Решение № 4766 от 13.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12046/2017 г.

Решение № 4766 от 13.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12046/2017 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Здравка Шуменска Производството по делото е по реда чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на правосъдието, подадена чрез процесуален представител ст. юрк. М. Д., против решение № 10696/29.08.2017 г., постановено по адм. дело № 12924/2016 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение (ВАС). В касационната жалба са наведени доводи за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационно основание за отмяна съгласие чл. 209, т. 3 АПК. Съображения в подкрепа на оплакванията са изложени в касационната жалба и поддържани в съдебно заседание чрез процесуален представител юрк. Л. Н., надлежно упълномощена. Иска се отмяна на съдебното решение и постановяване на ново по съществото на спора, с което да се отхвърли като неоснователна жалбата на С. Р. С. срещу заповед № ЧР-03-82/21.09.2016 г. и заповед № ЧР-05-178/29.09.2016 г., издадени от министъра на правосъдието. Прави възражение за прекомерност на претендираните от ответната страна разноски, заплатено адвокатско възнаграждение. Ответната страна по касационната жалба - С. Р. С., чрез пълномощник по делото адв. Д. Т., оспорва същата като неоснователна по съображения, изложени в писмен отговор, представен по реда на чл. 163 АПК, вр. чл. 228 АПК. Заявените в отговора доводи и възражения се поддържат от процесуалния представител на ответника и в съдебно заседание. Моли обжалваното решение на ВАС, пето отделение да бъде оставено в сила като законосъобразно и да ? да бъдат присъдени сторените в касационното производство съдебни разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание, и с оглед на чл. 218 АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по чл. 210, ал. 1 АПК срещу подлежащ на обжалване съдебен акт Разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното решение тричленният състав на ВАС е отменил заповед № ЧР-03-82/21.09.2016 г. на министъра на вътрешните работи, с която на служителя главен инспектор С. Р. С. - началник на затворническо общежитие "К." (ЗО "К.") към затвора в град С., е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" на основание чл. 10, ал. 2, т. 5 и чл. 19, ал. 2 от Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража, вр. чл. 194, ал. 2, т. 2 и т. 4 ЗМВР, чл. 197, ал. 1, т. 6 ЗМВР и чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР, както и заповед № ЧР -05-178/29.09.2016 г. за прекратяване на служебното му правоотношение поради налагане на цитираното дисциплинарно наказание. С решението Министерството на правосъдието е било осъдено да заплати на жалбоподателя сторените по делото деловодни разноски, заявени и доказани в размер на 1810.00 (хиляда осемстотин и десет) лева, съставляващи адвокатско възнаграждение и държавна такса. За да постанови този резултат, съдебният състав е приел, че обжалваната заповед е издадена от компетентния административен орган (министъра на правосъдието), в кръга на предоставените му от закона правомощия, при формално спазване на изискуемата форма и предвидените в чл. 210, ал. 1 ЗМВР реквизити, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и при неправилно тълкуване и прилагане на материалноправните разпоредби поради неустановяване по безспорен начин на твърдените дисциплинарни нарушения. Като е изложил подробни съображения в подкрепа на изводите си, административният съд е мотивирал крайното становище за незаконосъобразност на оспорените заповед № ЧР-03-82/21.09.2016 г. и заповед № ЧР-05-178/29.09.2016 г. на министъра на правосъдието. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия намира обжалваното съдебно решение за правилно, макар и не на всички изложени в мотивите към решението доводи и съображения. Незаконосъобразен е изводът на първоинстанционния състав за издаване на процесните заповеди след изтичане на императивно предвидените срокове в чл. 195, ал. 2, вр. чл. 196, ал. 1 и ал. 2 ЗМВР. Правилна е констатацията на съда, че извършените нарушения и самоличността на извършителя са били установени от дисциплинарно наказващия орган по смисъла на чл. 196, ал. 2 ЗМВР на датата 20.06.2016 г., от която именно е започнал да тече императивно установеният в чл. 195, ал. 2 ЗМВР двумесечен срок за налагане на дисциплинарното наказание. Тази дата фигурира в поставената резолюция върху докладна записка рег. № 92-12-7/20.06.2016 г., с която зам. -министърът на правосъдието довежда до знанието на министъра на правосъдието изпратените му документи, съставляващи изготвените материали от дисциплинарното производство - обобщена справка рег. № 5339/09.06.2016 г. и становище рег. № 5360/10.06.2016 г. В докладната записка зам. -министърът излага и собственото си становище относно възприетото от дисциплинарно разследващия орган и направеното предложение за дисциплинарно наказание. Като е установил тези факти и е съпоставил началната дата на срока по чл. 195, ал. 2, предл. първо ЗМВР (20.06.2016 г.) и датата на издаване на заповедта за налагане на дисциплинарното наказание "уволнение" (21.09.2016 г.), съдът е достигнал до извода за приключване на дисциплинарното производство извън процедурните срокове. Това заключение е неправилно, тъй като не почива на наличните по делото данни и относимата нормативна уредба. Съдът не се е съобразил с нормата, установена в чл. 195, ал 3 ЗМВР, съгласно която сроковете по ал. 1 и ал. 2 не текат, когато държавният служител е в законоустановен отпуск или му е наложена мярка за неотклонение задържане под стража или домашен арест. В настоящия случай е налице първата от двете визирани хипотези. Представени, приобщени по делото и неоспорени по реда на чл. 193 ГПК, вр. чл. 144 АПК са пет броя болнични листове с поставени върху тях подпис на медицинско длъжностно лице и печат на съответното лечебно заведение, които документи удостоверяват, че в периода от 30.06.2016 г. до 16.10.2016 г. вкл. лицето С. Р. С. се е намирало в законоустановен отпуск при временна неработоспособност поради заболяване. Това обстоятелство не е било обсъдено, респективно отчетено от решаващия първоинстанционен състав при преценката му за налагане на дисциплинарното наказание в съответствие с императивно правило по чл. 195, ал. 2 ЗМВР. С оглед гореизложеното, в процесния случай е налице основанието по чл. 195, ал. 3, предл. първо ЗМВР за спиране, считано от 30.06.2016 до 16.10.2016 г., на двумесечния срок за налагане на наказанието, започнал да тече на 20.06.2016 г., поради което заповед № ЧР-03-82/21.09.2016 г. и заповед № ЧР -05-178/29.09.2016 г. се явяват издадени в съответствие със законоустановените процедурни правила и срокове. Неправилно и необосновано е заключението на първоинстанционния състав за неспазване на регламентираната в ЗМВР процедура по провеждане на дисциплинарното производство поради извършено неправомерно удължаване на същото с оглед събиране на доказателства за обосноваване на по-тежко дисциплинарно наказание. В тази връзка следва да се посочи, че дисциплинарно наказващият орган разполага с правомощието, след като се запознае с материалите от дисциплинарното производство, да назначи допълнителна проверка, да изиска и други данни, релевантни за формиране на крайното решение относно реализиране на дисциплинарната отговорност на служителя. Това негово правомощие произтича от разпоредбите на чл. 58, вр. чл. 59 от Инструкция № 8121з-470 от 27.04.2015 г. за организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в Министерството на вътрешните работи (Инструкцията), които разпоредби са приложими именно в дисциплинарните производства по реда на чл. 207 ЗМВР. Цитираните текстове на Инструкцията изрично предвиждат възможността, дисциплинарно наказващият орган да разпореди повторна проверка с цел събиране на допълнителни доказателства, като в случаи че събраните допълнителни доказателства налагат промяна в правното основание или във вида на предвиденото дисциплинарно наказание, разследващият орган следва да изготви ново становище, в което да бъдат отразени изводите му в посочения смисъл и с което държавният служител следва задължително да бъде запознат. В настоящия случай се е реализирала тази хипотеза, като въз връзка с направените в докладна записка рег. № 92-12-7/20.06.2016 г. констатации министърът на правосъдието е разпоредил извършването на допълнителни действия по доказване на дисциплинарното нарушение, вменено на С. Р. С. (заповед № ЧР-03-50/24.06.2016 г.). В изпълнение на така разпореденото, дисциплинарно разследващият орган е изготвил ново становище с рег. № 6076/29.06.2016 г., в което е обосновал изводи за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение" вместо предложеното в първоначално изготвената справка "порицание" за срок от една година. Съгласно изискването на чл. 59, изр. второ от Инструкцията изготвеното по реда на допълнителната проверка становище следва задължително да бъде доведено до знанието на служителя, като на същия се предостави и възможността да даде писмени обяснения по него, адресирани до дисциплинарно наказващия орган. Видно от приложените по делото доказателства, административният орган е положим дължимата грижа с цел изпълнението на това изискване - представените покани, протоколи, разписки за куриерски услуги удостоверяват факта на извършените нееднократни действия по издирване и запознаване на служителя със становище рег. № 6076/29.06.2016 г. с оглед гарантиране правото му на участие в провежданото срещу него дисциплинарно производство. Видно от вписания в представените болнични листове режим на лечение, за периода от 30.06.2016 г. до 16.09.2016 г. служителят се е намирал в режим "домашен - амбулаторен", с оглед на който, както и предвид конкретно удостовереното заболяване, не се установява наличието на обстоятелства, обуславящи невъзможност на лицето да се яви или да се отзове по какъвто и да е друг начин на отправяните от административния орган покани. Въпреки това, С. Р. С. не е бил намерен за запознаване със становище рег. № 6076/29.06.2016 г. и даване на обяснения по него, като причините за това, с оглед установената фактическа обстановка, следва да се приемат като зависещи от самия него по смисъла на чл. 206, ал. 1 ЗМВР. При тези обстоятелства, законосъобразно се явява и решението на дисциплинарно разследващия орган за приключване на дисциплинарното производство при условията на чл. 206, ал. 5, т. 1 ЗМВР. По изложените съображения, настоящият съд приема, че доводът на първоинстанционния състав за неоснователно удължаване на дисциплинарното производство и нарушаване на правилото за изслушване/приемане на писмените обяснения на държавния служител преди налагане на дисциплинарното наказание, е незаконосъобразен. Видно от съдържанието и датата на представените от С. Р. С. "допълнителни обяснения" с вх. № 9153/29-06.2016 г., същите са дадени по повод докладна записка рег. № 92-12-7/20.06.2016 г. на зам. -министъра на правосъдието (орган, на когото не са възложени конкретни правомощия по реализиране на дисциплинарната отговорност на служителя), но не и във връзка с който и да е от изготвените в хода на дисциплинарното производство документи - обобщена справка рег. № 5339/09.06.2016 г., становище рег. № 5360/10.06.2016 г. или становище рег. № 6076/29.06.2016 г., чиито фактически и правни констатации имат пряко отношение към дисциплинарната отговорност на служителя. Посоченото мотивира извода, че необсъждането на "допълнителните обяснения" на служителя от дисциплинарно наказващия орган не съставлява нарушение на правилото на чл. 206, ал. 1 ЗМВР. От значение за гарантиране правото на защита на служителя в рамките на воденото срещу него дисциплинарното производство по реда на чл. 207 ЗМВР, са обстоятелствата същият да е бил запознат със заповедта за образуване на производството (условие, което в случая е налице), както и с изготвената обобщена справка (отново изпълнено условие, видно от направеното върху същата удостоверяване), като следва да му е осигурена и възможността да даде допълнителни обяснения и възражения. Видно от протокол рег. № 5358/10.06.2016 г. С. Р. С. не се е възползвал от тази възможност по зависещи от самия него причини. Горното обосновава извод за провеждане на дисциплинарното производство при спазване на законоустановените ред, срокове и правила, без да е допуснато ограничаване на правото на служителя да участва и организира защитата си в това производство. Независимо от всичко изложено дотук обаче, крайният извод на съда за незаконосъобразност на обжалваните заповеди следва да бъде подкрепен поради наличие на основанието по чл. 146, т. 4 АПК - противоречие с материалноправните разпоредби на закона. Правилно и обосновано, съответстващо на представените по делото доказателства и нормативната уредба е заключението за налагане на процесното дисциплинарно наказание "уволнение" при неправилно тълкуване и прилагане на материалния закон спрямо фактите и обстоятелствата по случая. Не се доказва, че извършеното от служителя С. Р. С. изпълва състава на дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР, обуславящо налагането на дисциплинарното наказание "уволнение". Вменените на С. Р. С. дисциплинарни нарушения, подробно описани от фактическа страна в обстоятелствената част на заповед № ЧР-03-82/21.09.2016 г., са квалифицирани като такива по чл. 194, ал. 2, т. 2, вр. чл. 200, ал. 1, т. 6 и т. 11 ЗМВР. Същевременно, дисциплинарно наказващият орган прави обобщаващото становище, че поради системния си характер и настъпилите от тях тежки отрицателни последици за дисциплината и работата на служителите в ЗО "К.", тези нарушения съставляват тежко нарушение на служебната дисциплина по смисъла на чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР, тъй като са несъвместими с етичните правила за поведение на държавните служители в Главна дирекция "Изпълнение на наказанията" (ГДИН) и Главна дирекция "Охрана" (ГДО) и уронват авторитета на Министерството на правосъдието. Относно конкретно нарушените разпоредби на Етичния кодекс за поведение на държавните служители в ГДИН и ГДО, утвърден със заповед № ЛС-04-775/17.08.2006 г. на министъра на правосъдието, са посочени чл. 13 "Служителят пази доброто име на институцията, която представлява" и чл. 31 "При изпълнение на служебните си задължения и в обществения си живот служителят следва поведение, което не уронва престижа на службата. " Правилно първоинстанционният състав констатира, че в случая е налице несъответствие между определената за всяко от посочените нарушения правна квалификация - чл. 194, ал. 2, т. 2, вр. чл. 200, ал. 1, т. 6 и/или т. 11 ЗМВР, и наложената за тях дисциплинарна санкция "уволнение" на основание чл. 194, ал. 2, т. 4, вр. чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР. Следва да се има предвид, че съгласно мотивите на заповедта санкцията "уволнение" е наложена с довода, че поради системния си характер и породения негативен обществен отзвук по случая с лишения от свобода (л. св.) Й. Й. тези нарушения съставлявали тежко нарушение на служебната дисциплина, влизащо в разрез с етичните правила за поведение на служителите в ГДИН и ГДО и уронващо престижа на службата. В случая, независимо от дадената поотделно за всяко деяние правна квалификация, ясно изразеното намерение на дисциплинарно наказващия орган е да обоснове наличие и наложи наказание за тежко нарушение на служебната дисциплина по смисъла на чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР, като е придал на описаните от фактическа страна деяния на С. Р. С. (всяко квалифицирано като неизпълнение на служебни задължения по чл. 194, ал. 2, т. 2, вр. чл. 200, ал. 1, т. 11 и/или т. 6 ЗМВР) тежестта на накърняващи Етичния кодекс на служителите в ГДИН и ГДО нарушения, които поради своята системност и медиен отглас са довели до уронване престижа на службата. Поради това като правно основание на оспорената заповед се приема именно разпоредбата на чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР, а изводът относно материалната законосъобразност на заповедта следва да почива на преценката за наличието или отсъствието на визираните в тази разпоредба обстоятелства, съставляващи фактическото основание на наложеното наказание. За да е реализирано тежко дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР, е необходимо да са налице конкретни деяния, изразени чрез действие или бездействие, които противоречат на точно определени правила за поведение, регламентирани в етичния кодекс на служителите от съответната администрация, като така извършените деяния следва да имат като пряк резултат действително настъпили неблагоприятни последици за институцията, изразяващи се в уронване на нейния авторитет, намаляване на доверието на обществото в изпълняваната служба. В настоящия спор, от анализа на процесната заповед и издадените в хода на дисциплинарното производство документи не става ясно кои конкретни правила на Етичния кодекс за поведение на държавните служители в ГДИН и ГДО са били нарушени. Не се установява и наличието на пряка и непосредствена връзка на описаните деяния на служителя С. Р. С., квалифицирани като неизпълнение на служебни задължения, с негативния медиен коментар относно изпълнението на присъдата на л. св. Йосифов в болница "Токуда", на който медиен коментар дисциплинарно наказващият орган изрично се позовава, за да обоснове извод за настъпили неблагоприятни последици, уронващи престижа на службата. Посочените в заповедта като нарушени разпоредби на Етичния кодекс на служителите в ГДИН и ГДО, а именно чл. 13 и чл. 31, на практика преразказват, доразвиват фактическото основание по чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР, с чието настъпване се свързва правомощието на административния орган да наложи най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение". Същевременно, не са представени данни, разкриващи конкретно проявеното в случая съдържание на това основание - кои норми и правила, залегнали в Етичния кодекс на служителите в ГДИН и ГДО, са били нарушени от С. Р. С. при обективиране на вменените му деяния. Не се установява и втората визирана в разпоредбата на чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР предпоставка - уронващо престижа на службата поведение. Самият дисциплинарно наказващ орган посочва в уволнителната заповед, че множеството публикации в електронни издания (на които основава довода си за настъпили неблагоприятни последици за авторитета на институцията) третират като спорен въпроса за изпълнението на присъдата на лишения от свобода Й. Й. в болница "Токуда", но не и конкретно изпълнението на служебните правомощия на началника на ЗО "К." във връзка с посочения случай. Правилни са съображенията на първоинстанционния състав, че въпреки генерираното медийно напрежение около престоя на Й. Й. в болница извън мястото за лишаване от свобода, не са налице доказателства, установяващи по безспорен начин, че при изпълнение на служебните си задължения досежно лишеното от свобода лице с влошено здравословно състояние служителят С. Р. С. е обективирал поведение, несъвместимо с Етичния кодекс за поведение на държавните служители в ГДИН и ГДО, което да е довело до уронване авторитета на службата. Нещо повече, видно от представените по делото доказателства, в това число докладите за извършваните проверки на изнесен работен обект, л. св. Й. Й. е изпратен за лечение и настанен в лечебно заведение извън мястото за лишаване от свобода със заповед № 391/25.09.2013 г., издадена от началника на затвора в град С., който е компетентният решаващ орган в случая съгласно чл. 135, ал. 2 от ЗИНЗС, вр. чл. 115, ал. 2 ППЗИНЗС. Отново по разпореждане на последния е назначена изнесена охрана на лишения от свобода - външен пост от служители на надзорно-охранителния състав на ЗО "К.", след което, видно от представените докладни записки, е осъществяван системен контрол на поста, при което не са били констатирани нарушения от страна на надзорно-охранителния състав и от страна на лишения от свобода. Дефинираното по общ начин от дисциплинарно наказващия орган задължение на началника на затворническото общежитие да предприема "достатъчно адекватни действия" и да проявява "инициатива относно търсенето на приемливо решение в случая с л. св. Й. Й." (което задължение е счетено за неизпълнено) не намира опора в закона, предвид липсата на конкретна нормативна разпоредба, установяваща безусловно задължение за началника на затворническото общежитие да извършва действия в поддържания от дисциплинарно наказващия орган смисъл. Предвид всичко гореизложеното, настоящият петчленен състав на Върховния административен съд, Втора колегия намира, че въз основа на събраните и оценени в тяхната съвкупност относими към предмета на спора доказателства, не може да се направи обоснован и категоричен извод за осъществяване на материалноправните предпоставки на чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР (нарушаване на етичните правила за поведение на държавните служители в системата на ГДИН и уронване престижа на службата), посочен като правно основание за налагане на процесното дисциплинарно наказание "уволнение". При този извод, без значение остава въпросът, извършени ли са всички визирани в заповедта деяния от страна на началника на ЗО "К." и съставляват ли същите нарушения на служебната дисциплина по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 2, вр. чл. 200, ал. 1, т. 6 и т . 11 ЗМВР. Това е така, тъй като дори да бъдат изцяло доказани, сами по себе си тези нарушения не биха могли да обосноват налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание - същите не изпълняват състава на нито едно от основанията по чл. 203 ЗМВР. По тези съображения, правилен и обоснован е крайният извод на съда, че оспорените заповеди на министъра на правосъдието са незаконосъобразни поради противоречие с материалния закон - самостоятелно основание за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК. Поради това, като е отменил заповед № ЧР-03-82/21.09.2016 г. и заповед № ЧР-05-178/29.09.2016 г. на министъра на правосъдието, Върховният административен съд, състав на пето отделение е постановил съдебен акт в съответствие с материалния закон. При постановяване на съдебния акт не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Не е налице и необоснованост на съдебното решение като касационно основание за неговата отмяна, тъй като въпреки незаконосъобразността на някои от изводите на съда, постановеният краен резултат е правилен и следва да бъде потвърден като съответен на приложимата нормативна уредба и установените по делото релевантни факти и обстоятелства. С оглед гореизложеното, не са налице сочените касационни основания за отмяна на обжалваното решение, поради което същото като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и своевременно заявеното от ответната страна в настоящото производство искане, на основание чл. 143, ал. 4 АПК Министерството на правосъдието следва да бъде осъдено да заплати сторените от С. Р. С. съдебно-деловодни разноски за касационната инстанция, доказани в размер на 1 800.00 (хиляда и осемстотин) лева, договорено и заплатено адвокатско възнаграждение. На основание констатираната фактическата и правна сложност на спора и предвид извършените от процесуалния представител на ответника действия по осъществяване на неговата защита - подаден писмен отговор на касационната жалба и участие в открито съдебно заседание по делото, възражението на касационния жалбоподател за прекомерност на претендираното от ответната страна адвокатско възнаграждение следва да бъде оставено без уважение. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия