Решение № 6147 от 8.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14714/2012 г.

Решение № 6147 от 8.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14714/2012 г., IV о., докладчик съдията Кремена Хараланова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по две касационни жалби, подадени съответно от Мартин Денчев Карагеоргиев, действащ като ЕТ "Яна - Мартин Карагеоргиев" със седалище и адрес на управление гр. Велико Търново, ул. "Сергей Румянцев" № 37 и ректора на ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий", срещу решение № 500/22.10.2012 г. постановено по адм. дело № 208/2012 г. на Административен съд - Велико Търново, Втори състав, с което по жалбите на "Интер Агро" ЕООД и "Зърнени храни - Велико Търново" ЕООД, двете дружества със седалище гр. Велико Търново, ул. "Иван Вазов" № 1, представлявани от управителя Младен Симеонов Мартинов, е прогласена за нищожна заповед № РЗ-2206/19.12.2011 г. на ректора на ВТУ "Св. св. Кирил и Методий" и преписката е изпратена на министъра на образованието и науката за произнасяне съгласно указанията, дадени в мотивите на решението. Изложени са съображения за неправилността на обжалваното съдебно решение, като необосновано, постановено в нарушение на съдопроизводствените правила и приложимия материален закон. Претендира се отмяната му и постановяване на нов акт по съществото на спора, с който да бъдат отхвърлени жалбите, по които е образувано първоинстанционното производство. Ответникът "Зърнени храни - Велико Търново" ЕООД - гр. Велико Търново, чрез процесуалния му представител адвокат Светослав Мандиков, в писмен отговор моли съда да отхвърли касационната жалба на ректора на ВТУ "Св. св. Кирил и Методий", като неоснователна, по изложени подробни съображения за правилността на първоинстанционното решение. Другият ответник - "Интер Агро" ЕООД - гр. Велико Търново и заинтересованите страни "Белиа Норд и Партнърс" ООД и "Беллами" ООД, двете със седалище и адрес на управление гр. Велико Търново, ул. "Асти" № 10, не изразяват становища по подадените касационни жалби. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд намира, че касационните жалби са допустими, като подадени от легитимирани лица в законоустановения срок, а разгледани по същество - основателни, поради следното: Производството по адм. дело № 208/2012 г. по описа на Административен съд - Велико Търново е образувано по жалбите на "Интер Агро" ЕООД и "Зърнени храни - Велико Търново" ЕООД, срещу заповед № РЗ-2206/19.12.2011 г. на ректора на ВТУ "Св. св. Кирил и Методий" относно прекратяване на процедура за провеждане на търг с тайно наддаване за отдаване под наем на имот - публична държавна собственост по смисъла на чл. 16, ал. 2 ЗДС, предоставен за стопанисване и управление на същия университет. С оспорената заповед, по мотиви, че са налице обстоятелства, възпрепятстващи откриването и приключването на търга и на посочено основание чл. 46 от Правилника за прилагане на Закона за държавната собственост /ППЗДС/ и чл. 32, ал. 1, т. 1 и т. 10 от Закона за висшето образование и чл. 19, ал. 1, т. 1 и т. 12 от Правилника на ВТУ, от ректора на ВТУ е прекратена тръжната процедура за отдаване под наем на търговски обект "Павилион - кафе и закуски", находящ се в гр. Велико Търново, ул. "Теодосий Търновски" № 2, УПИ II, кв. 262 "а" по ПУП на гр. Велико Търново, с полезна площ 36 кв. м, разположен на първия етаж от сградата на Ректората. Административният орган се е позовал на протокол № 1834-01/12.12.2011 г. на комисията, назначена да проведе търга с негова заповед № РЗ-1834/28.10.2011 г., както и на нуждата от ползването и обособяването на имота, като "Павилион за пакетно столово хранене" за студенти, преподаватели и служители на ВТУ, за което е необходимо представяне на концепции за развитието му като такъв обект. Наред с горното са изложени съображения, че негово задължение е да управлява ефективно и законосъобразно предоставените на университета ресурси, и да създава необходимата организация за изпълнение на всички нормативни изисквания, касаещи учебната, научна и административна дейност на ВТУ. Административният съд е приел, че жалбите, по които е образувано първоинстанционното производство са допустими, както и че не се констатират съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на оспорената в първоинстанционното производство заповед. По същество е прието, че последната е нищожна, като издадена от некомпетентен административен орган, иззел правомощието на министъра на образованието и науката. С оглед формулировката на чл. 46 ППЗДС и липсата на изрично предвидена възможност, заповедта в тези случаи да бъде издадена от ръководител на ведомство, на което имотът е предоставен, е направен извод, че ректорът на ВТУ не е компетентен да издаде акт по смисъла на чл. 46 ППЗДС и е следвало да изпрати преписката на ресорния министър на образованието и науката, който ако счете, че са налице предпоставките за прекратяване на тръжната процедура, да издаде съответна заповед. При постановяване на горепосочения резултат, въз основа съвкупната преценка на представените по делото доказателства, от съда са направени следните фактически констатации: Със заповед № РЗ-1834/28.10.2011 г. на ректора на ВТУ "Св. св. Кирил и Методий", на основание чл. 16, ал. 2 и чл. 19, ал. 1 ЗДС вр. чл. 13, ал. 5 ППЗДС е открита процедура за провеждане на търг с тайно наддаване на "Павилион - кафе и закуски" с полезна площ 36 кв. м, представляващ част от имот - публична държавна собственост, предоставен на ВТУ за стопанисване и управление, определени са условията за провеждане на търга, утвърдени са конкурсна документация и първоначална наемна цена, и е назначена комисия за провеждане на търга. Заповедта е публикувана в един централен и един местен ежедневник. Тайното наддаване е проведено на обявената дата - 06.12.2011 г., за което е съставен протокол вх. № 1834-01/12.12.2011 г. От комисията е установено съответствие на подадените предложения с въведените общи изисквания за участие в търга, с изключение на направеното от "Беллами" ООД. При това, всички кандидати освен последното дружество, са допуснати до втория етап на търга - отваряне на пликовете с направените ценови предложения, въз основа на които, на първо, второ, трето и четвърто място съответно са класирани "Зърнени храни - Велико Търново" ЕООД, "Интер Агро" ЕООД, ЕТ "Яна - Мартин Карагеоргиев" и "Белиа Норд и Партнърс" ООД. В резултат е предложено "Зърнени храни - Велико Търново" ЕООД да бъде обявен за спечелил търга участник, с който да бъде сключен договор за наем. В седемдневния срок за издаване на заповед за определяне на наемател на обекта, ректорът на ВТУ е издал обжалваната в първоинстанционното производство заповед за прекратяване на тръжната процедура. Съдът не е съобразил направените в протокола на тръжната комисия, изрични констатации, че предложенията на всички участници, без подаденото от едноличния търговец - касатор в настоящото производство, не отговарят на Специалните изисквания по т. 6 от Тръжните условия и по-конкретно на визираното от т. 6.7 условие за "доказан професионален опит от най-малко три години". От участие в търга е отстранено единствено "Беллами" ООД, относно което дружество, както вече беше отбелязано по-горе, е констатирано неизпълнение и на общото изискване по т. 11 - за представяне на свидетелство за съдимост на управителя на дружеството. В решението липсва обсъждане и на обстоятелството, че поради установеното несъответствие с условия за допустимост в процесния търг, отправеното от комисията предложение, базирано на класирането по оферираните от кандидатите, наемни цени, за сключване на договор за наем със "Зърнени храни - Велико Търново" ЕООД, е направено под условието, че ректорът приеме, че това дружество, както и "Интер Агро" ЕООД, и "Белиа Норд и Партнърс" ООД, е следвало да бъдат допуснати до крайното класиране, независимо, че не са представили доказателства, че притежават декларирания от тях тригодишен професионален опит, нито относно съдържанието на предложението им за "кафе - закуски". В обратния случай, на ректора е предложено да издаде "друга заповед" - съответна на задължението му да създаде организация за ефективно управление на предоставените на висшето училище ресурси, подпомагащи качеството на неговата учебна, научна и административна дейност. Предвид изложеното относно съдържанието на протокол № 1834-01/12.12.2011 г. по регистъра на ВТУ, необоснован се явява направеният от първата инстанция извод, че в преписката липсва протокол на комисията, обективиращ обстоятелства, възпрепятстващи приключването на проведената тръжна процедура. Именно във връзка с данните относно проведения търг и формулираните в отношение на алтернативност предложения на тръжната комисия, ректорът е издал оспорената заповед от 19.12.2011 г., с която прекратил процедурата за отдаване под наем по реда на чл. 46 ППЗДС, във връзка с правомощията си по чл. 19, ал. 1, вр. чл. 16, ал. 2 ЗДС и чл. 13, ал. 5 вр. ал. 3 ППЗДС. Между страните по делото липсва спор и от представения по делото АДС /публична/ № 462/30.09.1999 г. се установява, че имотът, предмет на тръжната процедура, съставлява обособена част от сградата на Ректората на ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий", предоставена на висшето училище. Според чл. 89, ал. 2 и ал. 3 от Закона за висшето образование /ЗВО/, недвижимите имоти, предоставени от държавата на висшите училища, са публична държавна собственост, като обособени части от тях могат да се отдават под наем при условията и по реда на Закона за държавната собственост. Поради това при отдаването под наем на процесния обект е приложим чл. 16, ал. 2 ЗДС, според който отделни имоти или части от имоти - публична държавна собственост, могат да се отдават под наем по реда на чл. 19, ал. 1 ЗДС за срок до десет години, при условие, че се ползват съобразно предназначението им и не се възпрепятства осъществяването на дейностите, за които са предоставени за управление. Съгласно чл. 19, ал. 1 ЗДС, имоти или части от тях се отдават под наем от министъра, ръководителя на друго ведомство или областния управител, на когото имотът е предоставен за управление, чрез търг и при условия и по ред, определени с правилника за прилагане на закона, въз основа на резултатите от който се сключва договор за наем. В тази връзка следва да се отбележи правилото на чл. 13, ал. 5 от глава III "Отдаване под наем на имоти - частна държавна собственост" ППЗДС, уреждащо приложимостта на реда по чл. 13, ал. 1 до ал. 4 ППЗДС при предоставянето под наем на имоти по чл. 16, ал. 2 ЗДС, с условието, в заповедта за откриване на такъв търг да са изложени мотиви за необходимостта от отдаване под наем на имота - публична държавна собственост. Според чл. 13, ал. 1 ППЗДС, имоти и части от тях - държавна собственост, се предоставят под наем от съответния министър, областен управител или ръководител на ведомство, след провеждане на търг. Търгът се открива със заповед на министъра, на областния управител или на ръководителя на ведомството, в която се определят имотите или частите от тях, които ще се предоставят под наем, срокът за отдаване; първоначалната наемна цена, определена по реда на чл. 41 ППЗДС; предназначението на имотите или частите от тях; видът на търга; датата, мястото и часа за провеждане на търга; други специфични условия /чл. 13, ал. 2 ППЗДС/. Според ал. 3 на чл. 13 ППЗДС, търгът се провежда по реда на глава V "Принудително отчуждаване, придобиване и разпореждане с имоти и вещи - частна държавна собственост" /чл. 41 - чл. 69 вкл./ ППЗДС и приключва със заповед на министъра, на областния управител или ръководителя на ведомство, с която се определят лицето, спечелило търга и наемната цена. Въз основа на заповедта по ал. 3 министърът, областният управител или ръководителят на ведомство сключват договор за наем /чл. 13, ал. 4 ППЗДС/. Предвид препращащата норма на чл. 13, ал. 3 ППЗДС, към процесния търг с тайно наддаване, проведен за отдаването под наем на част от имот - публична държавна собственост, са приложими общите разпоредби относно търговете по глава V ППЗДС - тези на членове 42, 43, 44, 46 и 47 и чл. 55 - чл. 58 вкл. ППЗДС, както и специалните, относими към търговете с тайно наддаване, на чл. 51 до чл. 54 вкл. от ППЗДС. С оглед правното основание за издаването на заповед № РЗ-2206/19.12.2011 г., следва да се отбележат изрично текстовете на чл. 46 ППЗДС, /според който при възникване на обстоятелства, които правят невъзможно откриването на търга или неговото приключване, комисията съставя протокол, въз основа на който областният управител или министърът със заповед определя провеждането на нов търг или прекратява процедурата/, както и на чл. 51, ал. 1 и чл. 54 ППЗДС, съгласно които търг с тайно наддаване може да са проведе и в случай, че поне един кандидат е подал заявление за участие, отговарящо на нормативните и тръжните условия за провеждане на търга, съответно - че редовно подадените ценови предложения се класират в низходящ ред според размера на предложената цена. Анализът на горепосочените разпоредби налага извода, че органите, компетентни да осъществяват действията по управление на имоти или части от имоти - публична държавна собственост, определени съгласно чл. 19, ал. 1 във връзка с чл. 16, ал. 2 от Закона за държавната собственост, са министърът, ръководителят на друго ведомство или областния управител, на когото имотът е предоставен за управление. Именно те са овластени да издадат и съответна заповед при наличието на предпоставките по чл. 46 ППЗДС /текстът предвижда алтернативно, издаването на заповед за провеждане на нов търг или за прекратяване на процедурата, като за първата от тях административният съд приема, че е от компетентността на ректора на ВТУ/. Да се възприеме застъпеното от решаващия състав становище, че такава заповед не може да бъде издадена от представляващия висшето училище, който е открил тръжната процедура за отдаване под наем на част от предоставения за нуждите на ВТУ имот, означава да се даде приоритет на субсидиарно приложимата в случая, подзаконова норма на чл. 46 ППЗДС, пред законовата разпоредба на чл. 19, ал. 1 ЗДС, както и пред тези на чл. 13 от глава III на ППЗДС /ал. 5, препращаща само към реда, но не и към органите по глава V, и ал. 3, определяща като компетентен да открие процедура за провеждане на търга и да определи спечелилия търга, респективно - да прекрати процедурата в случаите, в които откриването или приключването й е осуетено от обективни обстоятелства по смисъла на чл. 46 ППЗДС, включително ръководителя на съответното ведомство, на което е предоставен имотът - публична държавна собственост/. Следва да се отбележи, че според чл. 32 ЗВО, такъв ръководител по отношение на ВТУ "Св. св. Кирил и Методий" се явява ректорът, представляващ висшето училище. След като ректорът на ВТУ е оправомощен да открие процедурата за провеждане на търга с мотивирана заповед съгласно чл. 13, ал. 5 ППЗДС, не може да му се отрече възможността, при наличие на предпоставките по смисъла на чл. 46 ППЗДС, да издаде и заповед за прекратяване на тръжната процедура. От изложеното следва, че процесната заповед е издадена от компетентен орган, а решението на първоинстанционния съд, с което същата е прогласена за нищожна е постановено в противоречие с приложимия материален закон. Тъй като решаващият състав е обсъдил и останалите, релевантни за спора относно законосъобразността на атакувания административен акт, доводи на жалбоподателите в първоинстанционното производство, по-конкретно липсата на фактически основания за приложение на чл. 46 ППЗДС, следва да се има предвид следното: Констатацията на административния съд за липсата на протокол на комисията относно възникването на обстоятелства, които правят невъзможно откриването на търга или неговото приключване, както вече беше отбелязано по-горе, влиза в противоречие с данните от протокол вх. № 1834-01/12.12.2011 г. по регистъра на ВТУ, кореспондиращи с тези по приложените в преписката документи - че всички участници в търга, с изключение на ЕТ "Яна - Мартин Карагеоргиев", не представят документи в изпълнение на изискването по т. 6.7 от Специалните условия за провеждане на търга /въведени с оглед изричната възможност по чл. 13, ал. 2, т. 6 ППЗДС/, обектът да се използва само по предназначението посочено в документацията, както и кандидатът да има доказан професионален опит най-малко три години. В случая между страните липсва спор, че само един от кандидатите е подал заявление за участие в търга, отговарящо на нормативните и тръжни условия за провеждането му. Относно останалите участници в протокола на комисията е констатирано основание за отстраняването им, поради което в случая е осъществена хипотезата на чл. 51, ал. 1 ППЗДС. В хода на процесната тръжна процедура обаче, в противоречие с правилото на чл. 54, ал. 1 ППЗДС за класиране само на редовно направените предложения, комисията е допуснала до втория етап от процедурата дружествата "Зърнени храни - Велико Търново" ЕООД, "Интер Агро" ЕООД и "Белиа Норд и Партнърс" ООД, като е отворила пликовете с оферираните от тях наемни цени и класирала същите. Така осъщественото нарушение е съществено и възпрепятства законосъобразното приключване на тръжната процедура с избора на "Зърнени храни - Велико Търново" ЕООД за наемател на обекта. То е констатирано от назначената за провеждането на търга комисия в съставения за резултатите от работата й протокол, и само по себе си съставлява обстоятелство, правещо невъзможно приключването на търга по смисъла на чл. 46 ППЗДС /при това обективирано в протокол на помощния орган на ректора на ВТУ/. Следователно, издадената на посоченото правно основание заповед, изрично препращаща в мотивите си към установеното по протокол № 1834-01/12.12.2011 г. на комисията, е постановена от компетентен орган, при наличието на материалноправните предпоставки за това и в съответствие с целта на закона. Предвид констатациите направени от първата инстанция, че не са налице допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и установеното по-горе относно компетентността на административния орган и съответствието на заповедта с приложимия материален закон и неговата цел, следва да се приеме, че последната е законосъобразна. Във връзка с наведените в първоначалните жалби съображения следва да се отбележи, че ирелевантни за законосъобразността на заповедта за прекратяване на процесната тръжна процедура е дали на подателите им са върнати депозитните вноски за участие в търга, както и дали са им предоставени преписи от протокола, изготвен от комисията, каквито липсват данни да са изисквани по надлежния ред. Водим от горното, настоящият състав на ВАС приема, че като е прогласил за нищожна заповед № РЗ-2206/19.12.2011 г. на ректора на ВТУ, административният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено, поради наличието на касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК. При това, съобразно правомощията на касационната инстанция, изяснеността на спора от фактическа страна и констатациите относно законосъобразността на обжалвания в първоинстанционното производство акт, следва да бъде постановено друго решение по съществото на спора, с което да се отхвърлят жалбите, по които е образувано производството по адм. дело № 208/2012 г. на Административен съд - Велико Търново. Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение