Решение № 5490 от 26.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3755/2018 г.

Решение № 5490 от 26.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3755/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Добринка Андреева Съдебното производство е по чл. 208 АПК и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по два касационни протеста на прокурори във Върховната административна прокуратура /ВАП/, съответно М. Бегъмова и М. Беремска, против решение № 2250/20.02.2018 г., постановено по адм. д. № 3603/2017 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, Осмо отделение, с което е отхвърлен протестът на втория касатор, уточнен с молба от 10.04.2017 г., против разпоредбата на чл. 17, ал. 2 от Правилника за приложение на Закона за социалното подпомагане - ППЗСП/, /приет с ПМС № 243 от 5.11.1998 г., обн., ДВ, бр. 133/98 г., посл. изменение ДВ, бр. 89 от 7 ноември 2017 г./, в редакция ДВ, бр. 27 от 9.04.2010 г., в сила от 9.04.2010 г./, в частта "...14-дневен срок от завръщането му в страната". В касационните протести са развити доводи, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон - чл. 14, ал. 7 от Закона за социалното подпомагане /ЗСП/ и на целите по чл. 1, ал. 2, т. 1 и 2 от този закон, съществени нарушения на процесуални правила и е необосновано-отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Инвокирани са твърдения, че съдът неправилно приел, че при приемане на оспорената разпоредба била спазена нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в относимата редакция, предвид липсата на посочени доказателства, обосноваващи този негов извод. На второ място касаторите формулират довод, че съдът не съобразил, че оспорената част на процесната разпоредба противоречи на разпоредбите на ЗСП, тъй като единствено в чл. 14, ал. 7 от този закон е предвиден срок, след изтичането на който се погасяват вземанията на лицата, имащи право да получат социална помощ, а в случай, че заявлението-декларация е подадено след атакувания 14-дневен срок, административният орган, спазвайки оспорената разпоредба, "не следва да отпуска еднократна помощ", като по този начин, недопустимо - когато са налице предпоставките на чл. 17, ал. 1 от ППЗСП и в противоречие с целите по чл. 1, ал. 2, т. 1 и 2 от ЗСП, ще бъде отказано социално подпомагане с еднократна социална помощ на правоимащите лица. В първия протест е посочена и практика на ВАС. Моли петчленния състав на Върховния административен съд да отмени обжалваното съдебно решение и да постанови ново, с което да бъде отменена оспорената част на посочената разпоредба на нормативния административен акт. В съдебно заседание на ВАС касаторите, чрез процесуалния си представител прокурор Л. Кръстанова от ВАП, поддържат касационните протести, с нов довод за противоречие и на чл. 13, ал. 1 от ЗСП и изложени съображения, поради които разпоредбата на чл. 17, ал. 5 от ППЗСП, също предвиждаща 14-дневен срок от завръщането, не е оспорена от прокуратурата. Ответникът - Министерски съвет на Р. Б., чрез процесуалния си представител юрк. В. А. и в писмена защита, излага съображения за неоснователност на касационните протести, с молба да бъдат отхвърлени. Ответникът - Министърът на труда и социалната политика, представляван от юрк. Петрова, също оспорва касационните протести като неоснователни. Върховният административен съд, петчленен състав намира, че касационните протести са подадена от надлежни страни, в срока по чл. 211, ал. 1 и 230 АПК и против подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което са процесуално допустими. Разгледани по същество, са неоснователни, по следните съображения: Предмет на съдебен контрол в производството по чл. 185 и сл. АПК пред първоинстанционния съд е разпоредбата на чл. 17, ал. 2 от Правилника за приложение на Закона за социалното подпомагане /приет с ПМС № 243 от 5.11.1998 г., обн., ДВ, бр. 133/98 г., с множество последващи изменения, последното от които в ДВ, бр. 89 от 7 ноември 2017 г./, в редакция ДВ, бр. 27 от 9.04.2010 г., в сила от 9.04.2010 г./, в частта "...14-дневен срок от завръщането му в страната". Протестиращият твърдял незаконосъобразност на оспорената част на подзаконовия нормативен акт - като издадена в противоречие с материалния закон - чл. 14, ал. 7 и с целите на ЗСП и като несъответстваща на действаща разпоредба на нормативен акт от по-висока степен съгласно изискванията на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове, както и допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, по-конкретно-липса на представени доказателства за спазени изисквания на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ в относимата редакция. Съдът, след уточнителната молба от 10.04.2017 г. /л. 98 от делото/ преценил протеста за допустим, и го разгледал. По съществото на спора, на първо място съдът преценил подзаконовия нормативен акт за постановен от Министерския съвет, съобразно законовата делегация на § 3 от Заключителните разпоредби на Закона за социалното подпомагане, т. е. в рамките на предоставената му от закона нормотворческа компетентност и при спазени разпоредбите на чл. 7, ал. 1 и чл. 12 от ЗНА. Този извод обосновал и с чл. 12, ал. 4 от закона / ДВ, бр. 120 от 2002 г., в сила от 1.01.2003 г., предишна ал. 2/, че условията и редът за предоставянето на социалните помощи и прекратяването им се уреждат с правилника за прилагане на този закон, с изключение на целевите помощи за отопление, които се уреждат с наредба на министъра на труда и социалната политика. Групата оплаквания за липса на доказателства за спазени изисквания на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ в относимата редакция, съдът приел за неоснователни, предвид релевантната за спора редакция на този текст, а именно, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Тези твърдения за незаконосъобразност, свързани с процедурата по издаване на акта, приел за неоснователни, предвид съдържащите се в представената преписка доказателства, а именно че проектът на оспорения правилник е публикуван на интернет страницата на Министерството на труда и социалната политика, заедно с доклада към него, че с писмо на министъра на труда и социалната политика, съобразно разпоредбата на чл. 32 от Устройствения правилник на МС и на неговата администрация, са изпратени до членовете на МС за съгласуване проект на доклада, проект на постановлението, финансова обосновка и проект на съобщение до средствата за масово осведомяване, както и че направените предложения в съгласувателната процедура по проекта на постановлението са отразени в справка, приложена по делото. В тази връзка съобразил, че след извършеното съгласуване, включително проведено заседание на постоянната комисия по доходи и жизнено равнище към Националния съвет за тристранно сътрудничество, с писмо от министъра на труда и социалната политика документите по проекта за постановление за изменение и допълнение на ППЗСП е изпратен в МС за включване за разглеждане в заседание и е приет на проведеното на 25.03. 2010 г. заседание на МС, освен че нормативният акт е удостоверен от неговия издател по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 от АПК и е изпълнено и изискването за обнародване в ДВ - като условие за неговата валидност. По отношение на възраженията за материална незаконосъобразност съдът съобразил текста на чл. 17, ал. 1 от ППЗСП (Изм. - ДВ, бр. 27 от 2010 г., в сила от 9.04.2010 г.), съгласно който на лицата, получили разрешение за лечение в чужбина от Министерството на здравеопазването за сметка на бюджета му, могат да се отпускат еднократни помощи за покриване на разходите за лични нужди за тях и за техните придружители, а съгласно оспорената ал. 2 - че помощта по ал. 1 се отпуска въз основа на молба-декларация от правоимащото лице или от негов законен представител, подадена преди началната дата за провеждане на лечението или в 14-дневен срок от завръщането му в страната, като последната е оспорена само в частта "14-дневен срок от завръщането му в страната". Анализирал текста на ал. 2 в съвкупност с този на чл. 17, ал. 5 от ППЗСП /в релевантната редакция/, съгласно който помощта по ал. 1 подлежи на отчитане в 14-дневен срок от завръщането на лицето в страната, като неусвоената сума се възстановява в дирекция "Социално подпомагане", който не е оспорен с процесния протест. Обосновал решаващ извод, че с чл. 17, ал. 2 от ППЗСП е предоставена възможност на лицето да прецени кога да подаде молбата-декларация, а в ал. 3 на същата разпоредба са предвидени и изискуемите документи-съобразно момента на подаване: преди или след проведеното лечение, респективно завръщането в страната, и че с въвеждането на 14-дневния срок, в който следва да се представят необходимите документи след завръщането в страната не се нарушават правата и интересите на лицата, както и целите на закона, посочени в чл. 1, ал. 2, т. 1 и 2 от ЗСП. До този извод стигнал като приел, че този срок не преклудира правата на гражданите, отговарящи на изискванията по чл. 17, ал. 1 от ППЗСП, като аргумент в тази насока намерил в разпоредбата на чл. 14, ал. 7 от ЗСП (Нова - ДВ, бр. 120 от 2002 г., в сила от 1.01.2003 г.), съгласно която вземанията на лицата по този закон се погасяват в тримесечен срок, смятано от края на месеца, за който се отнасят. Счел, че противно на твърдяното в протеста, при липса на срок, в който лицето следва да реализира правата си, т. е. да подаде нужните документи за изплащане на еднократната помощ, не би могъл да се установи началният момент на срока по чл. 14, ал. 7 от закона и не би могла да се реализира и отчетността, визирана в чл. 17, ал. 5 от правилника, която също следва да бъде извършена в 14-дневен срок от завръщането на лицето в страната, като неусвоената сума се възстановява в дирекция "Социално подпомагане". Съобразил, че именно това е била и целта на изменението, изрично посочена в доклада на иницииралия производството министър на труда и социалната политика- за уеднаквяване на практиката в страната по подробно разписан ред за отпускане на еднократните помощи за лечение в чужбина. Наред с това отчел и, че в чл. 12 от ЗСП са посочени видовете социални помощи и обстоятелствата, които се преценяват при тяхното отпускане, като в ал. 4 на същата разпоредба е предвидено, че условията и редът за предоставянето на социалните помощи и прекратяването им се уреждат с правилника за прилагане на този закон. С оглед на това приел, че като е предвидил срок за отчитане на еднократната помощ/ неоспорен в производството/ и срок за подаване на молба-декларация за отпускане на еднократната помощ, МС в съответствие със законовата делегация е детайлизирал именно условията и реда за предоставяне на еднократната социална помощ. Съобразил и още, че съгласно чл. 13, ал. 1 от ЗСП, социални помощи се отпускат въз основа на молба-декларация- без посочен срок, защото системата на социално подпомагане е изградена на принципа на субективната воля и на изрично волеизявление на изпадналото в критична ситуация лице за търсене на помощ от държавата, въз основа на което стартира процедурата по предоставяне на исканата помощ, а с регламентиране на процесния 14-дневен срок се осигурява ефективен и своевремен контрол при разходване и отчитане на публичните финансови средства, които се предоставят от бюджета на министерството на труда и социалната политика през съответната бюджетна година. Така обосновал извод, че поради посоченото по-горе няма принципно противоречие със законови норми, а и явно е счел, че няма и несъответствие с изискванията за приемане на правилник, формулирани в чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ изискващ нормативният акт да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. По тези съображения отхвърлил протеста против оспорения акт в обжалваната част. Така постановеното съдебно решение е валидно, допустимо и правилно. Неоснователни са доводите в касационната жалба, че неправилно и при осъществено съществено нарушение на процесуални правила тричленният състав на ВАС не обсъдил възражението за липса на доказателства, че приемането на оспорената разпоредба е съобразено с разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. То не държи сметка за приложения на л. 323 от делото доклад с мотивите към него-л. 325, проект на съобщение до средствата за масово осведомяване, справка за направените предложения в съгласувателната процедура по проекта на постановлението, приложена на л. 342 от делото и изложеното в мотивите на съдебното решение, че при приемането на оспорените разпоредби е спазена процедурата, установена в чл. 26 - чл. 28 от ЗНА и в чл. 77 от АПК, тъй като материалите, съдържащи се в административната преписка безспорно установяват, че проектът на правилника, заедно с мотивите, е публикуван съобразно чл. 26, ал. 2 от ЗНА /в приложима редакция ДВ, бр. 46 от 2007 г./, и че мотивите/докладът, имат предписаното в чл. 28, ал. 2 от ЗНА съдържание - в тях са посочени причините, които налагат приемането, целите, които се поставят с изменението, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба и очакваните резултати от прилагането, с направена обосновка. Така че приложените към административната преписка доказателства опровергават твърденията, отричащи горните факти и обуславят извод за неналичие на касационното основание по чл. 209, т. 3, пр. 2 от АПК. Не са налице и твърдяните нарушения на материалния закон, предвид следното: Не намира опора в закона основното възражение в касационните протести - за незаконосъобразност на оспорената част на подзаконовия нормативен акт - като издадена в противоречие с материалния закон - чл. 14, ал. 7 на ЗСП и с целите на този закон. То е също неоснователно, тъй като съгласно чл. 17, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за социално подпомагане (изм. - ДВ, бр. 27 от 2010 г., в сила от 09.04.2010 г.), на лицата, получили разрешение за лечение в чужбина от Министерството на здравеопазването за сметка на бюджета му, могат да се отпускат еднократни помощи за покриване на разходите за лични нужди за тях и за техните придружители, а съгласно ал. 2, помощта по ал. 1 се отпуска въз основа на молба-декларация от правоимащото лице или от негов законен представител, подадена преди началната дата за провеждане на лечението или в 14-дневен срок от завръщането му в страната и подзаконовата норма на чл. 17, ал. 2 от ППЗСП не свързва пропускането на 14-дневния срок с определени правни последици, с оглед на което материалното право по ал. 1 да се счита за преклудирано. Според точния текст на разпоредбата "Помощта по ал. 1 се отпуска въз основа на молба-декларация от правоимащото лице или от негов законен представител, подадена преди началната дата за провеждане на лечението или в 14-дневен срок от завръщането му в страната.". Така формулираният текст не създава императивно правило, нарушаването на което да поражда правопогасителен или правопреклудиращ ефект. Аргумент в подкрепа на даденото тълкуване е по-високата по степен норма на чл. 14, ал. 7 от Закона за социално подпомагане, която предвижда тримесечен погасителен срок за вземанията на лицата по закона, смятано от края на месеца, за който се отнасят. В този смисъл е практиката на ВАС - така напр. в решение № 5647 от 25.04.2014 г. по адм. д. № 582/2014 г., VI отд. на ВАС, а мотивите на посоченото в първия протест решение № 2139 от 14.02.2014 г. по адм. д. № 15309/2013 г., VI отд. на ВАС, че разпоредбата на чл. 17, ал. 2 ППЗСП, в частта, с която е установен 14-дневен "преклузивен срок за упражняване на субективно материално право за подаване на молба - декларация" следва да се преценят като изолирана практика. Противно на твърдяното, оспореният текст не противоречи на чл. 14, ал. 7 от ЗСП, съгласно който вземанията на лицата по този закон се погасяват в тримесечен срок, смятано от края на месеца, за който се отнасят. Процесният срок не преклудира правата на гражданите, отговарящи на изискванията по чл. 17, ал. 1 от Правилника, по аргумент от разпоредбата на чл. 14, ал. 7 от ЗСП, а при липса на предвиден срок, в който лицето следва да подаде необходимите документи за изплащане на еднократната помощ, действително не би могъл да се установи началният момент на срока по чл. 14, ал. 7 от закона, респ. да се реализира и отчетността по чл. 17, ал. 5 от ППЗСП, която също следва да бъде извършена в 14-дневен срок от завръщането на лицето в страната, като неусвоената сума се възстановява в дирекция "Социално подпомагане"/който текст не е оспорен от прокуратурата по преценка за правилност на предвидения 14-дневен срок от завръщането в страната за отчитане на неусвоената сума - поради това, че се касае за публични средства, които следва да подлежат на строг отчет и контрол. Твърдението в касационните протести, че неправилно първоинстанционният съд е приел, че разпоредбата на чл. 17, ал. 2 от ППЗСП, в частта "в 14-дневен срок от завръщането му в страната" не противоречи и на чл. 13, ал. 1, освен на чл. 14, ал. 7 от Закона за социално подпомагане, не е съобразено с това, че в чл. 17, ал. 2 от ППЗСП е посочено, че в 14-дневен срок от завръщането в страната правоимащото лице или негов законен представител могат да подадат заявление-декларация за отпускане на еднократна помощ за дневни и квартирни разходи, когато еднократната помощ не е включена в отпуснатата сума за лечение и посочването на срок, в който следва да стане това, не е в противоречие с чл. 13, ал. 1 от ЗСП, съгласно който социалните помощи се отпускат въз основа на заявление-декларация, когато дадено лице прецени, че има нужда от социална помощ. По тези съображения съдът намира доводите в касационните протести за изцяло неоснователни. Не е налице неправилно прилагане на материалния закон при постановяване на обжалвания съдебен акт. Изводите на първоинстанционния съд са законосъобразни, не са налице касационни основания за отмяна на решението, поради което то следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на осн. чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия