Решение № 12323 от 2.12.2025 г. на ВАС по адм. д. № 10489/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Изпълнителна агенция за насърчаване на малките и средните предприятия (ИАНМСП) срещу Решение 26048 от 31.07.2025 г. по адм. дело 2559/2025 г. на Административен съд София - град.

С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на Изпълнителната агенция срещу Решение РД-02-16-441 от 11.02.2025 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програма Конкурентоспособност и иновации в предприятията 2021-2027 г. (ПКИП), с което на Изпълнителна агенция за насърчаване на малките и средните предприятия е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по Договор ПКИП-8-1-4 от 28.06.2024 г. с Атлас травелс ЕООД, за нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.).

Касационният жалбоподател Изпълнителната агенция за насърчаване на малките и средни предприятия, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в противоречие с материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Касаторът счита за неправилни изводите на съда, че поставеното изискване за придобито образование от персонала, който ще извършва туроператорска и/или туристическа дейност, не се изисква от закона и същото е ограничително.

Счита, че поставеното от възложителя изискване за придобито образование не е такова, което не се изисква от закона, тъй като в чл. 7, ал. 1 от Наредба 16-1399 от 11.10.2013 г. за изискванията за местоположението, пригодността и оборудването на помещението за извършване на туроператорска и/или туристическа агентска дейност и за образованието, езиковата квалификация и стажа на персонала, който ще бъде зает в осъществяването на туристическата дейност (Наредба 16-1399) изрично е посочено, че лицето от персонала осъществяващо функции по продажби на самолетни билети, трябва да има висше образование или средно образование и придобита професионална квалификация в областта на туризма.

Твърди, че изискването за висше образование е продиктувано от сложността, високата стойност и необходимост от прогнозиране и планиране на съответните дейности, както и финансирането на процесната обществена поръчка с европейски средства.

За неправилни счита изводите на съда, че от страна на възложителя е поставено изискване ръководителят на екипа да притежава висше образование, тъй като възложителят е предоставил свобода на участника сам да организира своя екип и да определи неговия ръководен състав, но предвид сложността и високата стойност на поръчката, е поставено изискване най-малко двама от членовете на екипа да притежават висше образование.

Сочи, че от правилното и точно изпълнение на тази обществена поръчка за осигуряване на самолетни билети и хотелско настаняване зависи и правилното и точно изпълнение на всички дейности по изпълнение на Проект BG16RFPR001-1.002-0001 Реализация на мерки за интернационализация на българските МСП чрез подкрепа дейността на ИАНМСП, който се финансира с европейски средства, което не е взето предвид нито от административния орган, нито от първоинстанционния съд, при разглеждане на обстоятелствата относно свързаността на поставеното изискване с предмета на процесната обществена поръчка и с пропорционалността му на този предмет.

Счита, че от страна на ИАНМСП, не е осъществено твърдяното нарушение, поради което липсва основание за определяне на финансова корекция.

Обосновава, че постановеното изискване не може да бъде определено и като дискриминационно, тъй като не се доказва да засяга конкуренцията между икономическите оператори. Това се потвърждава и от факта, че в процедурата по процесната поръчка няма отстранени участници, поради факта, че не са отговаряли на поставеното от възложителя изискване.

Прави искане решението да бъде отменено. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция.

Касаторът се представлява от юрисконсулт К. Тончева.

Ответникът по касационната жалба ръководителят на Управляващия орган на Програма Конкурентоспособност и иновации в предприятията 2021-2027 г., изразява становище за неоснователност на касационната жалба.

Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът се представлява от служител с юридическо образование Д. Ганчев.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна следното:

На 11.08.2023 г. между управляващия орган на ПКИП и Изпълнителната агенция за насърчаване на малките и средните предприятия е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) BG16RFPR001-1.002-0001-C01, за изпълнение на проектно предложение с рег. BG16RFPR001-1.002-0001 Реализация на мерки за интернационализация на българските МСП чрез подкрепа дейността на ИАНМСП, на стойност 9 993 101,37 лв.

На 29.02.2024 г., главният секретар на ИАНМСП е обявил процедура по чл. 18, ал. 1, т. 1 ЗОП за възлагане на обществена поръчка с две обособени позиции (ОП), както следва: ОП 1 Услуги по осигуряване на транспорт по въздух, вода и суша, самолетни билети, хотелско настаняване, вътрешен транспорт и трансфер за представителите на бизнеса и служителите на ИАНМСП в чужбина и медицински застраховки Помощ при пътуване в чужбина за служители на ИАНМСП в изпълнение на дейностите по проект BG16RFPR001-1.002-0001 Реализация на мерки за интернационализация на българските МСП чрез подкрепа дейността на Изпълнителна агенция за насърчаване на малките и средните предприятия (ИАНМСП) и ОП 2 Услуги по осигуряване на транспорт по въздух, вода и суша, самолетни билети, хотелско настаняване, вътрешен транспорт и трансфер за представителите на бизнеса и служителите на ИАНМСП в чужбина и медицински застраховки Помощ при пътуване в чужбина за служители на ИАНМСП в изпълнение на дейностите по европейски и международни проекти, по които ИАНМСП е бенефициер или партньор.

В Раздел II Указания към участниците, т. 9.4 Изисквания за екип за изпълнение на поръчката от документацията на процесната обществена поръчка от възложителя е поставено следното изискване:

Участникът трябва да разполага с екип за изпълнение на поръчката (ръководен и технически персонал), включващ, както следва: най-малко с 2 (двама) служители, които да отговарят на изискванията на чл. 7 от Наредба 16-1399 за изискванията за местоположението, пригодността и оборудването на помещението за извършване на туроператорска и/или туристическа агентска дейност и за образованието, езиковата квалификация и стажа на персонала, който ще бъде зает в осъществяването на туристическата дейност, както следва:

• Да са с висше образование с придобита професионална квалификация в

областта на туризма или еквивалент;

• Да притежава сертификат, удостоверяващ IATA квалификация, или еквивалент;

• Да владеят най-малко един чужд език на ниво B2 на владеене на чужд език спрямо приетата Обща Езикова Европейска Рамка, или еквивалент;

• Да притежават най-малко 3 (три) години опит в работата със системата Амадеус, Сейбър, Галилео, Уърлдспан или друга еквивалентна система за резервация, издаване и продажба на самолетни билети;

• Да притежават сертификат за работа с Амадеус, Сейбър, Галилео, Уърлдспан или друга еквивалентна резервационна система и IATA квалификация или еквивалент.

На 28.06.2024 г. между ИАНМСП и Атлас травелс ЕООД е сключен Договор ПКИП-8-1-4 с предмет по ОП 1 Услуги по осигуряване на транспорт по въздух, вода и суша, самолетни билети, хотелско настаняване, вътрешен транспорт и трансфер за представителите на бизнеса и служителите на ИАНМСП в чужбина и медицински застраховки Помощ при пътуване в чужбина за служители на ИАНМСП в изпълнение на дейностите по проект BG16RFPR001-1. 002-0001 Реализация на мерки за интернационализация на българските МСП чрез подкрепа дейността на Изпълнителна агенция за насърчаване на малките и средните предприятия (ИАНМСП), на стойност 2 208 333,30 лв. без ДДС, съответно 2 649 999,96 лв. с ДДС.

На 10.12.2024 г. ръководителят на управляващия орган на Програмата уведомява ИАНМСП за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция.

На 27.12.2024 г. ИАНМСП представя възражение.

На 11.02.2025 г., с Решение РД-02-16-441, ръководителят на УО на Програмата, определя на Изпълнителната агенция за насърчаване на малките и средните предприятия финансова корекция, в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по Договор ПКИП-8-1-4 от 28.06.2024 г. с Атлас травелс ЕООД, за нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 2 от ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.

По делото е представена Заповед РД-14-38 от 29.01.2025 г. на министъра на иновациите и растежа, с която на издателя на оспорения акт са възложени функциите на ръководител на Управляващия орган на Програма Конкурентоспособност и иновации в предприятията 2021-2027 г.

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон.

Анализирайки относимата нормативна регламентация, първоинстанционният съд приема, че поставеното от възложителя изискване за придобито образование от членовете на екипа предложен от участника, не е нормативно регламентирано и не е необходимо за изпълнение на поръчката, предвид което счита същото за ограничително.

Приема, че дейностите, предвидени за осъществяване от експертите в екипа, включително и ръководителя на екипа, могат да бъдат изпълнени и от лица, с образование по-ниско от висше образование, които имат необходимия професионален опит, свързан с предмета на поръчката или образование, от съобразена с предмета на процесната обществена поръчка област и/или специалност.

Съдът обосновава доводи, че възложителят е следвало да съобрази поставеното изискване с предвиденото от законодателя в разпоредбата на чл. 7, ал. 1, т. 1 от Наредба 16-1399 от 11.10.2013 г., а именно, че лицето от персонала, осъществяващо функции по продажби на самолетни билети, трябва да притежава, висше или средно образование и придобита професионална квалификация в областта на туризма.

Счита, че поставеният критерий за подбор по отношение на притежаването на висше образование от членовете на екипа е ограничителен и безспорно е довел до нарушаване принципите на участие на тези потенциални кандидати, които не изпълняват поставените от възложителя изисквания, доколкото според съда предметът, обемът и сложността на поръчката не разкриват специфики, които да обосноват поставянето на по-стриктни изисквания от предвидените в чл. 7, ал. 1, т. 1 от Наредба 16-1399 от 11.10.2013 г.

Приема за правилни изводите на административния орган, че от страна на Изпълнителната агенция е осъществено нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП, което според съда правилно е квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.

Въз основа на горното съдът прави извод за законосъобразност на оспорения акт и отхвърля жалбата.

Решението е правилно.

Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост при постановяване на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетите за осъществени нарушения на приложимото право, обосноваващи нередност, за която е определена финансова корекция.

Както правилно приема и първоинстанционния съд, безспорно възложителят има оперативна самостоятелност да постави определени изисквания към професионалните способности на персонала, с който потенциалният изпълнител ще изпълнява поръчката и в частност съответната конкретна дейност от нея. Но тази негова самостоятелност не е безгранична. Тя е ограничена от изискванията на чл. 2, ал. 2 и на чл. 59, ал. 1 и 2 ЗОП. Съгласно чл. 2, ал. 2 ЗОП възложителят няма право да ограничава конкуренцията чрез включване на условия и изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществената поръчка и които не са съобразени с нейния предмет, стойност, сложност, количество или обем. В съответствие с чл. 59, ал. 1 ЗОП той може да определя критерии за подбор само относно годността, икономическото и финансово състояние, техническите и професионални способности, а съгласно чл. 59, ал. 2 ЗОП може да поставя само критерии за подбор, които са необходими за установяване на възможността да бъде изпълнена поръчката и които са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката. С оглед на това границите на оперативната самостоятелност на възложителя при определяне на критериите за подбор са определени, от една страна, в чл. 59, ал. 1 ЗОП като сфера, до която се отнасят, от друга - в чл. 59, ал. 2 ЗОП, като съдържание с оглед на изискването да бъдат ограничени до тези, които са необходими за установяване на възможността за изпълнение на поръчката при съобразяване с нейния предмет, стойност, обем и сложност, и от трета - като спазване на принципа на свободната конкуренция, с оглед на изискванията на чл. 2, ал. 2 ЗОП.

Следователно в случая законосъобразността на поставеното изискване е резултат на преценката за съответствието му от една страна, със законовите изисквания, а от друга - с предмета, обема, стойността и сложността на поръчката и спазването на принципа на свободната конкуренция, тъй като то безспорно е изискване, което попада в хипотезата на чл. 59, ал. 1, т. 3 ЗОП.

В съответствие тълкуването дадено с решение от 31.03.2022 г. на Съда на Европейския съюз по дело С-195/21, на което се позовава и касаторът, се допуска възможността в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган да постави като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, съдържащи се в националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет.

От страна на законодателя, изрично в разпоредбата на чл. 7, ал. 1, т. 1 от Наредба 16-1399 от 11.10.2013 г. е посочено, че лицето от персонала, осъществяващо функции по продажби на самолетни билети, трябва да има висше образование или средно образование и придобита професионална квалификация в областта на туризма, следователно както правилно приема и първоинстанционният съд, неправилно от страна на възложителя е поставено изискване участниците да притежават в екипа си минимум 2 лица, притежаващи висше образование.

Неоснователни са доводите на касатора, че поставените изисквания към лицата, включени в екипа е продиктувано от сложността, високата стойност и необходимост от прогнозиране и планиране на съответните дейности, както и финансирането на процесната обществена поръчка с европейски средства, тъй като от правилното и точно изпълнение на тази обществена поръчка за осигуряване на самолетни билети и хотелско настаняване зависи и правилното и точно изпълнение на целия проект.

Тези доводи са неправилни и нелогични, доколкото дейностите по осигуряване на самолетни билети и хотелско настаняване, каквито са включени в предмета на поръчката, наред с предоставяне на услуги по осигуряване на транспорт по въздух, вода и суша, вътрешен транспорт и трансфер, както беше посочено, могат да бъдат осъществявани както от лице притежаващо висше образование, така също и от лице притежаващи средно образование и придобита професионална квалификация в областта на туризма.

В случая предметът, обемът и сложността на обществената поръчка не разкриват специфики, които да обосновават поставянето на постриктни от минималните изисквания на критериите за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, които единствено придобитото висше образование предоставя. Изискването за притежаване единствено на висше образование, противно на доводите на касатора, не дава предполагаема увереност в притежаването на необходимите знания и умения за изпълнението на конкретната поръчка. Възложителят е обезпечил в достатъчна степен способността на участниците да изпълнят проекта, като е поставил като условие за допустимост изисквания за професионален опит. Именно този опит гарантира квалификацията на експертизата по отношение на възлаганата дейност. А фактът, че придобиването му не е предпоставено от завършено висше образование, представлява допълнителен аргумент за извършеното нарушение.

Предвид изложеното, правилни са изводите на административния орган, възприети и от първоинстанционния съд, че поставеният от възложителя критерий за подбор е ограничителен.

Нарушението правилно е квалифицирано като нередност по т. 11, б. "б" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, за което е предвиден размер от 5 % на финансовата корекция.

Видно от изложеното, доводите на касатора, за неправилност на обжалваното съдебно решение, са неоснователни. Съдът правилно е установил релевантните за предмета на спора факти, въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи и правилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода на спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143 АПК съдът следва да осъди касатора да заплати на Министерството на иновациите и растежа юридическото лице, в чиято структура е органът-ответник, направените пред касационната инстанция разноски за юрисконсултско възнаграждение, размерът на което съдът определя на 200,00 лв., на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Воден от горното и на основание чл. чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на Седмо отделение