Решение № 1271 от 30.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1759/2017 г.

Решение № 1271 от 30.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1759/2017 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по жалба на М. Х. против заповед № 8121 К - 5077 от 19.12.2016 г. на министъра на вътрешните работи.

С обжалваната заповед, на основание чл. 204, т. 1, чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 1 и т. 4, чл. 197, ал. 1, т. 6, чл. 203, ал. 1, т. 3, пр. 1 и т. 13 и чл. 226, ал. 1, т. 8 от Закона за Министерството на вътрешните работи, на старши инспектор М. Х. - началник на група "Охранителна полиция" в Районно управление - Угърчин при Областна дирекция на МВР - Ловеч е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното му правоотношение.

Жалбоподателят поддържа, че оспорената заповед е издадена при неспазване на установената форма, съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материално правните разпоредби, които нарушения са основания за отмяната й, съгласно чл. 146, т. 2, 3 и 4 АПК. Излага съображения, че в заповедта не са посочени доказателства за извършеното нарушение и обстоятелствата при които е извършено. Сочи, че е наказан за деяние, изразяващо се в извършване на търговска дейност, но в заповедта не са конкретизирани действия по осъществяването й, не е уточнено в кой момент е започнал да осъществява търговска дейност и съответно кога е започнал да тече срок за подаване на декларация по чл. 153, ал. 6 ЗМВР, за неподаването на която е наказан. Твърди, че не са събрани поисканите от него гласни доказателства и не са обсъдени обясненията му, депозирани в хода на дисциплинарното производство. Намира, че не е допуснал нарушение на етичните правила и не е уронил престижа на службата, както необосновано е посочено в оспорената заповед. При тези доводи, подробно развити в жалбата и писмените бележки, иска да се отмени обжалваната заповед, като претендира присъждане на сторените разноски. Жалбоподателят се представлява от адвокат В. Стойчев, АК - Перник.

Ответникът по жалбата - министърът на вътрешните работи, оспорва същата. Поддържа, че обжалваната заповед е издадена при спазване на законовите изисквания, не страда от пороците по чл. 146, т. 2, 3 и 4 АПК, както твърди жалбоподателят, поради което счита, че оспорването следва да се отхвърли като неоснователно. Подробни съображения за неоснователност на оспорването са изложени в представените писмени бележки на процесуалния представител на ответника юрисконсулт Б. Пиперкова. Процесуалният представител не претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, намира, че жалбата е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, приема следното:

Жалбоподателят М. Х., към датата на издаване на оспорената заповед, е заемал длъжността началник на група "Охранителна полиция" в Районно управление - Угърчин при Областна дирекция на МВР - Ловеч.

Дисциплинарното производство е образувано със заповед № 8121 К - 1683/27.04.2016 г. на министъра на вътрешните работи във връзка с извършена проверка, разпоредена със заповед № 295 з-256/16.02.2016 г. на директора на Областна дирекция на МВР - Ловеч, резултатите от която са отразени в справка рег. № 295 р-4486/08.04.2016 година. В справката е посочено, че от есента на 2014 г. до края на 2015 г. старши инспектор М. Х. е извършвал действия по договаряне, добиване, доставяне и продажба срещу предварително уговорена цена на кубичен метър, на дърва за огрев на жители на [населено място]. Тези действия на служителя показват, че е извършвал търговска дейност, като за възникването на това обстоятелство не е подал декларация по чл. 153, ал. 6 ЗМВР. С неподаване на декларация служителят е извършил тежко нарушение на служебната дейност, за което се налага дисциплинарно наказание "уволнение".

Със заповед № 8121-2070/31.05.3016 г. на министъра на вътрешните работи старши инспектор М. Х. временно е отстранен от длъжност до приключване на дисциплинарното производство.

Със заповеди № 8121 К - 2478/28.06.2016 г. и № 8121 К - 3307/29.08.2016 г. на министъра на вътрешните работи е удължен срокът за разследване по образувано дисциплинарно производство по чл. 207, ал. 1, т. 1 ЗМВР срещу жалбоподателя.

В хода на дисциплинарното производство М. Х. е дал писмени обяснения рег. № УРИ 296 р-8649/18.07.2016 г., в които е заявил, че никога не е извършвал търговска дейност.

Разследването по дисциплинарното производство е приключило с изготвянето на обобщена справка рег. № 295 р - 12319/18.10.2016 г. по чл. 207, ал. 7 ЗМВР. Комисията, въз основа на събраните сведения от посочените в справката лица, писмени доказателства и експертни заключения, е приела за установено, че служителят, по силата на устни договорки с различни лица, срещу възнаграждение, е добивал и доставял дърва за огрев, т. е. извършвал е търговска дейност. За действията си задължително е следвало да подаде декларация по чл. 153, ал. 6 ЗМВР. Неизпълнението на това задължение е квалифицирано като тежко дисциплинарно нарушение на служебната дисциплина, съгласно чл. 203, ал. 1, т. 3, предл. 1-во ЗМВР.

М. Х. е запознат със справката на 19.10.2016 г. и е дал допълнителни обяснения рег. № 295 р-12373/20.10.2016 г. и възражение рег. № 295 р-12376/20.10.2016 година.

Комисията, провела дисциплинарното разследване, е изготвила становище рег. № 295 р-12514/24.10.2016 г. до министъра на вътрешните работи, в качеството на дисциплинарно наказващ орган, с предложение на служителя М. Х. да бъде наложено дисциплинарно наказание "уволнение".

Министърът на вътрешните работи се е запознал с материалите по дисциплинарната преписка и като преценил, че дисциплинарните нарушения не са конкретизирани в необходимата степен, е издал заповед № 8121 К-4656/14.11.2016 г., с която е изменена обстоятелствената част на заповедта за образуване на дисциплинарно производство досежно правната квалификация на поведението на служителя. Заповедта е връчена на служителя срещу подпис.

Дисциплинарно разследващият орган е изготвил нова обобщена справка рег. № 295 р-13939/23.11.2016 г., с която служителят е запознат. По повод обобщената справка, М. Х. е представил обяснение рег. № 295 р-14024/24.11.2016 г., прието от министъра на вътрешните работи.

След приключване на процедурата по чл. 207, ал. 8 - 10 ЗМВР, дисциплинарно разследващият орган е изготвил становище рег. № 295 р-14079/25.11.2016 г. до министъра на вътрешните работи, в което е изложил установените фактически и правни обстоятелства относно разследваните дисциплинарни нарушения и следващото се дисциплинарно наказание.

С обжалваната заповед № 8121 К-5077/19.12.2016 г. министърът на вътрешните работи е наложил най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение" и прекратил служебното правоотношение на старши инспектор М. Х., като се е позовал на следните фактически и правни обстоятелства:

1. В периода от 09.02.2015 г. (датата на подаване на служителя на декларация по чл. 153 ЗМВР за 2014 г., по отношение на която не е изтекъл двегодишният срок по чл. 195, ал. 2 ЗМВР) до 27.04.2016 г. (датата на образуване на дисциплинарното производство) старши инспектор М. Х. не е подал декларация по чл. 153, ал. 6 ЗМВР, въпреки че през периода от началото на 2014 г. до 27.04.2016 г., на територията на община Угърчин, без да има качеството на търговец, предвид характера и интензитета на своите действия, с които е договарял, добивал като организирал други лица и/или сам извършвал действия по сеч и извоз на дървесина до временен склад, доставял и продавал дърва за огрев на различни лица в област Ловеч, е извършвал търговска дейност по смисъла на чл. 153, ал. 3, т. 3 ЗМВР, водеща до несъвместимост със службата му в МВР. М. Х. лично или чрез други лица е реализирал търговски сделки по смисъла на чл. 286, ал. 2 от Търговския закон.

Дисциплинарно наказващият орган е посочил в заповедта следните действия на служителя, обективиращи търговска дейност:

1. 1. По договорка с Й. Б. от [населено място], с Ц. И. от [населено място], с Х. Н., с К. Х. им е осигурил доставка на дърва за огрев в посочените в заповедта количества, срещу възнаграждение.

1. 2. Доставил е лично на посочен адрес в заповедта на два пъти по двадесет и пет кубика дървен материал без необходимата контролна горска марка.

1. 3. Договорил се с Х. Н. да отсече дърва от негови наследствени гори и за двамата.

1. 4. Договорил се със С. Р. и сестра й Н. Б. да го упълномощят да извърши от тяхно име всички необходими действия по разрешаване на сеч в техни наследствени гори, за което им е заплатена уговорена парична сума в размер на 18 - 20 лв. за добит кубик дърва.

1. 5. Наел е Я. А. да работи за него като събирач и товарач на дърва, срещу заплащане на посочените суми.

1. 6. Ангажирал е В. В., Ц. П., Й. Й. и Д. Б. за добив на дървесина - организиране и осъществяване на сеч и извоз на дървесина до временен склад и за доставяне на определени лица, включително за получаване на предварително уговорени суми за съответните количества дърва.

1. 7 Използвал е услугите на регистрирания лесовъд Д. Симеонова за изготвяне от нейна страна на документи за издаване на позволителни за сеч в частни горски имоти на различни собственици в землището на [населено място], като лично й е заплащал цената на всяка извършена услуга. Въз основа на издадените документи е организирал извършването на сечта, а С. е осъществявала контрол, маркиране в стоящо и лежащо състояние на дървесината и е издавала превозен билет за същата от временния склад.

1. 8. Създал е и е използвал временни складове за дърва пред дома си в [населено място] и в близост до бившата бензиностанция "Гея" на главен път София - Варна, в местността [местност].

1. 9. За осъществяваната търговска дейност е използвал лично и чрез други лица товарни автомобили, с посочени марки и регистрационни номера в заповедта.

1. 10. При осъществяване на търговската дейност М. Х. многократно е посещавал общинска служба "Земеделие" гр. Угърчин за набавяне на необходимите документи за извършвания от него добив на дървесина. При тези посещения, на 11.06.2013 г., на 14.07.2014 г. и на 05.08.2015 г., с цел да набави необходимата информация и документация е попълнил три заявления, адресирани до началника на общинска служба "Земеделие" гр. Угърчин от името на П. Х. и Ц. И., като подписал две от заявленията от името на лицата.

Служителят не е изпълнил задължението си да подаде декларация за извършваната търговска дейност, на основание чл. 153, ал. 6 ЗМВР. С неподаване на декларация за извършваната от него търговска дейност старши инспектор М. Х. е нарушил разпоредбата на чл. 153, ал. 6 вр. ал. 3, т. 3 ЗМВР. Деянието е дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 1 ЗМВР - неизпълнение разпоредбите на този закон, за което на основание чл. 203, ал. 1, т. 3, пр. 1 ЗМВР - неподаване на декларация по чл. 153, ал. 6 ЗМВР, е предвидено налагане на дисциплинарно наказание "уволнение".

1. С описаните в т. 1 действия по осъществяване на търговска дейност и сключване на търговски сделки, старши инспектор М. Х. е извършил нарушение и на Етичния кодекс: т. 15 - "Държавният служител съобразява законността на действията, които възнамерява да предприеме", т. 19 - "Държавният служител пази доброто име на институцията, която представлява" и т. 20 - "Държавният служител насърчава хората да спазват закона, като дава личен пример с поведението си". В качеството си на ръководител, със своите действия, допускайки служители на МВР, в т. ч. и негови подчинени да са запознати с обстоятелството, че извършва търговска дейност е нарушил и т. 57 от Етичния кодекс - "Държавният служител в качеството си на ръководител е пример за професионално, безпристрастно и ефективно изпълнение на служебната дейност. " От лица, извън системата на Министерството на вътрешните работи той е определян като "полицай в Угърчин", "началник", "работи в МВР Угърчин" и др. С поведението си служителят е създал впечатление сред колегите си, подчинените му служители и обществеността, че е допустимо действащи служители на МВР да извършват търговска дейност и няма пречка да сключват различни търговски сделки, включително и през работно време, носейки служебната униформа. Деянието съставлява дисциплинарно нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 4 ЗМВР - неспазване на правилата на Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР, за което на основание чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР - за деяния, несъвместими с етичните правила за поведение на държавните служители в МВР, уронващи престижа на службата, се налага дисциплинарно наказание "уволнение".

При тези мотиви и след оценка на тежестта на нарушението, настъпилите последици, обстоятелствата при които е извършено, дисциплинарно наказващият орган е издал оспорената заповед.

Върховният административен съд, като прецени доводите и възраженията на страните и събрания доказателствен материал по делото, намира, че жалбата на М. Х. срещу уволнителната заповед е неоснователна, по следните съображения:

Обжалваната заповед е издадена от компетентен орган, в предписаната от закона форма и изискуемото съдържание.

Към момента на издаване на обсъжданата заповед, жалбоподателят е заемал изпълнителска длъжност - началник на група "Охранителна полиция" в Районно управление гр. Угърчин към Областна дирекция на МВР - Ловеч. Съгласно чл. 204, т. 1 ЗМВР, дисциплинарните наказания на висши ръководни, ръководни и изпълнителски длъжности се налагат със заповед на министъра на вътрешните работи. С оглед заеманата длъжност от служителя и в съответствие с правилото на чл. 204, т. 1 ЗМВР, обжалваната заповед е издадена от компетентния орган.

Неоснователни са доводите в жалбата, че оспорената заповед не съдържа реквизитите, посочени в чл. 210, ал. 1 ЗМВР. В уволнителната заповед подробно са описани фактите и обстоятелствата, които дисциплинарно наказващият орган е счел за релевантни за дисциплинарната отговорност на жалбоподателя и доказателствата, с които са установени. Посочени са правните разпоредби, които са нарушени и законовите основания за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение" и прекратяване на служебното правоотношение със служителя. Отразени са сроковете и редът за оспорването й, като заповедта е връчена срещу подпис на служителя. Следователно, изискванията за форма и съдържание са спазени и актът не страда от порока по чл. 146, т. 2 АПК.

При издаване на заповедта са спазени административнопроизводствените правила.

Дисциплинарното производство е проведено в съответствие с процедурата по чл. 207, ал. 1 - 12 ЗМВР. Жалбоподателят е представил писмени обяснения пред дисциплинарно разследващия орган, както и такива след запознаване с резултатите от дисциплинарната проверка, които са приети от дисциплинарно наказващия орган. Оспорената заповед е издадена при спазване на сроковете по чл. 195, ал. 2 ЗМВР. Дисциплинарните нарушения, за които е ангажирана дисциплинарната отговорност на служителя са осъществени в период до две години към момента на издаване на акта. В рамките на този срок и в двумесечния срок от откриване на нарушението с обобщена справка рег. № 295 р - 12319/18.10.2016 г. (18.12.2016 г. е неприсъствен ден) е издадена процесната заповед.

При решаване на въпроса за дисциплинарната отговорност дисциплинарно наказващият орган е обсъдил установените фактически обстоятелства и е дал точна правна квалификация на действията на служителя, т. е. оспорената заповед е издадена при правилно приложение на материалния закон.

С разпоредбата на чл. 153, ал. 3, т. 3 ЗМВР на служителите в МВР е забранено да извършват търговска дейност. В нормативната уредба не е дадена легална дефиниция на понятието "търговска дейност", но в съдебната практика по аналогични казуси безпротиворечиво се приема, че в тази хипотеза под търговска дейност законодателят е субсумирал всяка стопанска дейност, осъществявана с интензитет, който е различен от извършването на обичайни, разнообразни сделки в гражданския оборот и е насочена към получаване на благоприятен стопански резултат под някаква форма. Законовата цел на забраната е да не се допуска служителите в Министерството на вътрешните работи да упражняват дейност, която е несъвместима с професионалния им статус и възложените служебни правомощия. Предмет на доказване е във всеки отделен случай дали действията на служителя покриват признаците на търговска дейност в хипотезата на чл. 153, ал. 3, т. 3 ЗМВР.

Релевантно за дисциплинарната отговорност на служителя в хипотезата на чл. 153, ал. 6 вр. чл. 153, ал. 3, т. 3 ЗМВР е обстоятелството, че се е занимавал активно с фактически дейности по добив и доставка на дърва. В оспорената заповед изрично е уточнен периодът, в рамките на който от доказателствения материал по преписката е установено, че служителят е организирал добив и доставка на дърва за огрев на посочените физически лица. Описана е конкретно и ясно създадената от него организация на дейността, наемането на лица, които извършват сечта и експедирането на дървесината и личното му участие в нея. За осъществяването й служителят е комуникирал с различни служители и институции, използвал е превозни средства и наемал физически лица за определени дейности по добив, извозване и доставка срещу възнаграждение, за които обстоятелства се съдържат достатъчно достоверни данни в събраните материали по преписката – напр. сведенията, дадени от лицата Д. Х., Ц. И., Р. В., Ц. Б., Я. А., Д. Бърборски и др., както и в сведенията, събрани от колеги на жалбоподателя, приложени по административната преписка. Събраните гласни доказателства в хода на съдебното производство не опровергават възприетата фактическа обстановка от дисциплинарно наказващия орган. Свидетелката Д. Симеонова потвърждава в показанията си, че по повод работата й като регистриран лесовъд познава жалбоподателя и е работила с него, като тези обстоятелства са описани подробно в писмените сведения по дисциплинарната преписка. Показанията на свидетелите В. В. и Й. Й. съдът намира за частично достоверни, доколкото не отричат, че се занимават с добив и доставка на дърва за огрев, но не следва да се кредитират относно впечатленията им за участието на жалбоподателя в тази дейност, предвид близките им отношения и сведенията на незаинтересовани от изхода на спора лица, че същите са наемани от жалбоподателя срещу възнаграждение. В тази част показанията им са изолирани от останалия доказателствен материал по делото. Писмените доказателства - ревизионни актове, доклади и проверки на физически и юридически лица също не налагат различни изводи досежно спорния въпрос по делото - упражнявал ли е жалбоподателят търговска дейност по начина, описан в уволнителната заповед. Обстоятелството, че съпругата и майка му се занимават по занятие със същата по характер дейност не изключва осъществяването й от жалбоподателя. Неоснователни са възраженията на жалбоподателя, че не притежава качеството на търговец, т. к. по отношение на него не са установени предпоставките по чл. 1 от Търговския закон - постоянно и редовно извършване на дейност по занятие, със стопанска цел. От значение за дисциплинарната отговорност на служителя е фактическото извършване на стопанска дейност, която в случая е установена от събраните материали по дисциплинарната преписка. Аргументите, свързани с нормативните изисквания за извършване на добив, експедиция и складиране на дървен материал, в т. ч. във връзка с изложеното в заповедта, че служителят е създал и използвал временни складове за дърва, също са необосновани. Дисциплинарната отговорност на служителя е ангажирана защото се е занимавал фактически със стопанска дейност и в този смисъл встрани от спора е дали е спазвал нормативния регламент, в т. ч. условията за създаване на временен склад. От приложените по дисциплинарната преписка писмени сведения на лица, участвали във взаимоотношения с жалбоподателя по повод добив и доставка на дърва за огрев и приобщените писмени материали е видно, че през посочения в оспорената заповед период служителят е осъществявал търговска дейност и това е юридическият факт, релевантен за дисциплинарната му отговорност. Обстоятелството, че не всички дейности и събития, описани в заповедта са конкретизирани с ден и час на извършването им не опорочава достоверността на приложените сведения от различни лица по дисциплинарната преписка, т. к. същите очертават безпротиворечиво и обективно причините и поводите - за добив и доставка на дърва за огрев, поради които са контактували със служителя. М. Х. не е декларирал обстоятелствата, свързани с извършваната търговска дейност. Дисциплинарно наказващият орган правилно е приел, че поведението на служителя обективира нарушение на разпоредбата на чл. 153, ал. 6 във вр. чл. 153, ал. 3, т. 3 ЗМВР, което съставлява дисциплинарно нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР и е основание за налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение", съгласно чл. 203, ал. 1, т. 3, пр. 1 ЗМВР.

Правилно дисциплинарно наказващият орган е приел, че служителят е нарушил и етичните правила, визирани в оспорената заповед. Вярно и обосновано е заключението в заповедта, че при взаимоотношенията си с различни лица по повод осъществяваната дейност по добив и доставка на дърва жалбоподателят е идентифициран като служител на МВР. Това обстоятелство е създало впечатление в обществото, че за служителите на МВР не е недопустимо да се занимават със стопанска дейност, което несъмнено уронва престижа на службата. Правилно дисциплинарно наказващият орган е счел, че поведението на служителя противоречи на статуса на служителите в МВР и вменените им от закона задължения да съблюдават законите и пазят доброто име на ведомството. Противно на твърденията на жалбоподателя, че не са налице факти, които обуславят извод, че е накърнил престижа на службата, именно извършваната от него стопанска дейност и свързването й с качеството на служител на министерството, която е станалата достояние на множество граждани и колеги има негативен ефект върху авторитета на служителите и ведомството. Действията на жалбоподателя, за които е ангажирана дисциплинарната му отговорност точно са субсумирани във фактическия състав на дисциплинарно нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 4 ЗМВР, съставляващо основание по чл. 203, ал. 1, т. 13 ЗМВР за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение".

При определяне на дисциплинарното наказание на служителя дисциплинарно наказващият орган е съобразил и правилно приложил критериите по чл. 206, ал. 2 ЗМВР. Неоснователни са оплакванията в жалбата за пристрастност на дисциплинарно разследващия орган, проявена тенденциозност при събиране и оценка на доказателствения материал по дисциплинарната преписка и като краен резултат налагане на дисциплинарното наказание при несъответствие с целта на закона. Видно от данните по преписката е, че дисциплинарното производство е проведено в съответствие с административнопроизводствените правила, разгледани са всички възражения и жалби на служителя и са обсъдени от дисциплинарно наказващия орган в обжалваната заповед. Събрани са поисканите доказателства и са оценени коректно, в резултат на което фактическите обстоятелства са подведени към релевантните правни разпоредби и с обжалваната заповед е наложено следващото според закона дисциплинарно наказание. Издадената заповед е в съответствие със специалната спрямо адресата и генерална превенция, поради което доводите за несъразмерност на наложеното дисциплинарно наказание са неоснователни.

Предвид изложеното, жалбата на М. Х. против заповед № 8121 К - 5077 от 19.12.2016 г. на министъра на вътрешните работи е неоснователна, поради което следва да се отхвърли.

Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение,