Решение № 2983 от 28.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5898/2018 г.

Решение № 2983 от 28.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5898/2018 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Областна дирекция на Държавен фонд "Земеделие" – Стара Загора чрез процесуалния му представител – юрисконсулт Д. Попов против решение № 66 от 7.03.2018 г. по адм. дело 517/2017 г. на Административен съд – Стара Загора. С него е отменена, като незаконосъобразна заповед № 03-240-РД/200 от 27.09.2017 г. и преписката е върната със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Правят се възражения за неправилно прилагане на материалния закон – отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Ответната страна – И. Димитрова чрез процесуалния си представител – адвокат И. Илиева изразява писмено становище за неоснователност на касационната жалба. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Мотивира се, че административният орган не се е позовал в оспорената заповед на работния лист "Приходи от земеделска дейност" към контролния лист, макар че извършените в него изчисления са обективирали отказа за финансиране на заявлението за подпомагане. Отчита, като нарушение, липсата на извършена проверка въз основа на допустимите доказателства на данните за размера на доходите от земеделска дейност. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Производството пред административния съд е образувано по жалба, подадена от И. Димитрова против заповед № 03-240-РД/200 от 27.09.2017 г. на ОД на ДФЗ – Стара Загора. С нея на основание чл. 27, ал. 2 във връзка с чл. 24, ал. 1, т. 4 от Наредба № 10 от 10.06.2016 г. за прилагане на подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малки стопанства" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г., наричана в настоящото решение Наредба № 10/2016 г. е отказано финансиране на подадено заявление за подпомагане. Направените възражения сочат на наличие на отменителните основания по чл. 146, т. 2, 3 и 4 АПК. Съдът е събрал в цялост административната преписка. За изясняване на спора е допуснал съдебно-агрономическа експертиза, заключението по която е кредитирал. Анализирал е събраните доказателства и подробно е изложил приетите за установени факти. Въз основа на тях е обсъдил доводите на жалбоподателката за незаконосъобраност на заповедта за отказ за финансиране на подаденото заявление за подпомагане. На първо място е приел, че са допуснати съществени нарушения на административните правила, тъй като актът е издаден без извършена проверка на данните за размера на доходите от земеделска дейност за предходната година, въз основа на допустимите доказателствени средства, посочени в чл. 5, ал. 1 от Наредбата. Отделно от това е квалифицирал липсата на анализ на доказателствата, като липса на мотиви към административния акт. На второ място е съобразил, че служебно намаляване въз основа на Методика, за която няма данни да е част от действащото приложимо материално право и която не е предвидена в закона и в съответната наредба, нарушава принципите на последователност и предвидимост. Едновременно с това заповедта следва да се квалифицира и като издадена при неправилно прилагане на материалния закон, доколкото подобно основание за отказ от подпомагане, не е уредено в подзаконовия нормативен акт. На последно място е посочил, че проверката на данните в годишната данъчна декларация, подавана под страх от наказателна отговорност, е недопустимо да се извършва чрез прилагане на Методика за определяне на обосновани продажни цени и добиви. Това може да стане чрез представяне на приходно разходни документи, свързани със земеделската дейност, от която са формирани приходите. По тези съображения, сочещи на наличие на отменителните основания по смисъла на чл. 146, т. 2, 3 и 4 АПК, съдът е отменил обжалваната заповед и е върнал преписката на административния орган със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Така постановеното решение е правилно. Видно от данните по делото, жалбоподателката, в качеството си на физическо лице, регистиран земеделски производител, е подала на 6.08.2016 г. заявление за подпомагане 19/06/3/0.0.3113 на 11.08.2016 година по подмярка 6. 3 "Стартова помощ за развитието на малки стопанства" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. За установяване наличието на положителната предпоставка по чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10/2016 г. е представила Справка-декларация за приходи от земеделска дейност по образец, съгласно Приложение № 2 от Наредбата и заверено копие от годишната данъчна декларация (ГДД) за 2015 г. Същите са отметнати, като приложени и на л. 6 от заявлението в раздела "Приложени общи документи" и се намират по преписката. Те представляват годни доказателствени средства за установяване обстоятелството, че кандидатът за подпомогане е получил най-малко ЗЗ % от общите си доходи за предходната календарна година от земеделска дейност и са задължителни за прилагане, съгласно правилото на чл. 5, ал. 12, т. 1 и т. 2. Не е представила копия от приходни-разходни документи, издадени съгласно ЗСч, ЗДДФЛ. Забележката на стр. 8 от заявлението за представянето им от еднолични търговци, не касае настоящия случай, тъй като жалбоподателката кандидатства, като физическо лице. Както в справката-декларация, така и в ГДД, тя е декларирала получени доходи от добив и продажба на сливи, домати и пипер, които съставляват повече от минимално изискуемия праг от ЗЗ %. Впоследствие в отговор на уведомително писмо от 14.03.2017 г. с писменото си обяснение от 17.03.2017 г., тя е представила четири договора за покупко-продажба и приемо-предавателни протоколи. Пояснила е, че продукцията е реализирана директно на пазара. Идентифицирала е сайтовете, на които могат да се проверят борсовите цени през м. август на зеленчуковата борса с Плодовитово, ведно със справка. Тези документи се намират на стр. 139 до 146 от административната преписка. Всички договори са датирани в периода от 2.09 до 17.09.2.0165 г. Липсват каквито и да било данни, административният орган да е обсъдил, съпоставил и анализирал в съвкупност представените писмени доказателства по чл. 5, ал. 12, т. 1, 2 и 5 от наредбата, за да прецени наличието/липсата на задължителното изискване по чл. 5, ал. 2, т. 2 от нея. Вместо това се е позовал на наречената от него "Методика за определяне на обосновани продажни цени и добиви". В резултат на прилагането й, е преизчислил декларираните добиви от домати и пипер и на тази база е преизчислил процента приходи от земеделска дейност за 2015 г. Полученият резултат от 32.79 % го е мотивирал, да приеме липса на условието по чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10/2016 г. и да откаже финансиране на заявлението за подпомагане. Актът му е материално незаконосъобразен. Незаконосъобразно по отношение на декларираните доходи е извършена редукция при последващото обработване на заявлението чрез прилагане на параметрите, залегнали в Таблица 1 - "Пределни цени", като част от Работен лист 1 (РЛ1) към контролен лист 2 (КЛ2) за съответствие с критериите за допустимост. Работният и контролният листове са части от Приложение № 119 з от Процедура за обработка на заявления за подпомагане по подмярка 6. 3, утвърдена от изпълнителния директор на 30.11.2016 г. - след приключване на периода на прием на заявления за подпомагане - 4.07. - 12.08.2016 г. Правилата, въведени в процедурата, съставляват вътрешнослужебен документ, който освен, че е приет след приключване на приема, не е публикуван никъде и е останал неизвестен за жалбоподателката. В тази връзка Върховният административен съд, четвърто отделение е посочил в решение № 13128 от 29.10.2018 г. по адм. дело № 7824/2018 г., че се нарушава принципът на последователност и предвидимост, прогласен в чл. 13 АПК и изискващ административните органи своевременно да огласяват публично вътрешните правила и установената практика при упражняване на оперативната си самостоятелност. Отделно от това, съдържанието на КЛ2 в графата "Съответствие на кандидата с критериите за допустимост" повтаря документите, посочени в наредбата. В третата колона "Указания" е посочено, че отговорът се отбелязва след попълване на РЛ 1, в който се вземат предвид данните от документите към заявлението, включително част декларации, както и справки в посочените регистри. В РЛ 1 се попълват данните отново в табличен вид на базата на представените от кандидата документи. Изведнъж в края на работния лист се въвежда без обяснение и посочване на каквото и да било правно или фактическо основание, правило при проверката на декларираните данни, да се вземат предвид пределните добиви по Таблица 1 с допустимо максимално отклонение от 10 %. Именно прилагането на това правило е довело до служебно намаляване за декларираните от жалбоподателката приходи от ЗЗ на сто на 32. 79 на сто. Извършената последваща редукция на доходи, декларирани за предходната стопанска година на основание, което не е предвидено в закона или подзаконовата нормативна уредба действително води до незаконосъобразност на оспорения административен акт. Съдът намира за нужно да отбележи, че напълно необосновано в административния акт, наименованието на приложената методика съзнателно е ограничено само до първата му част. С това се цели създаване на впечатление, че се касае за акт, който намира общо приложение при определянето на обосновани продажни цени и добиви при кандидатстване за подпомагане по процесната мярка. В действителност, наименованието на този вътрешнослужебен административен акт е "Методика за определяне на обосновани /пазарни/ продажни цени на селскостопанска продукция и обосновани добиви от селскостопански култури/животни, нужни за оценка на реалистичността на предложените продажни цени/добиви в бизнес планове към заявленията за подпомагане по подмерки от ПРСР за периода 2014-2020 г.". Той е приет от изпълнителния директор на ДФЗ на 20.11.2016 г. – след приключване на приема на заявления за подпомагане. Видно от наименованието й, тя касае оценката на реалистичността на бизнес плановете, в раздел ІV от които се съдържа производствената програма на земеделското стопанство по години - Приложение № 4 от Наредбата. От изписаната под таблицата забележка става ясно, че се има предвид първата стопанска година, която следва текущата спрямо кандидатстването стопанска година. В същото време изискването за допустимост на кандидатите, в което е включено условието по чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредба № 10/2016 г., касае предходната календарна година. Поради това, то по никакъв начин не попада в обхвата на методиката, на която се позовава касационният жалбоподател и не подлежи на последваща оценка за реалистичност, каквато не е предвидена в наредбата. По сходни казуси със същия правен проблем вече е формирана и практика на Върховния административен съд, четвърто отделение: решение № 13128 от 29.10.2018 г. по адм. дело № 7824/218 г.; решение № 14501 от 26.11.2018 г. по адм. дело № 7359/2018 г. и решение № 14953 от 4.12.2018 г. по адм. дело № 3918/2018 г. Видно от докладната записка на л. 384 от делото, изготвена от заместник-изпълнителния директор до изпълнителния директор на фонда, измененията са съгласувани с препоръка на Дирекция "Правна". Според нея, следва изрично да се предвиди правната възможност на фонда, да определя пределно допустими стойности на относими към преценката за икономическа жизнеспособност показатели от бизнес плана, които да бъдат надлежно оповестени на кандидатите за финансово подпомагане, с цел – спазване на принципите на публичност, прозрачност и предвидимост в административния процес. Съдържанието на докладната записка само потвърждава изводите на съда, че създаването на методиката е с цел преценка на икономическата жизнеспособност на показателите, залегнали в бизнес плана, а не на декларираните доходи от земеделска дейност за предходната година. В касационната жалба се твърди, че доколкото декларирането на доходите на физическите лица, се прави пред друг орган, то ДФЗ следва да изясни тяхната реалистичност на базата на общата статистическа информация за размера на добивите и цените. Именно в изпълнение на тази цел, издателят на акта се е позовал на методиката. Касационният жалбоподател се обосновава и със заключението на експертизата, че декларираният в ГДД добив на домати и пипер е нереалистичен. Доводите са неоснователни, тъй като недопустимо се разширява обхватът на методиката към проверка на данни, каквато не е уредена с нея. В същото време, законодателят в разпоредбата на чл. 5, ал. 12 е описал всички доказателства, които при условията на кумулативност, са в състояние да установят реалността на деклариран доход от земеделска продукция – минимум ЗЗ % от общите приходи на годината, предхождаща годината на заявяването. Задължение на административния орган е да ги анализира поотделно и в тяхната съвкупност, за съответствие със специалните закони, които регламентират конкретните изисквания към съдържанието и подаването им. Справката-декларация по чл. 5, ал. 12, т. 1 се свързва с ГДД по т. 2, която на свой ред се допълва с приходно/разходните документи, в случай, че са издадени съгласно някой от изброените три закона, свързани със земеделската дейност, от която са сформирани приходите за предходната година. Всички тези документи са били налице и е следвало да се анализират от административния орган. Насоки за това се съдържат и в заключението на съдебната аграрно-икономическа експертиза. Съгласно чл. 6 от ЗДДФЛ местните физически лица са носители за задължението за данъци за придобити доходи от източници в страната и чужбина. На основание тази разпоредба, кандидатката за подпомагане, макар, че не е регистрирана, като едноличен търговец, като физическо лице, земеделски производител, има качеството на данъчно задължено лице. По отношение на нея важи правилото на чл. 9, ал. 2 от същия закон, да издава документ за придобитите доходи, съдържащ реквизитите по чл. 6, ал. 1 ЗСч. Видно от заключението на експертизата и представените първични документи с писменото обяснение от първоинстанционната жалбоподателка, представените от нея документи – четири договора за покупко-продажба и приемателно-предавателни протоколи, не съдържат посочените задължителни реквизити. Тези документи би следвало да се съпоставят с ГДД и въз основа на съпоставката да се направи извод за достоверността на декларираните обстоятелства, с оглед установяване наличието на задължителното изискване по чл. 5, ал. 2, т. 2 от Наредбата. Това е нормативно уреденият подход в разпоредбата на чл. 24 от Наредба № 10/2016 г. за проверка на доказателствата по чл. 5, ал. 12 от нея. Вместо това, административният орган е приложил методика, която изначално не е приложима при преценката за изпълнението на изискванията към кандидатите за подпомагане по процесната мярка, регламентирани в Раздел втори от наредбата. По така изложените съображения, касационната жалба е неоснователна. Обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила, като се имат предвид и мотивите, изложени в настоящия съдебен акт с характер на задължителни указания към административния орган за дължимата проверка при връщане на преписката.. С оглед изхода на делото и направеното искане от процесуалния представител на ответната страна по касационната жалба, следва да се присъдят направените разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 1200 лева. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение