Решение № 61 от 6.1.2026 г. на ВАС по адм. д. № 8007/2025 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Програма Околна среда 2021-2027 (ПОС) срещу Решение 896/22.05.2025 г. на Административен съд Добрич по адм. дело 21/2025 г. С обжалваното решение съдът отменя Решение 283/16.12.2024 г. на РУО на ПОС, с което на бенефициера Община Добрич е определена финансова корекция в размер на 25% от стойността на разходите, признати от УО на ПОС за допустими за финансиране по ПОС 2021-2027, представляващи средства от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ), по Договор ДОП-73/30.04.2024 г. с изпълнител Вектор Лукс Билд ЕООД и осъжда Министерство на околната среда и водите за разноски по делото. Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита за неправилен изводът на съда, че поставените изисквания към експертите в техническата спецификация не представляват нарушение на чл. 49, ал.1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП). Анализира, посочената от съда съдебна практика и обосновава, че същата не е относима към настоящия случая и не води по направения от съда извод. Счита, за неправилен и изводът за липса на нарушение на чл. 107,т.2, б. а вр. чл. 101, ал. 5 ЗОП и чл. 39, ал.3, т.1, б. б ППЗОП като обосновава че поставеното изискване към експерта да притежава висше образование, с образователно-квалификационна степен магистър в областта Природни науки, професионална направление Биологични науки или Науки за замята е ограничително тъй като спецификата на предмета на поръчката не се отличава от обикновените в тази област, че да оправдава завишеното изискване, а може да бъде изпълнено и от лице с придобита степен на висше образование бакалавър. Относно изискването проектантите от екипа да притежават пълна проектантска правоспособност обосновава, че предвид предмета на поръчката, който не включва проектиране, а само изготвяне на техническо задание изискването се явява непропорционално и ограничително, а изпълнението може да бъде осигурено и от лице без пълна проектантска правоспособност. Счита, че РУО е доказал незаконосъобразното отстраняване от процедурата по обществената поръчка на участника Екотийм ООД, тъй като предложения от последния ключов експерт със специфичен опит опит в управление на дейности, свързани с отглеждането на защитени животински видови извън естествената им среда е отговарял на поставените изисквания към него в техническата спецификация, а обратните изводи на съда са необосновани. Иска отмяна на обжалвания съдебен акт и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата на Община Добрич. Претендира разноски за две инстанции включително юрисконсултско възнаграждение съгласно списък. В допълнителна молба по хода на делото, поддържа жалба по изложените в нея съображения и алтернативно обосновава възражение за прекомерност на възнаграждението на адвокат на ответника, ако съдът реши, че касационната жалба е неоснователна. Ответникът Община Добрич, в писмен отговор, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представлява се от адв. Е. Радева, която поддържа аргументите от писмения отговор и иска съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира и присъждане на разноски за касационната инстанция, за които представя списък и доказателства за плащането им. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Предмет на съдебен контрол пред Административен съд Добрич е Решение 283/16.12.2024 г. на РУО на ПОС, с което на бенефициера Община Добрич е определена финансова корекция в размер на 25% от стойността на разходите, признати от УО на ПОС за допустими за финансиране по ПОС 2021-2027, представляващи средства от ЕФСУ, по Договор ДОП-73/30.04.2024 г. с изпълнител Вектор Лукс Билд ЕООД С посочено решение за определяне на финансова корекция се установяват три нарушения на правилата за провеждане на обществени поръчки: 1) на чл. 49, ал.1 във вр. чл. 2, ал. 2 ЗОП относно ограничително изискване в техническата спецификация за ключов експерт да има висше образование, с образователно-квалификационна степен магистър в област Природни науки, професионално направление Биологични науки или Науки за земята съгласно Класификатор на областите на висше образование и професионалните направления, приет с Постановление 125 на Министерски съвет от 224.06.20202 или еквивалентно, както и специфичен опит в управлението на дейности, свързани с отглеждането на защитени животински видове извън естествената им среда, представляващо нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (загл. изм. - ДВ, бр. 59 от 2024 г.; Наредбата за посочване на нередности), за която е определена финансова корекция от 5 % от допустимите разходи по договора; 2) на чл. 49, ал.1 във вр. чл. 2, ал. 2 ЗОП относно ограничително изискване в техническата спецификация за всички проектанти по различените части (15 бр.) да притежават пълна проектантска правоспособност (ППП) по Закона за камарата на архитектите и инженерите в инвестиционното проектиране представляващо нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, за която е определена финансова корекция от 5 % от допустимите разходи по договора и 3) на чл. 107, т.2,б. а във вр. чл. 101, ал.5 ЗОП и чл. 39, ал.3, т.1, б. б ППЗОП относно незаконосъобразно отстранен участник Екотийм ООД поради несъответствие на офертата му с предварително обявените условия за изпълнение на поръчката предложен е ключов експерт, за когото не е доказано, че отговаря на поставените изисквания за специфичен опит в техническата спецификация, представляващо нередност по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, за която е определена финансова корекция от 25 % от допустимите разходи по договора. При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, съдържа фактически и правни основания, които са мотивирали органа за издаването му, същото е издадено при спазване на специалните административнопроизводствени правила по ЗУСЕФСУ. По отношение на материалната законосъобразност на оспореното решение съдът приема по отношение на двете нарушения на чл. 49, ал.1 във вр. чл. 2, ал. 2 ЗОП, представляващи нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, че всъщност в техническата спецификация е поставено изискване за подбор, тъй като ако участника не се съобрази с него бива отстранен от процедурата, а поставените изисквания към ключовия експерт и проектантите не попадат в обхвата на легалната дефиниция за техническа спецификация, поради което е налице разминаване между посочените фактическите и правните основания на нарушението, което обосновава незаконосъобразност на решението за определяне на финансова корекция за тях. Относно нарушението на чл. 107, т.2,б. а във вр. чл. 101, ал.5 ЗОП и чл. 39, ал.3, т.1, б. б ППЗОП, представляващо нередност по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности съдът приема, че административният орган е тълкувал поставеното изискване за специфичен опит на ключовия експерт разширително, а това е недопустимо. Сочи, че предвид спецификата на предмета възложителят безспорно е имал предвид управленски опит на експерта, свързан с отглеждането на застрашени животински видове извън естествена им среда, а в случая такъв не е доказан от приложените в офертата доказателства за опит на предложения експерт, поради което не е налице соченото нарушение. Така мотивиран, съдът достига до краен извод, че оспореният пред него акт е незаконосъобразен като издаден в нарушение на материалния закон и го отменя. Решението на съда е валидно, допустимо и правилно. Настоящата касационна инстанция споделя напълно изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма с посочване на фактически и правни основания, като при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на специалните административнопроизводствени правила, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК не е необходимо да ги преповтаря. Следва да се отбележи, че предмет на първоинстанционното производство е проверката за законосъобразност на решение на ръководителя на Управляващия орган на Програма Околна среда 2021-2027, чрез която се предоставят средства от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ), по смисъла на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕФСУ. С Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година се установяват общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд Убежище, миграция и интеграция, фонд Вътрешна сигурност и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика (известен като Регламент относно общоприложимите разпоредби или РОР). Съгласно чл. 117 от глава ІІ Преходни и заключителни разпоредби на Дял ІХ Делегиране на правомощия, разпоредби за изпълнение, преходни и заключителни разпоредби на РОР, Регламент (ЕС) 1303/2013 или всеки друг акт, приложим за програмния период 2014 2020 г., продължава да се прилага само за оперативните програми и операциите, подкрепяни от ЕФРР, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство през този период. От това следва, че преценката за законосъобразност на упражненото от РУО на ПОС правомощие по определяне на финансова корекция с оглед установена нередност, се преценява, на първо място, съобразно разпоредбите на РОР, който дава собствена дефиниция на понятието нередност в чл. 2, т. 31, независимо от сходството в съставомерните елементи с дадената в чл. 2, т. 36 от Регламент 1303/2013 дефиниция на същото понятие. Така и първият елемент от състава на нередността субектът, а именно икономически оператор, има своята легална дефиниция в чл. 2, т. 30 РОР. Следователно Община Добрич има качеството икономически оператор по смисъла на чл. 2, т. 30 РОР, тъй като е бенефициер, по смисъла на чл. 2, т. 9 РОР, който е отговорен за изпълнението на проект Техническа помощ за развитие и инвестиции в Център за защита на природата и животните град Добрич, процедура за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ Техническа помощ за инвестиции в зоологически градини, финансирана по линия на ПОС 2021-2027, Община Добрич е икономически оператор, участващ в изпълнението на фондовете. Правилно първоинстанционният съд свежда спора до отговора на въпроса налице ли са твърдяните от РУО на ПОС нарушения на вътрешното (национално) право. Дефиницията за нередност по РОР обвързва обективния елемент, а именно нарушението с приложимото право като в чл. 2, т.3 РОР дава дефиниция на последното понятие приложимо право означава правото на Съюза и националното право, отнасящо се до прилагането му, поради което няма съмнение с оглед принципа на споделено управление при изпълнение на разпределения за фондовете бюджет на Съюза че подготовката и изпълнението на програмите по чл. 3, ал. 2 ЗУСЕФСУ е в съответствие с институционалната, правна и финансова рамка на Република България като държава членка. От своя страна това включва правото на държавата членка да определи в съответствие с правото на Съюза конкретните приложими правила при изпълнение на подкрепяните от ЕФСУ операции, включително приложението на правилата в областта на обществените поръчки по отношение бенефициери, имащи качеството на публични възложители. Поради това и с оглед мотивите на съда за отмяна на оспорения пред него административен акт, съществена е преценката за правилност на извода на съда, че не са налице сочените от РУО на ПОС нарушения на ЗОП. Относно двете нарушения на чл. 49, ал.1 във вр. чл. 2, ал. 2 ЗОП, представляващи нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, изразяващи се в поставянето в техническата спецификация на ограничителни изисквания към ключовия експерт и състава на екипа от проектанти. Не е достатъчно обстоятелството, че посочените изисквания към експертите са поставени в техническата спецификация, за да се приеме че те попадат в приложното поле на легалната дефиниция за техническа спецификация. Съгласно §2, т. 54, б. б от Допълнителните разпоредби на ЗОП по смисъл на този закон технически спецификации при обществените поръчки за доставки или услуги, представляват документ, в който се определят изискваните характеристики на продукта или услугата, като равнище на качество, ниво на изпълнение спрямо изискванията за опазване на околната среда и климата, проектиране, което да отговаря на всички изисквания (включително достъп за хора с увреждания) и оценяване на съответствието, работни характеристики, приложение на продукта, безопасност или размери, включително съотносими към продукта изисквания по отношение на наименованието, под което се продава, терминология, символи, изпитване и методи на изпитване, опаковане, маркиране и етикетиране, инструкции за употреба, производствени процеси и методи на всеки етап от жизнения цикъл на доставката или услугата и процедури за оценяване на съответствието. Предвид предмета на поръчката, който е услуга по изработването на стратегически документи и техническо задание за изготвяне на инвестиционен проект във фаза технически проект за модернизация и реконструкция на Център за защита на природата и животните в гр. Добрич, то техническа спецификация са всички изисквания към съответните стратегически документи и техническо задание. Това са характеристика на самата услуга, функционални изисквания, методи и стандарти за изпълнение, качествени параметри, технически и технологични решения, резултатите, които следва да бъдат постигнати. Следователно техническата спецификация следва да описва в специален документ самата услуга, нейното съдържание, крайния продукт и начина, по който се достига до него (изпълнението), а не е характеристика на експерта, които ще предостави самата услугата, тъй като легалното определение не включва препратка към доставчика/изпълнителя на услугата. В случая на изработката на стратегически документи това е описание какво трябва да бъде разработено и може да включва обхват на анализа, методология, очаквани резултати, структура на документите, стандарти за качество, с които да са съобразени, срокове, етапи на изпълнение, индикатори. Поставените изисквания към ключовия експерт за определена образователно-квалификационна степен и за проектанти по отделните части на проекта за ППП по своята правна природа и характеристика представляват критерий за подбор, тъй като са характеристика на човешкия ресурс, насочена към капацитета на участника, а не към самата услуга, това в същността си са подборни изисквания, критерий за професионална компетентност, но в случая възложителя е решил да не ги ползва като критерии за подбор, а като критерии за оценка (подлежат на оценка по методологията за оценка на офертите) и това е изрично отбелязано в документацията и е допустимо от закона. Следователно правилен е изводът на първоинстанционния съд, че поставените изисквания към ключовия експерт и отделните проектанти, въпреки че са включени в самостоятелен документ наименуван техническа спецификация не представляват такава предвид легалното определение за техническа спецификация в ЗОП. С оглед посоченото правилен се явява и крайният извод на съда, че е налице разминаване между фактическото и правното основание на нарушението, поради което не е налице нарушение на чл. 49, ал.1 във вр. чл.2, ал.2 ЗОП и съответно няма нередност. Неоснователен е доводът, че посочената от съда съдебна практика е неотносима към настоящия казус. Напротив посочените съдебни решения се отнасят до нарушения на чл. 49, ал.1 ЗОП, и независимо дали са свързани с поръчки за строителство или доставки и услуги, принципът е че нарушение на посочената разпоредба е налице, когато ограничителното условие е свързано с качествена, функционална или друга характеристика на строителството, доставката или услугата, а не с изискване към лицата, които я осъществяват. Правната природа на изискването се определя от неговото съдържание, а не от формалното му разположение в конкретен документ, част от цялата документация на поръчката. Относно нарушението на чл. 107, т.2, б. а във вр. чл. 101, ал.5 ЗОП и чл. 39, ал.3, т.1, б. б ППЗОП, представляващо нередност по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Нарушението се отнася до незаконосъобразно отстранен участник, който е представил оферта, което отговаря на изискванията на възложителя, но неправилно е бил отстранен чл. 107, т.2, б а ЗОП. РУО сочи като нарушени още чл. 101, ал. 5 ЗОП и чл. 39, ал.3, т.1, б. б ППЗОП. Първата от така посочените разпоредби предвижда, че зависимост от вида и етапа на процедурата кандидатите подават заявления за участие, а участниците оферти. При изготвяне на заявления за участие или оферти всеки кандидат или участник трябва да се придържа точно към обявените от възложителя условия. Следователно разпоредбата съдържа правило за поведение насочено към кандидатите или участниците в процедурата по обществената поръчка, а не правило отнасящото се до възложителите на поръчката, поради което последните няма как да го нарушат. Предвид посоченото не е необходимо обсъждането на тази разпоредбата като нарушена от възложителя, тъй като тя не е свързана с регулиране на поведение на последния, поради което не може да служи като годно правно основание за извършено от възложителя неправомерно действие. Същото се отнася и до разпоредбата на чл. 39, ал.3, т.1, б. б ППЗОП, доколкото тя определя съдържанието на офертата, която подготвя кандидата/участника. Предвид изложеното РУО ненужно е посочил като нарушени от бенефициера, възложител по обществената поръчка, едновременно с чл. 107, т.2, б. а ЗОП и чл. 101, ал.5 ЗОП и чл. чл. 39, ал.3, т.1, б. б ППЗОП. Разпоредбата на чл. 107, т.2, б. а ЗОП задължава възложителя да отстрани участника, който е предложил оферта, която не отговаря на предварително обявените условия за изпълнение. В случая РУО сочи, че офертата на Екотийм ЕООД е отговаряла на изискването от техническата спецификация за ключов експерт със доказан специфичен опит в управление на дейности, свързани с отглеждането на защитени животински видове извън естествена им среда като оценителната комисия на възложителя неправилно е преценила, че представената референция не установява такъв опит. Съгласно §2, т. 58 от Допълнителните разпоредби на ЗОП по смисъла на този закон условия за изпълнение на поръчката" са определените от възложителя конкретни и обективни изисквания, свързани с процеса на изпълнението й, извън критериите за възлагане на поръчката. Условията за изпълнение на поръчката не подлежат на сравнителна оценка и не оказват влияние върху класирането на офертите. Следователно нарушението по чл. 107, т.2, б. а ЗОП е пряко обвързано с посоченото понятие, а то се отнася до поведението на изпълнителя по време на изпълнението, свързано е със самия процес на изпълнение на предмета. Това са изисквания, които се прилагат след сключване на договора и могат да включват социални, екологични, иновационни, икономически и други характеристики, като изрично е уточнено, че те следва да са извън критериите за възлагане и да не подлежат на сравнителна оценка. Последните изисквания не са съобразени от административния орган при установяване на нарушението. В случая в документацията изрично е посочено, че ключовият експерт, ръководителят на проектантския екип и проектантите подлежат на оценка, съгласно посочените в методиката за оценка на офертите изисквания. След като този елемент подлежи на оценка съгласно утвърдената с документацията методика за оценка на офертите, то това изискване не представлява предварително обявено условие за изпълнение на поръчката неизпълнението, на което да представлява нарушение на чл. 107, т.2, б. а ЗОП. Налице е несъответствие между фактическото описание на нарушението и материалноправните изисквания на посочената за нарушена правна норма - чл. 107, т.2, б. а ЗОП. Следователно правилен е изводът на първоинстанционния съд, че не е налице соченото от РУО нарушение незаконосъобразно отстранен участник и съответно няма нередност. Налага се извод, че правилно от първоинстанционния съд са установени релевантните за нарушенията факти и въз основа на тях са направени обосновани фактически изводи, правилно е тълкуван и приложен материалния закон и съобразена неговата цел, поради което обжалваното решението е правилно и съответно на закона и следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора искането на процесуалния представител на ответника за присъждане на сторените в производството разноски е основателно и следва да бъде уважено на основание чл. 143, ал. 3 АПК. Доказани са разноски за адвокатско възнаграждение в размер от 2 400 лв. с данък добавена стойност за изготвяне на писмен отговор на касационната жалба и процесуално представителство. По направено от касатора възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение и с оглед решения на Съда на Европейския съюз относно присъждането на разноски, обвързани с предварително обявени минимуми от съсловна организация. В случая платеното възнаграждение на упълномощения адвокат съответства на фактическата и правна сложност на делото, и на обема извършена адвокатска работа, поради което възражението е неоснователно и следва да бъда отхвърлено. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл.1 АПК Върховният административен съд, Седмо отделение