Решение № 15558 от 25.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 8592/2013 г.

Решение № 15558 от 25.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 8592/2013 г., VII о., докладчик съдията Даниела Мавродиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси против решение № 2697/22.04.2013 г. по адм. д. 1053/2013 г. по описа на Административен съд София-град. В жалбата са развити съображения за неправилност на решението на първоинстанционния съд поради противоречие на същото с материалния закон и необоснованост. Претендира се отмяна на решението и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът- Йорданка Величкова Пенкова в писмен отговор оспорва жалбата. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, преценявайки обжалваното решение с оглед заявените касационни основания и служебно, съобразно разпоредбата на ал. 2 на чл. 218 АПК, за да се произнесе, взе предвид: С обжалваното решение Административен съд София-град е отменил решение № 165 от 10.01.2013 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ), с което е установен конфликт на интереси по отношение на Йорданка Величкова Пенкова - директор на Районна здравноосигурителна каса - Шумен за това, че в качеството си на лице, заемащо публична длъжност, по смисъла на чл. 3, т. 19 от ЗПУКИ, е сключила договор № 270200/04.02.2011 г., договор № 270200/27.01.2010 г., договор № 270200/04.02.2011 г. и договор № 270200/09.02.2012 г. в частен интерес на "Частна психиатрична клиника"- 2000" ООД - собственост на свързани с нея лица по смисъла на § 1,1 от ДР на ЗПУКИ - баща и сестра, в нарушение на чл. 8, изречение 2, хипотеза първа ЗПУКИ, във вр. с чл. 35 ЗПУКИ. За да постанови този резултат първоинстанционният съд е приел, че решението на КПУКИ е издадено в противоречие с материалния закон. Според съда съгласно определението на понятието "конфликт на интереси", дадено в чл. 2, ал. 1 от ЗПУКИ, конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо публична длъжност има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба". Тълкуването на разпоредбата води до извода, че за да възникне "конфликт на интереси" следва на първо място да е установен съществуващ частен интерес, който от своя страна може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията или задължението на лицето заемащо публична длъжност. От дадените в чл. 2, ал. 2 и ал. З от ЗПУКИ легални дефиниции на посочените понятия е видно, че "частен интерес" е всяка "облага" от материален или нематериален характер за лице, заемащо публична длъжност, или на свързани с него лица, включително всяко поето задължение, а "облага" е всеки доход в пари или имущество, вкл. придобиване на дялове или акции, както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права, получаване на привилегии или почести, получаване на стоки или услуги безплатно или на цени по-ниски от пазарните, помощ, глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване или обещание за работа, дар, награда или обещание за избягване на загуба, отговорност или санкция или друго неблагоприятно събитие". Според АССГ ЗПУКИ преследва облагата в случаите, когато тя е незаконна, или получена вследствие на неправомерното използване на възможностите, предоставяни от заеманата публична длъжност и/или връзката със свързано лице, заемащо такава длъжност. Такива са случаите на обогатяване-лично или на свързани лица, следствие на неправомерното използване на възможностите, предоставяни от заеманата публична длъжност. Посочените обстоятелства-облага и частен интерес, следва да са установени по надлежния ред и с предвидените в закона доказателства. Целта на закона е да попречи на възможността за незаконно обогатяване и/или получаване на нематериални облаги чрез използване на служебното положение от облагодетелстваното лице, изпълняващо публична длъжност. Според АССГ облага, получена следствие законосъобразно и съвестно изпълнение на възложената дейност от страна на лицето, заемащо публична длъжност или от свързаните с него лица, не води до "частен интерес" по смисъла на този закон и съответно - до "конфликт на интереси". Съдът е приел, че сключването, изменянето и прекратяването на договорите с изпълнителите на медицинска помощ е от компетентността на директора на РЗОК - Шумен. Приел е също така, че щом няма данни Пенкова да е извършила незаконосъобразни действия като директор на РЗОК- Шумен при сключването на процесните 4 договора, то в случая тя не е била повлияна при изпълнението на служебните си правомощия от облага, която тя или свързаните с нея лица са получили. В заключение съдът е стигнал до извод, че в случая не са събрани доказателства за наличието на "частен интерес" по смисъла на чл. 2, ал. 2 и ал. 3 ЗПУКИ спрямо Пенкова, в резултат на което съдът е отменил обжалвания акт като незаконосъобразен. Решението на Административен съд София-град е постановено в нарушение на закона. Безспорното качеството на директора на РЗОК - Шумен Йорданка Величкова Пенкова на лице, заемащо публична длъжност по т. 19 на чл. 3 от ЗПУКИ е юридически факт, който влече за него забраните по Глава втора на закона, предвидени в конкретните разпоредби на чл. 5 до чл. 11 на ЗПУКИ включително. Съгласно чл. 8, ал. 2 от ЗПУКИ лице, заемащо публична длъжност, няма право да сключва договори или да извършва други дейности в частен интерес при изпълнение на правомощията или задълженията си по служба. Безспорно е, че сключването на договори с изпълнителите на медицинска помощ е сред правомощията на директора на РЗОК- Шумен предвид разпоредбата на чл. 20, ал. 1, т. 4 ЗЗО и чл. 59, ал. 1 ЗЗО, както и че тези процесни договори са сключени именно в изпълнение на тези правомощия от страна на Пенкова. Безспорно установено е също, че договорите за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ са сключени със "Частна психиатрична клиника-2000" ООД. По делото не се спори, че Велико Пенков Пенков - баща на Пенкова е управител на дружеството и собственик на 3% от капитала на дружеството, а Пенка Величкова Пенкова - сестра на директора на РЗОК- Шумен е собственик на 94% от капитала на дружеството. Спорният по делото въпрос е: налице ли е частен интерес при сключването на 4-те договора от страна на директора на РЗОК- Шумен. За да се отговори на този въпрос следва да се направи анализ на разпоредбите на чл. 2 и чл. 8, ал. 2 ЗПУКИ. Съгласно чл. 2 ЗПУКИ конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Частен е всеки интерес, който води до облага от материален или нематериален характер за лице, заемащо публична длъжност, или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение. Облага е всеки доход в пари или в имущество, включително придобиване на дялове или акции, както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права, получаване на привилегия или почести, получаване на стоки или услуги безплатно или на цени, по-ниски от пазарните, помощ, глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване на или обещание за работа, длъжност, дар, награда или обещание за избягване на загуба, отговорност, санкция или друго неблагоприятно събитие. Конфликт на интереси възниква при наличието на сложен фактически състав, който включва при условията на кумулативност три юридически факта: 1. наличие на лице, което заема публична длъжност; 2. наличие на частен интерес на лицето и 3. констатираният интерес да може да повлияе върху безпристрастното обективно изпълнение на правомощията или задълженията на лицето. В случая първата предпоставка е налице. Втората предпоставка е регламентирана в чл. 2, ал. 2 и ал. 3 ЗПУКИ. В сравнение с предишната редакция на текста, при която частният интерес и облагата бяха тъждествени понятия, то в действащата норма законодателят ги е обособил и ги е поставил в съотношение причина-следствие. Интересът е субективната предпоставка по смисъла на чл. 2, ал. 2. Законодателят е възприел частния интерес като мотив, движеща сила, цел на действията и бездействията на овластеното лице. В случая не се изисква облагата да е постигната или да е реализирана. Конфликтът на интереси е преди всичко деяние, което е в отклонение и противоречие на публичния интерес. Той предполага наличието на частен интерес на задълженото лице, без да е задължително този частен интерес да е реализиран. Постигането на резултат не е необходимо. В този смисъл конфликтът на интереси като административно нарушение има формален характер. Достатъчно е частният интерес да съществува като възможност. При тази ситуация той ще може да повлияе на упражняването на правомощията на съответното лице. От друга страна законът никъде не поставя изискване към облагата да е незаконна или да е в резултат на неправомерно упражняване на правомощия или задължения от страна на лицето заемащо публична длъжност. Третата предпоставка, регламентирана в чл. 2, ал. 1 от закона е частният интерес да може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Тълкуването на тази разпоредба води до извода, че лицето следва задължително да разполага със съответните властнически правомощия. Това което законодателят не изисква в случая е доказване на факта дали в действителност и как упражнените властически правомощия са повлияни от установения частен интерес. Т. е. конфликт на интереси може да има единствено, ако съответният частен интерес на лицето заемащо публична длъжност или на свързаното с него лице е във връзка с упражняването на неговите властнически правомощия. Допустимо е тези правомощия да са дори като чл. на колективен орган. Нормата на чл. 8, ал. 2 ЗПУКИ забранява сключването на договори в частен интерес при изпълнение на правомощия или задължения по служба. Т. е. сключването на договора следва да е във връзка с изпълнение на правомощията или задълженията на овластеното лице, т. е овластеното лице трабва да е "възложител" по договора, а не "изпълнител" В случая е безспорно, че директорът на РЗОК - Шумен, сключвайки договорите за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ, изпълнява възложените му от закона властнически правомощия в сферата на здравеопазването по чл. 59, ал. 1 ЗЗО, във вр. с чл. 20, ал. 1, т. 4 ЗЗО. Договорите са сключвани с "Частна психиатрична клиника 2000" ООД, като собственици на 97% от капитала на дружеството са бащата и сестрата на Пенкова, а управител на дружеството е бащата на Пенкова, т. е. същите са свързани лица по смисъла на § 1, т. 1 ДР на ЗПУКИ. Тълкуването на цитираните по горе разпоредби и анализът на представените по делото доказателства водят до извод, че договорите са сключени в частен интерес. Частният интерес в случая се изразява във възможността дружеството да получава плащания от бюджета на НЗОК в резултат на сключените договори, а бащата и сестрата, като собственици на капитала на дружеството, да участват в разпределението на печалбата на същото. Обстоятелството, че договорите са сключени по утвърдени от управителя на НЗОК типови образци, а условията и цените са нормативно заложени в НРД и ПМС е ирелевантно в случая. За осъществяването на състава на чл. 8, ал. 2 ЗПУКИ е без значение обстоятелството дали лицето, заемащо публична длъжност, действа в условията на оперативна самостоятелност или при условията на обвързана компетентност. Достатъчно и необходимо условие е сключването на договора да е във връзка с правомощията на овластеното лице, както бе споменато и по-горе. Законовата забрана е относима към всички договори, които пораждат правни последици, каквито в случая са и договорите за оказване на медицински услуги. Без значение е и обстоятелството, че договорите са сключени след провеждането на определена процедура и по предложение на нарочно назначени от нея комисии. Частният интерес продължава да съществува от възникването на правоотношението/сключването на договора/ до неговото погасяване/ изпълнение на задълженията по договора/. Ирелевантен в случая е и фактът, че дружеството не е разпределило дивиденти, тъй като тази възможност продължава да съществува за в бъдеще. Както бе отбелязано по горе, за да е налице частен интерес, не се изисква облагата да е реализирана, а е достатъчно да съществува като възможност, която да мотивира лицето да действа, упражнявайки правомощията си. По изложените съображения настоящият касационен състав намира, че обжалваното решение е неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, поради което следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна и след отмяната на съдебния акт следва да бъде постановен нов, с който жалбата срещу решението на КПУКИ като неоснователна бъде отхвърлена. При този изход на спора основателна се явява претенцията на процесуалния представител на КПУКИ за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Воден от горното, ВАС, седмо отделение