Решение № 8510 от 9.7.2024 г. на ВАС по адм. д. № 3042/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП) България - Северна Македония 2014-2020 г. (Програмата), срещу Решение 348 от 15.02.2024 г. на Административен съд - Кюстендил по адм. дело 378/2023 г.

С обжалваното решение е отменено Решение РД-02-14-1182 от 02.11.2023 г. на ръководителя на УО на Програмата, с което на Община Дупница е определена финансова корекция в размер на 10 % върху допустимите разходи по Договор РД-09-28/22.02.2022 г. по Обособена позиция 2 с изпълнител Модерни стратегии и знания ЕООД, за нарушение на чл. 178, § 1 от Регламент 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 г. за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 2018/1046), във връзка с т. 2.5.1. от Практическото ръководство за договорни процедури за външни дейности на Европейския съюз (Практическото ръководство/PRAG) и на чл. 4, § 8 от Регламент 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезиониия фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезиониия фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013 г.), във връзка с чл. 33, § 1 от Регламент 2018/1046 и чл. 2, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г. ЗУСЕФСУ), квалифицирана по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата).

Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Програма Интеррег ИПП България - Северна Македония 2014-2020 г., чрез процесуален представител, изразява становище за неправилност на обжалваното решение, като постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Твърди, че изложените от първоинстанционния съд мотиви не кореспондират с установените факти по делото и не оборват констатациите на административния орган.

Излага посочените в акта факти и обстоятелства, като счита, че установените непълноти в информацията и проблемът с авторството на разработените 3D модели, обосновава извод за некачественото изпълнение на договора, ведно с недостатъчен контрол от страна на възложителя при приемане на работата на изпълнителя, съответно нарушение на принципа за добро финансово управление, в частност на принципите на икономичност, ефикасност и ефективност, които са изрично аргументирани.

Твърди, че съдът не е разгледал и обсъдил, както посочените непълноти в публикуваната на интернет страницата по проекта информация, така и констатацията относно авторството на продукта.

Счита, че съдът е анализирал целта на поръчката, но само частично за да обоснове чисто теоретичната техническата възможност за въвеждане на актуална информация в системата, без да отчете факта, че такива действия не са били предприети, включително след като констатациите на УО са били сведени до знанието на бенефициера. Твърди, че не е анализирана и отчетена липсата на информация/непълната информация по отношение на обектите от културното наследство в Република Северна Македония, като съществена празнота при изпълнение на поръчката, която ведно с констатацията относно авторството на част от поръчката е послужила като основание за определяне на финансова корекция.

Оспорва изводите на съда, че оспорвания акт не е съобразен с предходно издаденото Решение РД-02-14-853/04.08.2023 г. във връзка с Договор РД 09-28/22.02.2022 г., като сочи, че в процесния акт изрично е посочено, че в случай на влизане в сила на Решение РД-02-14-853/04.08.2023 г., финансовият ефект на настоящата финансова корекция ще бъде погълнат от предходно наложената такава. Счита, че съдът неправилно обвързва хипотезата на чл. 72, ал. 4 ЗУСЕФСУ, която е приложима при определяне на финансова корекция по реда на Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата с настоящия казус, в който е определена финансова корекция по реда на Приложение 2 към чл. 2, ал. 3, при съобразяване разпоредбата на чл. 8, ал 3 от Наредбата и чл. 71, ал. 3 ЗУСЕФСУ.

Прави искане съдът да отмени обжалваното решение. Претендира разноски за двете съдебни инстанции като прави възражение за прекомерност на евентуално претендираните от ответника разноски.

Ответникът по касационната жалба Община Дупница, чрез процесуален представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага възражения на релевираните от касатора доводи.

Прави искане съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски по представен списък.

Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, Седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира касационната жалба за процесуално допустима.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Обжалваното решение е постановено въз основа на следната фактическа обстановка:

На 19.01.2021 г. между Община Дупница - водещ партньор и УО по Програмата е сключен Договор за субсидия РД-02-29-18 по Инструмента за предприсъединителна помощ II, по проект с референтен СВ006.2.21.150 - Устойчиво използване на културното наследство в Дупница и Крива Паланка, финансиран по Програмата.

В рамките на горепосочения проект и във връзка със сключения договор за субсидия е проведена тръжна процедура с две обособени позиции по реда на Практическото ръководство, с предмет: Консултантски услуги по проект СВ006.2.21.150 Устойчиво използване на културното наследство в Дупница и Крива Паланка.

На 22.02.2022 г. в резултат на проведената процедура между Община Дупница и Модерни стратегии и знания ЕООД е сключен Договор за услуга РД 09-28 по Обособена позиция 2 Популяризиране на културното наследство по Дейност 7 Популяризиране на културното наследство чрез съвременни технологии.

Видно от техническата спецификация към Обособена позиция 2, същата цели създаване на уеб базирана платформа, която да предоставя информация за паметниците на културата, събитията и други атракции в двете общини и да послужи за популяризиране на културното наследство в Дупница и Крива паланка чрез съвременни технологии. Акцентът е поставен върху два обекта - Часовниковата кула в гр. Дупница и манастирът Св. Йоаким Осоговски, Република Северна Македония, като се цели и популяризиране на скритото културно наследство и представяне на голямо разнообразие от информация, когато става дума за специфичния исторически контекст на региона. Предвидено е представяне на по-малко познатите културни и исторически обекти в трансграничния регион, в частност района на гр. Дупница и гр. Крива Паланка, както и създаване на 3D модел на Часовниковата кула в гр. Дупница и на манастира Св. Йоаким Осоговски, Република Северна Македония, чрез използване на определени техники - геодезични измервания с GPS, въздушно заснемане и наземна фотография. Според техническата спецификация в процедурата разработеното уеб базирано приложение/интернет страница трябва да способства за: интегриране и структуриране на информация за по-малко известни културно-исторически обекти и сгради на територията на региона; представяне на потенциални съвместни маршрути, обединяващи културното наследство на трансграничния регион и интегрирайки го в цялостна оферта; структуриране и динамично актуализиране на данни, необходими за дефиниране на различни видове обекти и услуги; съвременен метод за информиране на населението, базиран на игровата методика; консолидиране на ограничена и разпръсната информация от различни източници относно общото културно-историческо наследство; създаване на условия за лесно актуализиране/публикуване на новини, събития и целенасочени маркетингови кампании с туристическа и образователна цел с оглед на усъвършенстване и модернизиране на комуникационните канали, както и подобрена достъпност на наличните информационни ресурси; разширяване на използването на съвременни ИТ в маркетинга на туризма; разработване, внедряване и оптимизиране на потребителски интерфейс за достъп до въведените данни и обекти; разработване, внедряване и оптимизиране на интерфейс за дефиниране и визуализиране на услуги.

На 27.09.2023 г. Община Дупница е уведомена за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция.

На 11.10.2023 г. Община Дупница е представила възражение.

На 02.11.2023 г., с Решение РД-02-14-1182, на основание чл. 73, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 3, във връзка с § 5, т. 4 ЗУСЕФСУ, ръководителят на УО на Програмата е определил на Община Дупница финансова корекция в размер на 10 % от допустимите разходи по Договор РД 09-28/22.02.2022 г. по Обособена позиция 2 с Модерни стратегии и знания ЕООД, за нарушение на чл. 178, § 1 от Регламент 2018/1046, във връзка с т. 2.5.1. от PRAG и на чл. 4, § 8 от Регламент 1303/2013 г., във връзка с чл. 33, § 1 от Регламент 2018/1046 и чл. 2, ал. 1 ЗУСЕФСУ, квалифицирана по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата.

По делото е представена Заповед РД-02-14-684/28.06.2023 г., с което издателят на акта е определен за ръководител на УО на Програмата.

При така установеното от фактическа страна съдът е приел, че административният акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, при липса на допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон.

Приел е, че в административния акт липсва анализ относно спазването на принципите на икономичност, ефективност и ефикасност.

Според съда в оспорения акт липсват мотиви коя част от целите по проекта не е постигната чрез осъществените дейности по същия. Приел е, че след като е безспорно, че всички дейности по проекта са осъществени в срок и разходите за тях са приети за допустими, верифицирани и изплатени, ръководителят на УО на Програмата е следвало да изложи съществени нови факти и обстоятелства, които да съпостави с поставените цели и осъществените дейности по проекта, и да обоснове лошо съотношение между използвания ресурс, предприетите дейности и постигнатите цели, и непостигането в съответната степен на поставените цели. Формирал е извод, че формалният извод за нарушаване на принципите за икономичност, ефикасност и ефективност е необоснован.

Прието е още, че актът е издаден и в нарушение на чл. 71, ал. 3 ЗУСЕФСУ, с оглед предходно Решение РД-02-14-853/04.08.2023 г., с което ръководителят на УО на Програмата е определил на Община Дупница финансова корекция в размер на 100% от допустимите разходи по Договор РД 09-28/22.02.2022 г. Според съда, административният орган е следвало да изчака разрешаването на съдебния спор по оспорване на последното, за да гарантира спазването на изискването на чл. 71, ал. 3 ЗУСЕСФУ.

Въз основа на горното, съдът е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил.

Решението е неправилно.

Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост са свързани с преценката на съда относно приетите за осъществени нарушения на приложимото право, обосноваващи нередност, за която е определена финансова корекция.

Съгласно чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция) финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция за нарушаване на принципите по чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 от Регламент 1303/2013.

Съгласно чл. 4, § 8 от Регламент 1303/2013, Комисията и държавите членки спазват принципа за добро финансово управление в съответствие с изискванията на член 33, 36, § 1 и член 61 от Финансовия регламент. Съгласно член 33, § 1 от Регламент 2018/1046, бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципът на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципът на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципът на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности.

В конкретния случай, в оспорения административен акт е прието, че са нарушени и трите принципа. За да достигне до този извод административният орган е направил анализ на включените в предмета на поръчката дейности, поставените цели и постигнати резултати. Мотивите на органа са разделени в две групи, които ще бъдат разгледани последователно:

По отношение на съдържанието на разработената по проекта интернет страница https://dupnicaclocktower.eu/:

При направения преглед на разработената по проекта интернет страница са установени непълноти в представената информация по отношение на:

• секция Културни и исторически обекти - в подсекция Скрити културно-исторически обекти в ТГС региона са включени 16 обекта на българска територия и нито един обект от Република Северна Македония. В подсекция По-малко известни културно-исторически обекти в община Дупница са включени 11 обекта на българска територия и само 4 обекта от Република Северна Македония.

• секция Културни и исторически обекти, подсекция Филми, представящи трансграничната зона - не са публикувани филми, представящи трансграничната зона, свързани/посветени на обекти, разположени в Република Северна Македония;

• секция Възможности за включване - не са посочени каквито и да било минали и/или предстоящи събития в Република Северна Македония. Видно от секция Архив, последното събитие в календара е от април 2023 г., което поставя под въпрос актуализирането на информацията на страницата;

• секция Галерия - не са прикачени снимки на обекти, разположени на територията на Република Северна Македония;

• секция Маршрути, съгласно техническата спецификация по поръчката, на разработената интернет страница трябва да бъде направено представяне на потенциални съвместни маршрути, обединяващи културното наследство на трансграничния регион. В краткото описание, включено в секция Маршрути е посочено, че съставените по проекта маршрути за разходка съдържат много от скритите места, описани в секция Културни и исторически обекти, като въпреки това, предложените 3 маршрута за разходка включват само 7 от 27-те български обекти, описани в секция Културни и исторически обекти и два от четирите обекта от северно-македонска страна.

Въз основа на тези констатации са формирани изводите на административния орган за нарушение на принципите на добро финансово управление. Нарушението на трите принципа е подробно обосновано в оспорения акт, поради което е неправилен изводът на първоинстанционния съд за необоснованост на акта.

Принципът на икономичност изисква ресурсите да се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добра цена.

Правилно административният орган е приел, че констатираната непълнота, изразяваща се в недостатъчно или липсващо отразяване на обекти от културното и историческо наследство в трансграничния регион на територията на Република Северна Македония, не позволява на разработената интернет страница да изпълнява предвидената по проект цел за популяризация на региона в пълнота. Правилен е и изводът, че съдържанието на разработения продукт е недостатъчно и не съответства на заплатената цена. Не е осъществен дължимият контрол гарантиращ подходящо количество и качество, съответстващо на техническата спецификация, одобрения бюджет, съответно изплатеното на възнаграждение на изпълнителя.

На следващо място принципът на ефикасност изисква да бъде постигнато най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите.

Правилно административният орган приема, че начинът, по който е създадена интернет страницата, не може да изпълни заложените по проекта цели в пълнота. Безспорно е, с оглед констатираните непълноти, че не са изпълнени, както целите на проекта, така и целите на програмата, поради което няма как да бъде постигнато и на най-добро съотношение между заложен ресурс и постигнат резултат. Правилен е и изводът, че размерът на използвания ресурс не съответства на обема на осъществените дейности, както и че по начина, по който бенефициерът е използвал средствата, не е възможно да бъде постигнат целеният резултат по проекта, а именно популяризиране и способстване за насочване на туристопотока към по-малко известни културно-исторически обекти и сгради на територията на региона.

Принципът на ефективност от своя страна изисква да се определи степента, в която се постигат поставените цели, посредством предприетите действия.

Правилен е изводът на органа, че в случая поставените цели обективно е невъзможно да бъдат постигнати в пълнота с оглед на факта, че е налице непълно изпълнение на поетите задължения по сключения договор.

Посоченото по-горе е достатъчно, за да се приеме, че е налице твърдяното от ръководителя на УО нарушение на принципа за добро финансово управление и в частност на принципите на икономичност, ефикасност и ефективност, без да е необходимо да се обсъжда втората група фактически установявания в акта.

С оглед изложеното неправилен е изводът на първоинстанционния съд за липса на анализ и съответни мотиви обосноваващи установеното от органа нарушение.

Неправилен е и изводът на съда, че определянето на финансова корекция по същия договор за обществена поръчка с предходен акт на ръководителя на УО е пречка за издаване на процесния акт за финансова корекция и опорочава неговата законосъобразност. Съгласно чл. 71, ал. 4 ЗУСЕФСУ за една и съща нередност може да бъде приложена само веднъж финансова корекция. Няма пречка обаче по един и същи проект, съответно договор за обществена поръчка да бъдат извършени повече от една проверки от управляващия орган и ако бъдат установени различни нередности, същите да представляват отделни основания за определяне на финансови корекции. В случая е налице предходен административен акт, с който е определена финансова корекция в размер на 100 % върху допустимите разходи по същия договор за обществена поръчка за нередност по чл. 71, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ. В конкретния случай става въпрос за различни нарушения на разпоредбите на националното право, поради което няма тъждественост на нередностите по предходния и процесния акт за корекция. След като на Община Дупница до настоящия момент не е определена финансова корекция за нарушение на принципите на добро финансово управление, то актът е издаден в съответствие с чл. 71, ал. 4 ЗУСЕФСУ. При издаването на акта е спазен и чл. 72, ал. 4 ЗУСЕФСУ, тъй като административният орган изрично е посочил, че в случай на влизане в сила на предходния акт финансовият ефект на процесната корекция ще бъде погълнат от него. Последното има отношение към извършването на финансовата корекция по реда на чл. 75 ЗУСЕФСУ.

Предвид изложеното, обжалваното решение следва да бъде отменено като неправилно и вместо него да бъде постановено друго, с което жалбата на Община Дупница срещу Решение РД-02-14-1182 от 02.11.2023 г. на ръководителя на УО на Програмата бъде отхвърлена като неоснователна.

С оглед изхода на делото, своевременно направеното с касационната жалба искане за разноски за двете съдебни инстанции, и на основание чл. 143 АПК, чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, в полза на Министерството на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице в чиято структура е органът-касатор следва да бъдат присъдени разноски в общ размер 254,15 лв., от които по 100 лв.- юрисконсултско възнаграждение за всяка инстанция и 54,15 лв. държавна такса за касационната инстанция.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд