производството, съдът смята, че е неоснователно. Жалбоподателят обосновава правен интерес с предоставените доказателства, че е производител на електрическа енергия от възобновяеми източници. По-конкретно "Елдад - М" ООД е производител на електрическа енергия от покривни и фасадни ФЕЦ с инсталирана мощност до 30 kWp. Действието на решението засяга правната му сфера и директно създава задължения за дружеството. В производството жалбоподателят се е легитимирал като производител на електрическа енергия, които в съответствие с § 1, т. 46 от ДР на ЗЕ е лице, произвеждащо електрическа от възобновяеми източници. Обжалваемостта на конкретния индивидуален административен акт по чл. 13, ал. 7 от ЗЕ е допустима доколкото е установено засягане на права, свободи или интереси, пряко и непосредствено за жалбоподателите, в съответствие с чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България и чл. 147, ал. 1 от АПК. В случая определянето на временни цени за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи на операторите на тези мрежи, пряко и непосредствено засягат жалбоподателя в качеството му на производител на електрическа енергия от възобновяеми източници и като ползватели на мрежата, по която ще осъществява преноса на произведената от него енергия, по регулирани цени от националния регулатор. Настоящият съдебен състав съобразява и изискванията на Директива 2009/72/ЕС относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия, като с чл. 37, ал. 16 е указано, че решенията на регулаторните органи следва да са напълно мотивирани и обосновани и подлежат на съдебен контрол, а съгласно ал. 17 се изисква от Държавите - членки да гарантират, че на национално равнище съществуват подходящи механизми, съгласно които всяка страна, засегната от решение на регулаторния орган, има право да обжалва пред орган, който е независим от заинтересованите страни и от което и да е правителство. В съответствие с § 1а от ДР на ЗЕ този закон въвежда изискванията на цитираната Директива 2009/72/ЕС. За жалбоподателя е налице правен интерес от оспорване на процесното решение не изцяло, а само в посочената в жалбата конкретна част, а именно - Раздел III точка 1 и жалбата е процесуално допустима в тази част. Жалбоподателят е от кръга на субектите определени в чл. 147, ал. 1 от АПК, тъй неговите права или законни интереси са нарушени или застрашени от обжалвания административен акт и за него той поражда задължение за заплащане на цена за достъп до преносната и разпределителните мрежи. Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, поради което разглеждането й по същество е допустимо. Разгледана по същество е основателна. Решението в оспорената част е издадено от компетентен орган, в съответствие с правомощията на ДКЕВР по чл. 32, ал. 4, чл. 30, ал. 1, т. 13 и във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗЕ. Неоснователно се явява направеното възражение за нищожност на процесното решение. Съобразно нормата на чл. 10, ал. 1 от ЗЕ регулирането на дейностите в енергетиката се осъществява от ДКЕВР, а в съответствие с чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗЕ в правомощията на Комисията е да осъществява регулиране на цените в случаите, предвидени в закона. В Раздел IV "Ценово регулиране" от ЗЕ са регламентирани правомощията на комисията относно предмета, принципите, методите, правилата и реда на ценово регулиране, както и изискванията към енергийните предприятия, свързани с това регулиране. Изрично е предвидено в чл. 30, ал. 1, т. 13 от ЗЕ, че на регулиране от комисията подлежат цените за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи. С чл. 32, ал. 4 от ЗЕ /редакцията на закона обн. в ДВ, бр. 54 от 2012 г., в сила от 17.07.2012 г./ е уредена законова възможност на Комисията да определя временни цени по чл. 30, ал. 1, т. 10, 12, 13, 14 и 15 от ЗЕ, в случай на забавяне на операторите на преносни или разпределителни мрежи при определянето на цените за достъп, пренос и разпределение. По силата на чл. 36, ал. 1 и ал. 3 от ЗЕ цените, които подлежат на регулиране, се образуват от енергийните предприятия съобразно изискванията на този закон и наредбите по ал. 3, с които се определят методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване или определяне и изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията за цените и утвърждаването на цените. Регулирането на цените на електрическата енергия е осъществено с Наредбата за регулиране цените на електрическа енергия /Приета с ПМС № 35 от 20.02.2004 г., обн., ДВ, бр. 17 от 2.03.2004 г./, в която не е предвидена възможност за определяне на временни цени, каквато възможност е уредена с чл. 32, ал. 4 от ЗЕ, с оглед на което съдът приема, че са приложими законовите норми. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспореното решение е постановено съобразно регламентираната в ЗЕ компетентност, като ДКЕВР се е произнесла в рамките на предоставените законови правомощия на специализирания държавен орган за регулиране цените на електрическа енергия. Съдът констатира, че процесното решение е издадено в изискуемата от закона писмена форма, в резултат на което приема, че при постановяването му не са налице основания за прогласяване на неговата нищожност, поради липса на компетентност и форма. Административното производство по издаване на процесното решение е започнало по отделни заявления на собствениците на електропреносните и електроразпределителните мрежи ("Електроенергийния системен оператор" ЕАД, "ЕВН България Електроразпределение" АД, "Енерго - Про Мрежи" АД и "ЧЕЗ Разпределение България" АД) до ДКЕВР, в качеството си на лицензирани оператори за разпределение на електрическа енергия, за определяне на временни цени за достъп до преносната и разпределителните мрежи за производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници, ползващи преференциални цени. Видно от наличната по преписката документация, на 14.09.2012 г. ДКЕВР на закрито заседание е разгледала доклад с Вх. № Е-ДК- 584/14.09.2012 г. за определяне на временни цени за достъп до преносната и разпределителните мрежи за производителите на електрическа енергия от възобновяеми енергийни източници (ВЕИ), ползващи преференциални цени за количествата продадена електрическа енергия. Според текста на обжалваното решение, производството по издаването на решението е започнало по искане на операторите на електроразпределителните мрежи и оператора на преносната мрежа, подадени на 13.09.2012 г. Както констатира ДКЕВР в обжалваното решение, към подадените заявления дружествата не са приложили конкретни данни, въз основа на които правят исканията си, като същите са посочили, че към момента на подаване на заявленията, цялата необходимата информация и конкретни данни не могат да бъдат събрани. Това обстоятелство (забавянето да представят информацията), според ДКЕВР, обосновавало искането на операторите да бъдат определени временни цени, които да действат до определяне на окончателни такива. Според ДКЕВР, с подадените заявления органът е бил сезиран да определи цени, а именно цени за достъп до съответните мрежи, които са част от условията на договора за достъп, на основание чл. 30, ал. 1, т. 13 от Закона за енергетиката (ЗЕ). В обжалваното решение ДКЕВР изрично посочва, че вече е определила цени за достъп до преносната и разпределителните мрежи за текущия регулаторен период с Решение № Ц - 17 от 28.06.2012 г., които цени са дължими от потребителите в качеството им на ползватели на мрежите. ДКЕВР приема, че при определянето на временните цени за достъп до преносната и разпределителните мрежи, органът следва да използва служебно известните му данни, като квалифицира за такива предоставяната отчетна информация от дружествата, както и информацията, изисквана от лицензиантите във връзка с осъществяването на лицензионната им дейност, включително и информацията, получена от други официални източници. В обжалваното решение обаче, административният орган не посочва конкретно служебно известните му данни, които е използвал за определянето на цените за достъп. Също така без да се позовава на нормативно определените методи за изчисление на регулирани цени, ДКЕВР определя временни цени за достъп до преносната и разпределителните мрежи на производителите на електрическа енергия от ВЕИ, единствено съобразно датата на въвеждане в експлоатация, размера на инсталираната мощност и вида на възобновяемия източник, като цената е определена като относителен дял от съответната преференциална цена за изкупуване. ДКЕВР не посочва в решението си критериите, въз основа на които е приела определянето на различните цени за различните видове електроцентрали, както и защо такива цени не се дължат от другите производители на енергия от възобновяеми източници, неползващи преференциалната цена. Съгласно чл. 30, ал. 1, т. 13 от ЗЕ, ДКЕВР има право да регулира цените за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи, като регулирането се извършва съгласно наредба, по изрична законова делегация, и при спазване на принципите, визирани в чл. 23 и чл. 31 от ЗЕ. Съгласно чл. 10, ал. 1 от ЗЕ регулирането на дейностите в енергетиката се осъществява от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, а в съответствие с чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗЕ в правомощията на комисията е да осъществява регулиране на цените в случаите, предвидени в закона. С Раздел IV Ценово регулиране от ЗЕ са определени правомощията на комисията относно предмета, принципите, методите, правилата и реда на ценово регулиране, както и изискванията към енергийните предприятия свързани с това регулиране. Изрично е посочено с чл. 30, ал. 1, т. 13 от ЗЕ, че на регулиране от комисията подлежат цените за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи. С чл. 32, ал. 4 от ЗЕ (ДВ, бр. 54 от 2012 г., в сила от 17.07.2012 г.) е предоставена законова възможност на комисията да определи временни цени по чл. 30, ал. 1, т. 10, 12, 13, 14 и 15 в случай на забавяне на операторите на преносни или разпределителни мрежи при определянето на цените за достъп, пренос и разпределение. В тези случаи комисията е обвързана да вземе решения относно подходящи компенсаторни мерки, в случай че окончателните цени за достъп, пренос и разпределение се отклоняват от временните цени. Съгласно чл. 36, ал. 1 и ал. 3 от ЗЕ цените, които подлежат на регулиране, се образуват от енергийните предприятия съобразно изискванията на този закон и наредбите по ал. 3, с които се определят методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване или определяне и изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията за цените и утвърждаването на цените. Регулирането на цените на електрическата енергия е определено с Наредбата за регулиране цените на електрическа енергия (Приета с ПМС № 35 от 20.02.2004 г., обн., ДВ, бр. 17 от 2.03.2004 г.). С наредбата не е предвидена възможността за определяне на временни цени, каквато възможност е предвидена с чл. 32, ал. 4 от ЗЕ, предвид на което определяща е законовата уредба. Принципите за регулиране на тези цени за заложени в действащата Наредбата за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ) (приета с ПМС № 35 от 20.02.2004 г., Обн. ДВ. бр. 17 от 2 март 2004 г., изм. ДВ. бр. 62 от 31 юли 2007 г., изм. и доп. ДВ. Бр. 42 от 5 юни 2012 г.). Правилно, в обжалваното решение, ДКЕВР извежда правомощието си за определяне на временните цени за достъп на основание чл. 32, ал. 4 от ЗЕ, тъй като дружеството е едновременно производител и потребител на електрическа енергия. Цитираната от ДКЕВР разпоредба на чл. 84, ал. 2 от ЗЕ в обжалваното решение обосновава извода, че цената за достъп е част от условията на договора за достъп, уредени в тази нормативна разпоредба. Тази разпоредба определя цената за достъп до мрежата като част от условията на договора за достъп, който производителите следва да сключат с операторите на мрежите. Обжалваното решение на ДКЕВР обхваща практически всички категории електрически централи от ВЕИ (ползващи преференциални цени за изкупуване), въведени в експлоатация в електроенергийната система в последните години. По отношение на тях обаче не е налице хипотезата на § 197, ал. 2 от ПЗР на ЗЕ, тъй като всички централи за производство на електрическа енергия от ВЕИ, сключват на основание чл. 64, ал. 2, т. 1 Наредба № 6 от 9.06.2004 г. за присъединяване на производители и потребители на електрическа енергия към преносната и разпределителните електрически мрежи, (издадена от министъра на енергетиката и енергийните ресурси, обн., ДВ, бр. 74 от 24.08.2004 г.; изм. с Решение № 2535 от 21.03.2005 г. на ВАС на РБ - бр. 27 от 29.03.2005 г., в сила от 29.03.2005 г.; изм. и доп., бр. 25 от 05.03.2008 г.) сделка за достъп до съответната електропреносна или електроразпределителна мрежа преди въвеждането им в експлоатация - чл. 84, ал. 3 от ЗЕ. Съгласно чл. 84, ал. 2 от ЗЕ производителите на електрическа енергия са длъжни да сключат договори за достъп с оператора на електропреносната мрежа и/или с оператора на електроразпределителна мрежа, в които се уреждат правата и задълженията на страните във връзка с диспечирането, предоставянето на студен резерв и допълнителни услуги. В тази връзка с § 197, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗЕ е въведено задължение за производителите на електрическа енергия, които при влизането в сила на този закон не са сключили договори за достъп с оператора на електропреносната мрежа и/или с оператора на електроразпределителна мрежа, да изпълнят изискванията на чл. 84, ал. 2 в срок до два месеца от влизането в сила на закона. Посочените разпоредби са приети със ЗИД на ЗЕ (обн. ДВ, бр. 54 от 2012 г.) и са в сила от 17.07.2012 г. Двумесечният срок за сключването на договори за достъп по чл. 84, ал. 2, във връзка с § 197, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗЕ е изтекъл на 17.09.2012 г. Съгласно § 197, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗЕ, в случай на неизпълнение на задълженията по ал. 1, е дадена възможност на операторът на електропреносната мрежа и/или операторът на електроразпределителна мрежа, да сезира комисията, която определя условията за достъп до сключването на договор. Заявителят "ЕВН България Електроразпределение" АД, както и останалите електропреносни и електроразпределителни предприятия са сезирали ДКЕВР с искане основано на чл. 84, ал. 2 от ЗЕ и § 197, ал. 2 от ППЗР на ЗИД на ЗЕ, да бъде определена като част от условията за достъп, цената за достъп на производителите на електрическа енергия от ВЕИ, която да бъде определена по чл. 32, ал. 4 от ЗЕ като "временна цена", с оглед необходимостта от допълнително време за събиране на цялостната необходима информация в рамките на процедурата по утвърждаване на цени съгласно Наредбата за регулиране на цените на електрическа енергия /НРЦЕЕ/. Съгласно чл. 36, ал. 1 от ЗЕ цените, които подлежат на регулиране, се образуват от енергийните предприятия съобразно изискванията на този закон и НРЦЕЕ. В случая от енергийното предприятие не са представени документи и доказателства относно образуването на "цени за достъп" за производителите на електрическа енергия от ВЕИ, както и от ДКЕВР не са изискани документи относно исканото ценово регулиране. Също така не се установяват фактически данни относно липсата на сключени договори за достъп между жалбоподателя като производител на електрическа енергия от ВЕИ и оператора на електроразпределителната мрежа - заинтересована страна по делото. Обжалваното решение на ДКЕВР е немотивирано. Съгласно чл. 59 от АПК и чл. 13, ал. 2 от ЗЕ, административния акт следва да бъде мотивиран, като включително трябва да бъдат посочени фактическите основания за неговото издаване. В обстоятелствената част на решението ДКЕВР не излага информацията, необходима за приемане на такова решение, финансовите анализи, въз основа на които са определени цените за достъп до мрежата и "другите източници на информация". Нещо повече, в обжалваното решение ДКЕВР потвърждава, че в подадените от операторите заявления не са посочени конкретни данни, въз основа на които правят исканията си, тъй като не са могли да съберат цялата необходима информация. Поради това ДКЕВР приема, че ще ползва служебно известни данни, като например представяната отчетна информация от дружествата, изискана от лицензиантите информация във връзка с осъществяването на лицензионната им дейност и други официални източници. Никъде в обжалваното решение обаче, не се съдържа конкретно позоваване на тези данни и източници или каквито и да било стойности, въз основа на които са определени цените за достъп до мрежите. Новите цени за достъп са определени като процент от друга цена, а именно преференциалната цена на електрическата енергия, което противоречи на законовата разпоредба цените да отразяват обоснованите разходи на енергийните предприятия, чл. 36 и чл. 37 от Устройствения правилник. Правомощията и функциите на ДКЕВР в качеството и на държавен регулатор, регламентирани в ЗЕ (чл. 30, чл. 32) и в НРЦЕЕ (чл. 3, чл. 34) включват правото да може да утвърждава цени на електрическа енергия на базата на анализ и оценка на предоставената релевантна информация и данни, посочени в чл. 28 от НРЦЕЕ във връзка с чл. 5, които са различни от предложените от енергийното предприятие, като осигури баланс на интересите на всички участници по веригата - пренос и снабдител и потребители. По изложените съображения решението на ДКЕВР в оспорените му части е незаконосъобразно, произнесено в нарушение на материалния закон и принципите на ценово регулиране, както и на установената форма - не са посочени юридическите факти, от които органът черпи упражненото от него публично субективно право да регулира цените на жалбоподателя, поради което следва да бъде отменено. Предвид на изложените съображения обжалваното Решение № Ц-33 от 14.09.2012 г. на ДКЕВР, следва да се отмени в частта, с която са определени, считано от 18.09.2012 г. временни цена за достъп до електропреносната и електроразпределителните мрежи на "Електроенергийния системен оператор" ЕАД, "ЕВН България Електроразпределение" АД, "Енерго - Про Мрежи" АД "ЧЕЗ Разпределение България" АД, които да бъдат заплащани ежемесечно, в зависимост от присъединяването към съответната мрежа, от производителите на електрическата енергия от възобновяеми източници, ползващи преференциални цени, по Раздел III точка 1. Водим от горното, на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Четвърто отделение,