Решение № 2238 от 18.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 14195/2008 г.

Решение № 2238 от 18.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 14195/2008 г., VI о., докладчик съдията Маргарита Славова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от АПК. Образувано е по жалба на Директора на Районната здравноосигурителна каса (РЗОК) гр. Кюстендил против Решение № 245/8.10.08 г., постановено по адм. д. № 88/2008 г. на Административен съд гр. Кюстендил, с което са отменени оспорени две писмени покани, издадени от едноличния административен орган - касатор, както следва: № 29-05-495/ 28.11.07 г. и № 29-05-9/9.01.08 г., с които д-р Емилия Тодорова Хранова е задължена да възстанови на РЗОК град Кюстендил съответно сумите от 386.00 лв. и от 437.50 лв., представляващи стойността на назначени, но недопустимо превишаващи индивидуалните регулативни стандарти (ИРС) за специализирани медицински дейности (СМД) и медико- диагностични дейности (МДД) на изпълнителя на първична извънболнична медицинска помощ (ПИМП) за II-ро и III-то тримесечие на 2007 г. Навежда се довод за недопустимост на съдебния акт, поради което се моли за неговото обезсилване, оставяне на първоначалната жалба без разглеждане и прекратяване на образуваното съдебно производство. Касаторът счита, че първоинстанционният съд се е произнесъл по просрочена, а следователно и недопустима жалба, поради преклудиране правото на съдебно оспорване за изпълнителя на медицинска помощ - ответник по касация. Алтернативно, поддържа довод за неправилност на обжалваното решение, поради допуснато нарушение на материалния закон - касационно основание по чл. 209 т. 3 АПК. Жалбоподателят счита, че решението е постановено при неправилно тълкуване и прилагане на норми от Националния рамков договор между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз и Съюза на стоматолозите в България, 2006 година (НРД - 2006 г.), които са неприложими към разрешавания спор, според него. Твърди, че спорните правоотношения се уреждат от чл. 3 и чл. 4 от Закона за бюджета на НЗОК за 2007 г. (отм.) и издадените въз основа на чл. 4 ал. II ЗБНЗОК "Правила за реда за определяне на броя на специализираните медицински дейности (СМД) и стойността на медико-диагностичните дейности (МДД) за назначаване от изпълнители на първична и специализирана медицинска помощ", приети с Решение № РД-УС-04-11/2.02.2007 г. Позовава се и на Указание за осъществяване на контрол по изпълнение на регулативните стандарти, представляващо Приложение № 1 към Инструкция за административен одит в РЗОК - № РД-16-13/2.06.07 г., утвърдена от директора на НЗОК в изпълнение на задълженията му, произтичащи от чл. 72, ал. 1 ЗЗО. Поради това счита, че АС гр. Кюстендил е постановил неправилно решение като е приел, че оспорените писмени покани имат характера на индивидуални административни актове и следователно са подчинени на общите правила за издаване на такива, както и поради неспазена процедура по чл. 234 във връзка с чл. 233 от НРД - 2006 г., ги е отменил. Моли за неговата отмяна и отхвърляне на първоначалната жалба. Ответникът по касация - доктор Емилия Тодорова Хранова от гр. Кюстендил, като изпълнител на първична извънболнична медицинска помощ (ПИМП), не се представлява. В постъпили писмени бележки по делото изразява становище за неоснователност на жалбата и моли за нейното оставяне без уважение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното обжалване. Върховният административен съд, Шесто отделение, за да се произнесе, взе предвид следното: Касационната жалба е подадена в законоустановения срок, от легитимна страна, съответства на изискванията на чл. 212 АПК и следователно, е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. С писмена покана № 29-05-495/28.11.2007 г., директорът на РЗОК гр. Кюстендил, на основание чл. 37 ал. III от индивидуален договор № 100169/12.02.2007 г. и подписан Протокол № 40 - неразделна част от него, както и на основание чл. 4 ал. II ЗБНЗОК за 2007 г. и утвърдени Правила от УС на НЗОК, е задължил ПИМП да възстанови сумата от 386 лева, представляваща стойността на назначените и изплатени СМД и МДД, извън допустимите превишения на определените регулативни стандарти за второто тримесечие на 2007 г. С писмена покана № 29-05-9/9.01.2008 г., директорът на РЗОК гр. Кюстендил, на същите основания, е задължил ПИМП да възстанови сумата от 437.50 лева, представляваща стойността на назначените и изплатени СМД и МДД, извън допустимите надвишения на определените регулативни стандарти за третото тримесечие на 2007 г. Тези две писмени покани са били предмет на съдебния контрол. Административният съд гр. Кюстендил законосъобразно е приел, че оспорените покани носят белезите на индивидуални административни актове по смисъла на чл. 21 АПК, тъй като несъмнено е налице засягане на права и законни интереси на лекарската практика, произтичащо от създадени задължения за плащане, с изрично посочен способ за изпълнение - чрез прихващане, поради което подлежат на съдебен контрол по силата на общата клауза за обжалваемост на административните актове, въведена с нормата на чл. 120 ал. II КРБ. Доводът за недопустимост на жалбата на ответника по касация пред първоинстанционния съд, поддържан и в настоящата жалба, е получил законосъобразен отговор с определение на съда от 11.06.2008 г., четено в съдебно заседание, след приемане на допуснати и относими към него доказателства - обратни разписки, извлечения от книги и други (л. 58). Изводите на АС гр. Кюстендил по този въпрос се споделят напълно от настоящия касационен състав и не се налага тяхното повтаряне. Законосъобразно жалбата на изпълнителя на ПИМП е разгледана по същество от съда и не е налице твърдяната недопустимост на съдебното производство по смисъла на чл. 159 т. 5 от АПК. Обосновано и при точно приложение на материалния закон първоинстанционният съд е приел, че при издаването на двете оспорени писмени покани, директорът на РЗОК гр. Кюстендил е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В делото не се съдържат доказателства, а и не се твърди от настоящия жалбоподател, да е спазен установения ред за осъществяване на контрол по изпълнение на ИД № 100169/12.02.07 г. Липсва заповед за назначаване на проверка и констатации от провеждането на такава, обективирани във финансов протокол или такъв за неоснователно получени суми. Напротив, в оспорените писмени покани сам органът се позовава на "данни в информационния масив на НЗОКЕ" за съответното тримесечие. Следователно, нарушени са правата на ответника в касационното производство по чл. 234 ал. I, респ. по чл. 242 от НРД - 2006 г. Допуснатите нарушения правилно са приети от съда за съществени и са обусловили отмяната на оспорените административни актове. За да бъде отговорено на развитите оплаквания и доводи в касационната жалба, настоящият съдебен състав намира, че следва мотивите на обжалваното решение да бъдат допълнени в следния смисъл: С разпоредбата на чл. 4 ал. I ЗБНЗОК за 2007 г. (отм.) е възложено на НЗОК да определя всяко тримесечие към договорите с изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ броя на назначаваните специализирани медицински дейности (СМД) и стойността на назначаваните медико-диагностични дейности (МДД). Според ал. II на чл. 4 от с. з., Управителният съвет на НЗОК е задължен да утвърди ред за прилагане на ал. I, което е осъществено с Решение № РД-УС-04-11/2.02.07 г. По силата на възложената му компетентност, директорът на НЗОК е утвърдил Инструкция № РД-16-13/2.06.07 г. за административен одит в РЗОК, според чл. 8 т. 7 от която, одитът върху дейността на структурните звена, осъществяващи контрол в РЗОК, включва и контрол по изпълнението на регулативните стандарти (РС), съгласно Приложение № 1-"Указания за осъществяване на контрол по изпълнение на РС". Според т. 5 и т. 6 на това приложение, при получена информация за превишения на РС, директорът на РЗОК уведомява с писмо съответния изпълнител на ПИМП или СИМП, че следва да възстанови на НЗОК средствата, които е заплатила за назначените извън ИРС - СМД и МДД и ако този изпълнител не ги възстанови доброволно, за заплатените в повече средства (преразход на бюджета), директорът на РЗОК издава заповед до отдел "Счетоводство"- сумите да бъдат удържани от последващи искания на ИМП. От така регламентираните действия на директора на РЗОК, става ясно, че в нито един етап на процеса по установяване и принудително събиране на сумите за недопустими надвишения на ИРС, не е предвидено участие на засегнатата лекарска практика. Нещо повече, тя узнава изобщо накрая, получавайки писмена покана за доброволно възстановяване на сума - определена в производство, проведено вън и независимо от нея. Така предвидената възможност във въпросните "Указания за осъществяване на контрол по изпълнение на РС", административният орган самостоятелно, без участието на засегнатата лекарска практика и без съдебна санкция (напр. при основателност - изпълнителен лист), да събере от съответното ФЛ или ЮЛ, определени от самия него парични задължения на това лице, е по своя характер т. нар. "пряка акция" и е съществен отличителен белег на административните актове. Затова именно трайно в своята практика ВАС приема, че писмената покана за доброволно плащане, отправена от директора на РЗОК до изпълнител на медицинска помощ, включително и по чл. 37 ал. III от индивидуалните договори, е индивидуален административен акт, който при необходимост може да бъде изпълнен принудително от РЗОК. В този смисъл е изцяло Решение № 13734/11.12.08 г. по адм. д. № 6910/08 г., съдържащо обобщение и на предходната практика на VI-то отделение на ВАС по обсъждания въпрос. . По правило, обаче, административните актове следва да бъдат издавани по строго определен ред, спазването на който е гаранция за тяхната законосъобразност и правилност. Същественото нарушение на този ред, а на още по-голямо основание, неговото цялостно игнориране, е основание за отмяна на административния акт. Приложение № 1 към "Указания за осъществяване на контрол по изпълнение на РС" към чл. 8 т. 7 от Инструкция № РД-16-13/2.06.07 г. за административен одит в РЗОК, е вътрешнослужебен административен акт, който не е задължителен за изпълнителите на медицинска помощ. А другите, обсъдени по-горе нормативни актове (законови и подзаконови) не дават отговор на въпроса какви са правните последици при превишаване на определените от РЗОК индивидуални РС. Разрешаването на този въпрос е регламентирано във всеки ИД между НЗОК и изпълнителя на медицинска помощ. На РС за СМД и МДД са посветени чл. 36 и чл. 37 от представения по делото ИД № 100169/12.02.07 г. Ако се приеме, че превишението на ИРС е неизпълнение на задължението, уговорено с чл. 36 ал. I от ИД, то тогава отговорът на поставения въпрос, се съдържа в клаузата на чл. 46 ал. I от същия договор - по реда на Глава ХХI от НРД - 2006 г., тъй като превишението на индивидуалните РС е неизпълнение на договорно задължение, произтичащо от чл. 36 ал. I от ИД. Ето защо, абсолютно правилно АС гр. Кюстендил е изложил решаващи съображения за съществено нарушение на административнопроизводствените правила, предвидени в нормите на чл. 234, във връзка с чл. 233 НРД - 2006 г., което в конкретния случай се изразява в пълно игнориране на нормативно установения ред за издаване на оспорените индивидуални административни актове. С оглед на изложените съображения, настоящият съдебен състав, намира за неоснователен довода в касационната жалба, че в случая са неприложими нормите на НРД -2006 г., тъй като контролът бил осъществен по реда на Инструкция за административен одит в РЗОК, утвърдена от директора на НЗОК, чиито правила за контрол по изпълнение на РС са спазени. Щом като писмената покана за възстановяване на суми е административен акт, при нейното издаване следва да бъдат спазени основните принципи на административния процес и особено изискването - производството да се провежда при знанието и с активното участие на адресата на акта, който ще бъде издаден в това производство. Ето защо, Административният съд гр. Кюстендил като е приел, че оспорените две писмени покани са унищожаеми административни актове, защото са издадени в нарушение на административнопроизводствените правила по НРД - 2006 г., правилно е приложил материалния закон. Предвид изложеното, настоящият състав приема, че решението на АС гр. Кюстендил следва да бъде оставено в сила, като постановено при отсъствие на касационни основания за неговата отмяна. По тези съображения, Върховният административен съд, Шесто отделение