Решение № 1172 от 29.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10823/2020 г.

Решение № 1172 от 29.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10823/2020 г., IV о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от кмета на Столична община, район "Изгрев", чрез процесуален представител – юрисконсулт М. Иванова, против Решение № 4221 от 28.07.2020 г. на Административен съд София – град, постановено по адм. дело № 11502/2019 г., с което съдът е отменил негова Заповед № РИВ19-РД09-171/16.09.2019 г., в частта относно обособена позиция № 5 (ученически бюфет в 105 СУ "Атанас Далчев"- гр. София), по жалба Консорциум ""Дабалком" ООД - ЕТ "Мади-В. Гекова""ДЗЗД – София (само "Консорциума"), върнал е преписката на кмета на СО, район "Изгрев" за ново произнасяне, съобразно дадените указания, както и е осъдил Столична община да заплати на Консорциума разноски в размер на 450 лева по делото. Касационният жалбоподател поддържа, че решението на административния съд е неправилно, като постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и е необосновано. Намира, че комисията, назначена със Заповед № РИВ19-РД91-23/16.05.2019 г. на кмета на СО, район "Изгрев" не е отваряла и разглеждала документите относно обособена позиция № 5, за която Консорциумът кандидатствал. Счита, че с оглед възникналата необходимост, правилно кметът на СО, район "Изгрев" със Заповед № РИВ19-РД09-88/16.05.2019 г. е удължил срока за събиране на оферти само за позиции № 2, № 3 и № 5. По отношение изводите на първоинстанционния съд, че оспорената заповед била материално незаконосъобразна, касаторът изтъква, че съдът неправилно тълкувал съдържанието на конкурсната документация. А конкурсната комисия вярно преценила, че ценовото предложение на Консорциума по ОП № 5 не съответствало на заложените в документацията изисквания. По същество моли за отмяна на решението на административния съд и за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - Консорциум "Дабалком" ООД - ЕТ "Мади-В. Гекова" – ДЗЗД, чрез адв. Иванов, оспорва подадената касационна жалба и счита същата за неоснователна. Моли в писмено становище по делото и в открито съдебно заседание, същата да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на разноски. Участващият по делото прокурор от Върховна административна прокуратура дава становище за неоснователност на касационната жалба и за правилност на решението на административния съд, което било постановено при липса на сочените от касатора основания за неговата отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима - подадена от надлежна страна в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 АПК и срещу акт, подлежащ на съдебен контрол. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Предмет на оспорване пред Административен съд София – град е била Заповед № РИВ19-РД09-171/16.09.2019 г. на кмета на Столична община, Район "Изгрев", издадена на основание чл. 46, ал. 1, т. 11 и т. 12 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл. 41, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за провеждане на търгове и конкурси на Столичен общински съвет (само "Наредбата"), във връзка със Заповед № СОА19-РД09-493/09.04.2019 г. на кмета на СО, протокол № 2/12.09.2019 г. от работата на комисията, назначена с негова Заповед № РИВ19-РД91-27/31.05.2019 г., изменена с последващи заповеди, за провеждане на публично оповестен конкурс с предмет: "Столово хранене и бюфет 2019" за организиране на ученическо столово хранене и бюфет в общинските училища на територията на Столична община, район "Изгрев" за срок от 5 години. С тази заповед е било утвърдено класирането на кандидатите, участвали в конкурса за отдаване под наем на свободни нежилищни имоти – частна държавна собственост, открит със Заповед №СОА19-РД09-493/9.04.2019 г. на кмета на СО, като за обособена позиция № 5 не е имало класиран участник. Със заповедта от 9.04.2019 г. кметът на СО е открил процедура по провеждане на публично оповестен конкурс за отдаване под наем, за срок от 5 години, на части от имоти – общинска собственост, на територията на СО, район "Изгрев", при специфично конкурсно условие – за организиране на ученическо столово и бюфетно хранене в общинско училище. Първоначално срокът за подаване на офертите съгласно тази заповед е бил 30 дни от датата на публикуване на обявата, с възможност при определени в заповедта условия, той да бъде удължен с още 14 дни. Със заповедта от 9.04.2019 г. и на основание чл. 52, ал. 4 във връзка с чл. 31 от Наредбата, на кмета на СО, район "Изгрев" е било възложено да утвърди конкурсната документация, да проведе конкурса, да сключи договор със спечелилия го, както и да отрази сключването на договора по партидата на имота. Документацията се е отнасяла за участие в обявената процедура по пет обособени позиции, като процесната е била ОП № 5. В раздел IV. Срок за подаване на офертите и указанията за подготовката им, т. II. е било предвидено, че за обособена позиция № 5 офертата на участника следва да съдържа освен предложение за съответния асортимент храни, които да се приготвят и доставят, съобразно предмета на конкурса (подточки 1 и 2) и по т. 3 – да има предложение за цена на предлаганите храни и напитки в ученическия бюфет. Също така, в раздел V. Разглеждане, оценка и класиране на участниците, т. 4. Критерии и методика за оценка на офертите по обособени позиции № 4 и № 5, са били посочени различните компоненти, които формирали цената, подлежаща на оценяване от помощната комисия на органа. Съгласно критерия "цена" в документацията за участие е била предвидена цена на храни приготвени на място, цена на храни, внесени отвън и цена на пакетирани храни. При формирането на цената по тези три показателя в документацията е било записано, че като компоненти следва да участват: средноаритметична цена на предложените разнообразни закуски, плодове и зеленчуци от предложения участник и най – ниската средноаритметична цена на предложените закуски, плодове и зеленчуци. Изчислената по този начин от комисията цена, на направеното от всеки участник предложение, е било предвидено да участва при формирането на комплексната оценка по всяка обособена позиция, като нейна компонента. От анализа на документацията за участие, в частта по ценовите предложения, следва извод, че оценителната комисия в случая е трябвало да стори съответните изчисления въз основа на публично оповестените формули, а участникът е имал единствено задължение да посочи цени на предлаганите храни и напитки, без да изчислява и тяхната средноаритметична цена. Също така, според образеца на оферта за обособена позиция № 5, участникът в конкурса е имал задължение да посочи предлагания асортимент от храни и напитки в училищния бюфет, като за целта попълни образец (Приложение № 3), както и да посочи средна цена на закуска с включен ДДС по примерен асортимент – собствен образец. В оферта – образец № 3 е бил посочен брой на артикулите от 1 до 15 включително. За участие в така обявения конкурс, с договор от 1.05.2019 г. е бил създаден Консорциум "Дабалком" ООД – ЕТ "Мади – В. Гекова" – ДЗЗД, който се представлява заедно или поотделно от В. Гекова и Д. Вълчева. Консорциумът е подал оферта за участие в конкурса за организиране на ученическо столово хранене в общинско училище – 105 СУ "Атанас Далчев", на територията на СО, район "Изгрев". Видно от офертата му по образец за ОП № 5 средната цена за закуска с включен ДДС е възлизала на 0, 54 лева, по примерен асортимент – образец. Представено е било и предложение от участника за цена на храни и напитки по примерен асортимент, в който са били включени храни, приготвени на място, храни внесени отвън и пакетирани храни, в тяхната последователност и поредност от 1 до 77 включително. Офертата на Консорциума е била разгледана от сформирана комисия, съставът, на която е бил определен с нарочни заповед на кмета на СО, район "Изгрев". Със Заповед № РИВ19-РД91-27/31.05.2019 г. и относно провеждане на гореупоменатия публично оповестения конкурс за 105 СУ "Атанас Далчев", гр. София, кметът на СО, район "Изгрев", в съответствие с текстовете на чл. 30, ал. 1, чл. 31, чл. 35, ал. 1 и ал. 2 и чл. 52 от Наредбата за условията и реда за провеждане на търгове и конкурси на СОС, е определил комисия в състав, която на 31.05.2019 г. от 14, 00 часа в административната сграда на СО, район "Изгрев" в гр. София да отвори, разгледа и класира съгласно посочената Наредба, подадените оферти, включително и за обособена позиция № 5. Посочено е в срок до 21.06.2019 г. комисията да състави протокол за работата си. С друга Заповед № РИВ19-РД91-23/16.05.2019 г. кметът на СО, район "Изгрев" е определил комисия, която също да разгледа подадените оферти в процесната процедура и по отношение на 105 СУ "Атанас Далчев", но само за ОП № 1 и ОП № 4. Предвидено е в тази заповед комисията да отвори, разгледа, оцени и класира офертите за съответните училища на 16.05.2019 г., както и в 14-дневен срок да състави протокол за работата си. Комисията, заседавала в състава, определен със Заповед №РИВ19-РД91-23/16.05.2019 г., е обективирала действията си от 16.05.2019 г. в протокол № 1, приложен по делото. От съдържанието му е видно, че за ОП № 5 е била подадена само една оферта, като този извод председателят на комисията е направил въз основа на постъпилите предложения на двама участника. Предложенията им са били в запечатан непрозрачен плик, на който е бил изписан номерът на позицията, за която кандидатстват. Съгласно протокол № 1 назначената комисия със заповедта от 16.05.2019 г. единодушно е решила да предложи на кмета на СО, район "Изгрев" да продължи с 14 дни срока за закупуване на документация за участие и подаване на оферти за общинския имот по ОП № 5. Видно от съдържанието на този протокол, помощната комисия не е разглеждала постъпилото предложение за ОП № 5. За да предложи удължаване на срока по този начин, от своя страна комисията се е позовала на Заповед № СОА19-РД09-493/09.04.2019 г. на кмета на СО, а така също и на текстовете на чл. 31, ал. 2 и чл. 52 от Наредбата. Комисията, която е била натоварена да разгледа и оцени офертите в публично оповестения конкурс за ОП № 5, назначена със Заповед № РИВ19-РД91-27/31.05.2019 г. на кмета на СО, е обективирала своята дейност в протокол № 2. От съдържанието му съдът е приел за установено, че за ОП № 5 предложение е подал единствено Консорциума. Комисията в съответствие с предвиденото в чл. 8 и сл. от Наредбата е отворила предложението на този участник. Изложила е съображения, че представените от Консорциума документи не отговарят на обявените условия и не съдържат всички необходими такива, съгласно раздел IV. Срок за подаване на офертите и указания за подготовката им, както и по т. 2 от документацията. Мотивите на комисията са били, че този участник е представил оферта по образци от документацията, но към нея липсвал собствен образец на предложения за: средноаритметична единична цена за асортимент на храни/закуски произведени на място, средноаритметична единична цена за асортимент на храни/закуски внесени отвън, средноаритметична единична цена за асортименти на пакетирани храни. При тези констатации комисията е счела, че не би могла да извърши оценка за участника, поради което не го е допуснала до по-нататъшно участие в обявената процедура за ОП № 5. Според протокола, комисията е започнала своята работа на 31.05.2019 г., но същият е бил съставен едва на 12.09.2019 година. При гореописаната фактическа обстановка, която правилно е била изведена от АССГ, въз основа на относимите по делото доказателства, съдът е приел, че оспорената заповед е постановена при наличие на основанията по чл. 146, т. 2, т. 3 и т. 4 АПК, поради което я е отменил като незаконосъобразна и е върнал преписката на органа, със задължителни указания. За да достигне до този извод съдът е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган и в предписаната писмена форма. Спазено било в този смисъл изискването на чл. 59, ал. 1 АПК, но при издаването й не било посочено правното основание, на което била издадена, а така също фактическото й основание било непълно. Това водело до порок във формата на постановения индивидуален административен акт. В производството по издаване на процесната заповед, съдът намира, че били допуснати и съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са били свързани със състава на комисията, която отворила и разгледала подадената от Консорциума оферта по ОП № 5 и относно срока за нейното издаване, съответно нарушен бил и материалния закон, защото без основание оценителната комисия на органа, който възприел нейните изводи, е намерила, че офертата на Консорциума, в частта по ценовото предложение, не отговаряла на изискванията на утвърдената от кмета на СО, район "Изгрев" документация. Решението на Административен съд София - град е валидно, допустимо и правилно. Неоснователно е касационното възражение за допуснати от първоинстанционния съд съществени нарушения на съдопроизводствените правила при постановяване на обжалвания съдебен акт. Независимо, че в касационната жалба е формулирано като основание по чл. 209, т. 3, предл второ АПК, по същество наведените в жалбата доводи касаят нарушение на материалния закон. В касационната жалба се поддържа, че при провеждането на конкурсната процедура, органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила досежно състава на комисията, натоварена да разгледа офертите по ОП № 5. Настоящата инстанция намира, че спазването на разпоредбите на Наредбата за условията и реда за провеждане на търгове и конкурси на Столичен общински съвет, действително е относимо към законосъобразността на обжалваната заповед. Административен съд София – град неправилно е преценил, че назначената със Заповед № РИВ19-РД91-23/16.05.2019 г. на кмета на СО, район "Изгрев" комисия е разгледала подаденото от Консорциума предложение по ОП № 5. Действително и на основание чл. 36, ал. 4 от Наредбата, комисията определена по правилата на чл. 35, ал. 1 от нея, има правомощия да разгледа офертите и да вземе решения в закрито заседание. Видно от обсъденото съдържание на протокол № 1, комисията, назначена със заповедта от 16.05.2019 г. само е констатирала броя на подадените оферти за ОП № 5 и то въз основа на записа върху подадения непрозрачен плик с предложението на Консорциума. Комисията не е извършвала никакви фактически действия във връзка с посочените й правомощия, а единствено е предложила на кмета на СО, район "Изгрев" удължаване срока за закупуване на документация за участие и подаване на оферти по ОП № 5. Посоченото действие от нейна страна, свързано с направеното предложение, е нарушение на административнопроизводствените правила, но не е съществено, защото според чл. 31, ал. 2 от Наредбата, кметът на СО може да предвиди възможност за удължаване срока за подаване на оферти в случай, че в първоначално обявения срок не са постъпили оферти или е постъпила само една оферта. А кметът на СО от своя страна със заповедта от 9.04.2019 г. е предоставил и конкретни правомощия на кмета на СО, район "Изгрев", съобразно правилото на чл. 31, ал. 3 от Наредбата. Второто касационно възражение е свързано със срока, в който органът е следвало да издаде заповед за утвърждаване на класирането и за спечелил конкурса кандидат. Доводите на касатора са, че органът при постановяване на обжалваната пред АССГ заповед, не е допуснал нарушение на административната процедура по издаването й, предвидена в Наредбата, предвид броя на състава й и служебните ангажименти на лицата, участващи в нея. Съгласно чл. 41, ал. 2 (Изм. - Решение № 451 по Протокол № 18 от 14.07.2016 г.) от Наредбата, в тридневен срок след приключване на конкурса кметът на СО, съответно кмета на района, издава заповед за утвърждаване на класирането и определяне на спечелилия конкурса кандидат. В заповедта се посочват и недопуснатите кандидати. Съобразно така предвиденото в разпоредбата, касационната инстанция приема аргументите на първоинстанционния административен съд, че е налице нарушение на нормативното изискване, но счита, че в случая то също не е съществено, защото не е повлияло върху съдържанието на оспорената заповед. Настоящият касационен състав намира за правилни останалите доводи на първоинстанционния административен съд за спазване на процедурата по провеждане на конкурса. Последният законосъобразно е бил открит със заповед на кмета на Столична община, в изпълнение на решение на Столичен общински съвет № 256, постановено по протокол № 81 от 14.05.2015 г. и на основание чл. 14, ал. 7 от Закона за общинската собственост, съобразно нормата на чл. 30 от Наредбата. Заповедта съответства на изискванията на чл. 31 от Наредбата, а документацията по делегация е възложено да бъде одобрена от кмета на СО, район "Изгрев". Неоснователно е касационното възражение по същество, че съдът неправилно приложил материалния закон, приемайки, че незаконосъобразно органът не разгледал предложението на Консорциума и го е отстранил от участие в процедурата по ОП № 5. Съобразно предоставените на кмета на СО правомощия, във връзка с провеждане на публично оповестения конкурс, в оперативната самостоятелност на органа е да определи критериите за оценка на подадените от участниците предложения. Проверката, която съдът извършва в този случай, във връзка с доводите за незаконосъобразност на крайния административен акт, се свежда до това дали органът е спазил утвърдената методика за оценяване на предложението по въведените критерии. Пред първоинстанционния административен съд е било спорно съдържанието на посочените критерии от гледна точка на обстоятелството дали същите предвиждат кандидатите да представят и предложение, съдържащо средноаритметична цена за асортимент на храни/закуски произведени на място, за асортимент/закуски внесени отвън и за асортимент на пакетирани храни. Правилно административният съд е приел, че обжалваната заповед на кмета на СО, район "Изгрев" е издадена в противоречие с материалния закон, т. е. констатирал е незаконосъобразност по същество на акта. В конкретната хипотеза и по аргумент на чл. 40, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата органът е поставил единствено изискване, касаещо и ОП № 5, офертата на участника да съдържа цена на предлаганите стоки и напитки в ученическия бюфет. Предложението на Консорциума е следвало да бъде разгледано, защото то е отговаряло на изискванията, предвидени в документацията за участие. Помощната комисия е извършила невярна преценка на съдържанието на ценовото предложение на този участник, защото в раздел IV от конкурсната документация, няма предвиждане участникът да представи средноаритметична цена на предлаганите от него три вида артикули. Нейното изчисление в случая е било необходимо да бъде направено от комисията и по аргумент от предвиденото в раздел V, т. 4 от документацията, доколкото единствено тя е била натоварена да извърши оценка и класиране на офертите. Критериите и методиката за оценка на офертите по ОП № 5 не сочат на друг извод от така изложения от настоящия касационен състав. Още повече, че при изчисляването на компонента "цена", участваща при формиране на комплексната оценка за участника, относима е била единствено средноаритметичната цена на предложените разнообразни закуски, плодове и зеленчуци, без оглед на това дали предложените асортименти са произведени на място, представляват пакетирани храни или са внесени отвън. По така изложените съображения, настоящата касационна инстанция намира, че оспореният административен акт е материално незаконосъобразен и първоинстанционният административен съд правилно го е отменил на това основание. Решението на административния съд е постановено при липсата на сочените от касатора основания по чл. 209, т. 3 АПК, поради което следва да бъде оставено в сила. На ответника по касация не се присъждат своевременно поисканите разноски по настоящото дело, защото Консорциумът не е представил доказателства, че такива са били реално направени. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение