Решение № 5235 от 15.04.2014 г. на ВАС по адм. д. № 778/2014 г.

Решение № 5235 от 15.04.2014 г. на ВАС по адм. д. № 778/2014 г., VI о., докладчик председателят Александър Еленков Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационни жалби на:

а) Националната експертна лекарска комисия (НЕЛК), подадена от нейния процесуален представител по пълномощно юрисконсулт Диана Миткова Димитрова, срещу решение № 7031 от 14.11.2013 г. по адм. дело № 344/2013 г. на Административен съд - София град и

б) на Тошко Маринов Ботев от гр. Левски срещу същото решение на Административен съд - София град.

И двете касационни жалби са подадени в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежни страни по чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и са допустими. Разгледани по същество касационната жалба на НЕЛК е основателна, а тази на Тошко Маринов Ботев е неоснователна, поради следните съображения:

I. От данните по делото е видно, че:

1. Тошко Маринов Ботев от 8.04.2010 г. получава пожизнена пенсия за осигурителен стаж и възраст (арг. от разпореждане № 110 от 28.10.2010 г. на длъжностното лице по чл. 98, ал. 1, т. 1 КСО при ТП на НОИ - гр. Плевен).

С разпореждане № 125 от 24.02.2011 г. на длъжностното лице по чл. 98, ал. 1, т. 1 от Кодекса за социално осигуряване (КСО) при Териториално поделение на Националния осигурителен институт (ТП на НОИ) - гр. Плевен му е отпусната и социална пенсия за инвалидност, считано от 10.03.2010 г. със срок на инвалидността до 1.06.2012 г.

2. При преосвидетелстването му Териториална експертна лекарска комисия (ТЕЛК) за общи заболявания при УМБАЛ "Д-р Георги Странски" - гр. Плевен с експертно решение (ЕР) № 1175 от 10.05.2012 г. е определила на Тошко Маринов Ботев пожизнено 71% степен на увреждане, като в т. 4 на ЕР ТЕЛК е посочила като трудова заетост "ППП за ОСВ".

3. С жалба изх. № 118 от 15.05.2012 г. председателят на медицинската комисия по чл. 98, ал. 4 КСО при ТП на НОИ - гр. Плевен е оспорил това ЕР в частта, с която Тошко Маринов Ботев е инвалидизиран пожизнено. Оспорването е основано на обстоятелството, че "от извършената справка в регистрите на НОИ се установи, че лицето е придобило право на пенсия по § 4, ал. 1 ПЗР на КСО, а не по чл. 68 КСО, каквото е императивното изискване на чл. 69, ал. 7 от НМЕ 2010 за определяне на пожизнен срок на инвалидизиране".

4. С ЕР № 787 от 28.11.2012 г. Националната експертна лекарска комисия (НЕЛК) е отменила ЕР на ТЕЛК и е върнала преписката на ТЕЛК за ново освидетелстване на лицето. За да постанови този резултат НЕЛК е приела, че "в т. 4 на ЕР на ТЕЛК е вписано, че лицето е с "ППП за ОСВ" - придобито право на пенсия за осигурителен стаж и възраст (но) в ЕР липсва подробен професионален маршрут на лицето и не е вписано основанието за придобиване на право на пенсия за ОСВ (...) ТЕЛК е определила пожизнен срок на инвалидността без да мотивира решението си - не е коментирала дали случаят се обхваща от основанията по чл. 69, ал. 4 или на чл. 69, ал. 7 от НМЕ/2010 г."

5. Тошко Маринов Ботев е оспорил пред Административен съд - София град законосъобразността на ЕР № 787 от 28.11.2012 г. на НЕЛК с доводи:

а) с разпореждане № МП-18632#3 от 1.07.2010 г. на основание § 4, ал. 1 ПЗР на КСО му е отпусната лична пенсия за осигурителен стаж и възраст, считано от 8.04.2010 г., т.е. макар да не е навършил възрастта от 63 години по чл. 68 КСО, той е придобил право на пенсия за осигурителен стаж и възраст и е пенсиониран пожизнено при условията на § 4, ал. 1 ПЗР на КСО;

б) от друга страна, констатираните и удостоверени от ТЕЛК заболявания, довели до инвалидизирането му, са дефинитивни по смисъла на чл. 69, ал. 4 от Наредбата за медицинската експертиза (НМЕ), което означава, че са окончателни, необратими, без възможност за пълно или частично възстановяване на работоспособността му, поради което правилно му е определен пожизнен срок на инвалидизиране;

в) дори да не е написано изрично в ЕР на ТЕЛК правното основание на пожизнения срок на инвалидизиране, то е могло да бъде установено от НЕЛК, а не преписката да се връща на формално основание на ТЕЛК и отново да се повтаря съвсем излишно процедурата по неговото освидетелстване.

II. С определение № 2831 от 19.03.2013 г. по адм. д. № 344/2013 г. Административен съд - София град е оставил жалбата на Тошко Маринов Ботев без разглеждане и е прекратил производството по делото. За да постанови този резултат съдът е приел, че с § 3 на Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (обн., ДВ, бр. 39 от 20.05.2011 г.) е изменено правилото на чл. 145, ал. 2, т. 2 АПК, според което, до това изменение решението на по-горестоящия орган можеше да бъде оспорено пред съда, когато с него административният акт е отменен и вече може да се оспорва пред съда само когато с него административният акт е отменен и въпросът е решен по същество от по-горестоящия орган, т.е. когато по-горестоящият орган отменя административния акт и връща преписката на подчинения нему орган, който да реши въпроса по същество, решението на по-горестоящия орган не подлежи на обжалване пред съда.

С определение № 7358 от 30.05.2013 г. по адм. д. № 5643/2013 г. Върховният административен съд, шесто отделение, е отменил определението на Административен съд - София град и е върнал делото за продължаване на съдопроизводствените действия по него, т. е. да реши делото по същество. За да постанови този резултат ВАС - VI отд. е приел, че:

1. Жалбата на председателя на медицинската комисия при РУСО - гр. Плевен е уважена с ЕР на НЕЛК, поради което това ЕР представлява неблагоприятен административен акт за освидетелстваното лице Тошко Маринов Ботев и за него съществува правен интерес от оспорване на този акт.

2. Съгласно чл. 112, ал. 1, т. 4 от Закона за здравето (ЗЗ) обжалванията на решенията на НЕЛК се правят пред Административен съд - София град по реда на АПК. Предвид регламентацията по чл. 112 ЗЗ, решенията на НЕЛК са единствените актове на органите на медицинската експертиза на работоспособността, които могат да бъдат обжалвани пред съда. Въпреки че оспореното в случая експертно решение на НЕЛК е акт на по-горестоящ административен орган, след като в специалния закон - Закона за здравето, са предвидени специални правила за обжалването, според които именно решението на НЕЛК може да бъде обжалвано пред съда, то тези правила дерогират общите правила по АПК.

3. В разпоредбата на чл. 112, ал. 1, т. 4 ЗЗ не е посочено кои решения на НЕЛК подлежат на обжалване пред съда, поради което следва да се приеме, че предвидената възможност за обжалване се отнася за всички експертни решения на НЕЛК, стига да са налице останалите процесуални предпоставки, включително да е налице правен интерес от обжалването.

Определението на Върховния административен съд е задължително за първоинстанционния Административен съд - София град (чл. 235, ал. 2 АПК), поради което този съд със сега оспореното решение № 7031 от 14.11.2013 г. по същото адм. дело № 344/2013 г. е решил делото по същество, като е отменил ЕР № 787 от 28.11.2012 г. на НЕЛК и е върнал преписката на НЕЛК за решаване на въпроса по същество. За да постанови този резултат Административен съд - София град е приел, че "спорен между страните е въпросът относно наличието на основания за определяне на пожизнен срок на инвалидността на лицето Ботев (и) с оглед на представените пред съда доказателства, които не са оспорени от страните, е напълно изяснено придобитото право на пенсия за осигурителен стаж и възраст по чл. 68 КСО от г-н Ботев, тъй като именно в този и следващите членове на КСО е уреден институтът на пенсията за осигурителен стаж и възраст (а) привръзката в пенсионното разпореждане с § 4, ал. 1 ПЗР на КСО е направен само по отношение на превръщането на прослужените от лицето години на съответната работа и категория труд, но не представлява самостоятелно основание, различно от посоченото в чл. 68 КСО."

III. Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, не споделя както становището за процесуална допустимост на жалбата на Тошко Маринов Ботев срещу ЕР № 787 от 28.11.2012 г. на НЕЛК, така и становището за нейната основателност, поради следните съображения:

1. По допустимостта на жалбата:

Обжалванията и възраженията от страна на заинтересованите лица и органи (освидетелстваните, осигурителите, НОИ, Агенцията за социално подпомагане, Агенцията за хората с увреждания и органите на медицинската експертиза на работоспособността) срещу решенията на НЕЛК се правят пред Административния съд - град София, а след 4.01.2014 г. - пред административния съд, в чийто район се намира постоянният или настоящият адрес на жалбоподателя (§ 4 ПЗР към Закона за изменение и допълнение на АПК, обн., ДВ, бр. 104 от 3.12.2013 г.), по реда на Административнопроцесуалния кодекс - чл. 112, ал. 1, т. 4 ЗЗ. Изразът "обжалванията се правят по реда на Административнопроцесуалния кодекс" изключва възможността Законът за здравето да е специален закон по отношение на АПК, още повече, че този закон (ЗЗ) не съдържа никакви правила за жалбите срещу ЕР на ТЕЛК, поради което правилото по чл. 145, ал. 2, т. 2 АПК не е изключено, а е задължително по въпроса кои решения на НЕЛК подлежат на обжалване пред съда.

В процесния случай жалбата на Тошко Маринов Ботев срещу ЕР № 787 от 28.11.2012 г. на НЕЛК е била допустима, защото с това решение НЕЛК е обсъдила всички въпроси по чл. 61, ал. 2 от Наредбата за медицинската експертиза (НМЕ), всеки от които изисква самостоятелно решение и е решила по същество въпроса за срока на инвалидизирането, като е приела, че на посоченото от ТЕЛК основание този срок не може да бъде пожизнен. НЕЛК е върнала преписката на ТЕЛК, която да определи срок на инвалидизирането от 1 до 3 години, ако установените заболявания на Тошко Маринов Ботев не са дефинитивни по смисъла на чл. 101а, ал. 2 ЗЗ, възпроизведен в чл. 69, ал. 4 НМЕ.

2. По съществото на спора:

А. Според чл. 101, ал. 1 ЗЗ медицинска експертиза се извършва:

а) за установяване на временна неработоспособност,

б) за установяване на вида и степента на увреждане на:

• деца до 16-годишна възраст и

• на лица, придобили право на пенсия за осигурителен стаж и възраст по чл. 68 КСО,

в) за установяване степента на трайно намалена работоспособност на лица в трудоспособна възраст,

г) за потвърждаване на професионална болест.

Принципите и критериите на медицинската експертиза, редът за установяване на временна неработоспособност, видът и степента на увреждане, степента на трайно намалена работоспособност и потвърждаване на професионална болест се определят с наредба на Министерския съвет - чл. 101, ал. 7 ЗЗ.

Според чл. 101а, ал. 1 ЗЗ срокът на решението за степента на трайно намалена работоспособност се определя в наредбата по чл. 101, ал. 7 в зависимост от характера на увреждането, динамиката на неговото развитие и възможностите за възстановяване на работоспособността. Но с ал. 2 на същия чл. 101а ЗЗ и с ал. 5 на чл. 101 ЗЗ на законово ниво са установени две правила за този срок, според които той се определя пожизнено за лицата, придобили право на пенсия за осигурителен стаж и възраст по чл. 68 КСО (чл. 101, ал. 5 ЗЗ) и при дефинитивни състояния, при които няма възможност за пълно или частично възстановяване на работоспособността.

Сега действащата наредба по чл. 101, ал. 7 ЗЗ е цитираната по-горе Наредба за медицинската експертиза (НМЕ - обн., ДВ, бр. 36 от 14.05.2010 г.), според чл. 69, ал. 1 на която срокът на инвалидността е от една до 3 години в зависимост от характера на увреждането, динамиката на неговото развитие и възможностите за възстановяване на работоспособността (степента на увреждане). И веднага с ал. 4 и 7 на същия чл. 69 НМЕ са повторени установените с чл. 101а, ал. 2 и чл. 101, ал. 5 ЗЗ случаи, при които срокът на инвалидността е пожизнен.

Б. С отмененото от НЕЛК ЕР № 1175 от 10.05.2012 г. ТЕЛК е определила на Тошко Маринов Ботев пожизнено 71% степен на увреждане, като в т. 4 на ЕР ТЕЛК е посочила, че той е пенсионер с лична пенсия за осигурителен стаж и възраст. Възражението на председателя на медицинската комисия е, че пенсията е отпусната при възраст по § 4, ал. 1 ПЗР на КСО, а не при възрастта по чл. 68 КСО. Спорът между страните е бил по въпроса пенсията по § 4, ал. 1 ПЗР на КСО е ли пенсия по чл. 68 КСО.

На този въпрос Административен съд - София град е дал позитивен отговор.

Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, не споделя този отговор, защото счита, че правилото на чл. 101, ал. 5 ЗЗ, възпроизведено в чл. 69, ал. 7 НМЕ, включва като предпоставка за пожизнено инвалидизиране възрастта по чл. 68 КСО, поради следните съображения:

а) Чл. 68 КСО се намира в глава шеста, раздел първи, наименован "Пенсии за осигурителен стаж и възраст", който обхваща три различни по вид пенсии, обединени от обстоятелството, че се отпускат (респ. правото за всяка една от тях възниква) при определени възраст и осигурителен стаж. Това са пенсията по чл. 68, ал. 1, пенсията по чл. 68, ал. 3, различните видове (общо 6 на брой) пенсии по чл. 69 и пенсията по чл. 69а КСО. Всичките те са все пенсии за осигурителен стаж и възраст, но при всяка една от тях тези предпоставки (правопораждащи юридически факти) - осигурителен стаж и възраст - са различни по размер (релевантен брой години).

Пенсията по § 4, ал. 1 ПЗР на КСО е също вид пенсия за осигурителен стаж и възраст, но е извадена от раздел I на глава VI КСО по причина, че по своята същност тази разпоредба (§ 4, ал. 1 ПЗР на КСО) е преходно правило по смисъла на чл. 34 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, с което се урежда действието на КСО по отношение на юридически факти (различните категории трудов, респ. осигурителен стаж), които са започнали, но не са завършени при действието на отменения Закон за пенсиите.

По тези съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че пенсията, отпусната при условията на § 4, ал. 1 ПЗР на КСО, макар да е вид пенсия за осигурителен стаж и възраст, не е пенсия по чл. 68, ал. 1 КСО.

б) Кодексът за социално осигуряване влиза в сила от 1.01.2000 г. (тогава с наименование Кодекс за задължително обществено осигуряване). Към тази дата действащи актове по въпросите на медицинската експертиза са чл. 14 - 17 от този кодекс и Наредба № 36 за експертизата на трайната нетрудоспособност (обн., ДВ, бр. 69 от 5.09.1975 г.). Според тази наредба степента на загубената трудоспособност се изразява чрез групи инвалидност - първа, втора и трета група. Според чл. 52, ал. 2 и чл. 54, ал. 2 от наредбата първа и втора група инвалидност се определя и на лица с трайни, невъзвратими и прогресиращи страдания по списък - приложение № 1 (Списък на трайни, невъзвратими и прогресиращи страдания /недъзи/, при които групата инвалидност се определя пожизнено съгласно чл. 46 от Закона за пенсиите), а според чл. 57, ал. 1 и 3 срокът на инвалидност при първа група инвалидност е до 3 години, при втора и трета група инвалидност - 2 години, а когато групата се определя по Списъка на трайни, невъзвратими и прогресиращи страдания, срокът на инвалидността е пожизнен.

С ПМС № 133 от 17.07.2000 г. (обн., ДВ, бр. 61 от 25.07.2000 г.) на основание чл. 14, ал. 3 КСО (тогава все още КЗОО) е приета Наредба за експертизата на работоспособността (НЕР), която заменя действалата дотогава Наредба № 36 за експертизата на трайната нетрудоспособност. Според чл. 91, т. 1 НЕР експертизата на трайно намалената или загубена работоспособност включва определяне на степента на трайно намалената или загубена работоспособност в проценти спрямо здравия човек, а според § 2 от нейните преходни и заключителни разпоредби определените групи инвалидност до влизането в сила на тази наредба се приравняват към следните проценти на загубената работоспособност: първа група инвалидност - над 90 на сто; втора група инвалидност - от 71 до 90 на сто; трета група инвалидност - от 50 до 70 на сто. Според чл. 99, ал. 1 и 3 НЕР срокът на инвалидността е от една до 3 години в зависимост от характера на увреждането, динамиката на неговото развитие и възможностите за възстановяване на работоспособността, а при дефинитивни състояния, посочени със знак "*" в приложение № 1 (Отправни точки за оценка на трайно намалената работоспособност в проценти), без възможност за пълно или частично възстановяване на работоспособността се определя пожизнен срок.

Следователно, по това време единственото основание за определяне на пожизнен срок на инвалидизиране е дефинитивно невъзвратимия характер на увреждането и загубената от него работоспособност.

Времето от 1.01.2000 г. до края на 2004 г. се характеризира със значително увеличаване на необходимостта от медицински експертизи по трайната неработоспособност (впоследствие наименована трайно намалена работоспособност). Съществуващите тогава ТЕЛК не успяваха своевременно да освидетелстват нетрудоспособните лица и това породи съществен конфликт с правилото на чл. 94 КСО, според което пенсията се отпуска от датата на придобиване на правото на пенсия, ако заявлението с необходимите документи е подадено в териториалното поделение на Националния осигурителен институт в 6-месечен срок от тази дата, а ако документите са подадени след този срок, пенсията се отпуска от датата на подаването им - забавянето на освидетелстването с месеци и години водеше до отпускане на пенсии за инвалидност не от датата на инвалидността, от която възниква правото на пенсия за инвалидност, а от датата, на която документите, в т.ч. ЕР на ТЕЛК/НЕЛК, са подадени в ТП на НОИ. Същественото забавяне при преосвидетелстване също породи проблеми при възобновяването на спрените пенсии (виж чл. 97 КСО). Поради това с § 4, т. 15 ПЗР към Закона за бюджета на ДОО за 2005 г. (обн., ДВ, бр. 112 от 23.12.2004 г.) законодателят създаде нова ал. 2 на чл. 94 КСО, според която пенсия за инвалидност поради общо заболяване се отпуска от датата на заявлението за освидетелстване от ТЕЛК/НЕЛК, ако необходимите документи за пенсиониране са подадени в териториалното поделение на Националния осигурителен институт в едномесечен срок от влизането в сила на експертното решение на ТЕЛК/НЕЛК. Почти едновременно с това законодателят създаде и правилото по чл. 101, ал. 4 от Закона за здравето (в сила от 1.01.2005 г.), според което степента на трайно намалена работоспособност на лица, навършили 65-годишна възраст, се определя пожизнено.

Така за първи път законодателят установи като основание за определяне на пожизнен срок на инвалидизирането над трудоспособната възраст от 65 години на инвалидизираното лице.

С § 36 от Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето (обн., ДВ, бр. 41 от 2.06.2009 г.) е изменен в цялост. Първото изречение на неговата ал. 4 вече гласи така: "Видът и степента на увреждане на лицата, придобили право на пенсия за осигурителен стаж и възраст по чл. 68 от Кодекса за социално осигуряване, се определят пожизнено."

Така от 1.07.2009 г. основание за определяне на пожизнен срок на инвалидизиране е увреденото лице да е придобило право на пенсия по чл. 68, ал. 1 КСО, т.е. да е навършило възрастта по чл. 68, ал. 1 КСО и да има релевантния за тази пенсия осигурителен стаж. Следователно, в хипотезата на чл. 101, ал. 4 (а сега вече ал. 5) ЗЗ не попадат лицата, които нямат възрастта по чл. 68, ал. 1 КСО, дори да имат отпусната друг вид пенсия за осигурителен стаж и възраст, вкл. и пенсия по § 4, ал. 1 ПЗР на КСО.

Правилото на чл. 69, ал. 7 НМЕ възпроизвежда правилото на чл. 101, ал. 5 (сега ал. 5) ЗЗ.

В. Спазвайки тези правила, НЕЛК с отмененото от Административен съд - София град решение всъщност е указала на ТЕЛК, че:

• на Тошко Маринов Ботев може да бъде пожизнено определена степен на увреждане, само ако той има възрастта по чл. 68, ал. 1 КСО, а според неговия ЕГН той не е достигнал тази възраст, поради което

• при неговото преосвидетелстване следва да бъде определен процент трайно намалена работоспособност, а не вид и степен на увреждане и

• срокът на инвалидизирането му може да бъде пожизнен само при условията на чл. 101а, ал. 2 ЗЗ, респ. чл. 69, ал. 4 НМЕ - при дефинитивни състояния без възможност за пълно или частично възстановяване на работоспособността.

IV. По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че касационната жалба на НЕЛК е основателна, а оспореното с нея съдебно решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и следва да бъде отменено. Делото е напълно изяснено от фактическа страна, поради което и на основание чл. 222, ал. 1 АПК правният спор следва да бъде разрешен по същество като жалбата на Тошко Маринов Ботев срещу ЕР № 787 от 28.11.2012 г. на НЕЛК се отхвърли като неоснователна.

С касационната жалба на НЕЛК не е направено искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение за касационното производство. Искане за присъждане на юрисконсулстко възнаграждение в първата инстанция обаче е било направено, според данните в протокола за проведеното на 3.10.2013 г. съдебно заседание по адм. дело № 344/2013 г. на Административен съд - София град. Решавайки делото по същество, касационната инстанция следва да се произнесе по това искане, а с оглед на окончателния резултат по делото то е основателно и следва да бъде уважено в размер на 150 лв. (тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. по т. д. № 5/2009 г. на ВАС).

Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,