Решение № 8476 от 22.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8399/2016 г.

Решение № 8476 от 22.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8399/2016 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството е реда на чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на П. С. Ч., Б. Г. П., А. А. М., А. В. Б., К. Д. Т., К. В. Г., Н. И. Ч. и Д. Д. Б., подадена чрез процесуален представител срещу разрешение № 454/15.04.2016 г. на Министъра на енергетиката за проучване на строителни материали - подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от Закона за подземните богатства (ЗПБ). По наведени в жалбата доводи за незаконосъобразност на административния акт, като постановен при допуснати съществени нарушения на предвидените административно производствени правила и при неправилно приложение на материалния закон се иска отмяната му. Молят да им бъдат присъдени направените деловодни разноски. Ответникът - Министърът на енергетиката не изпраща представител и не взема становище по жалбата. Заинтересуваната страна "И." ЕООД също не изпраща представител и не взема становище по жалбата. Върховният административен съд (ВАС), състав на Пето отделение, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171 АПК представените по делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното: Производството пред административния орган е образувано по подадено от "Интерпром" ЕООД заявление за откриване на процедура за предоставяне на разрешение за търсене и/или проучване на подземни богатства с вх. № Е-26-И-124/19.06.2015 г. с искане да се открие процедура за предоставяне на разрешително за търсене и проучване подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 ЗПБ - строителни материали - доломити и доломитни варовици по право на заявител, съгласно чл. 39, ал. 1, т. 3 ЗПБ в площ "Л.", разположена в землището на с. Л., обл. Б. с размер 0,7 кв. км. за срок от една година. С писмо изх. № Е-91-00-254/30.06.2015 г. Министерство на енергетиката (МЕ) на основание чл. 26, ал. 1, т. 2 ЗПБ уведомява Кмета и Председателя на Общински съвет на община Б. за постъпилото заявление и е поискано становището им дали описаната в заявлението площ попада в урбанизирана територия с граници, определени с влязъл в сила подробен устройствен план; територия, в чийто граници имал влязъл устройствен плана за изграждане на национален обект или на обект на социалната или на техническата инфраструктура - публична общинска собственост; територия с обществено предназначение, която е включена в приета от общинския план програма или план за развитие на общината по чл. 21, ал. 1, т. 12 от ЗМСМА. За постъпилото предложение МЕ уведомява и Министерство на околната среда и водите (МОСВ), Министерство на вътрешните работи (МВР), Министерство на културата (МК), Държавна агенция "Национална сигурност" (ДАНС) и Агенция "Пътна инфраструктура" (АПИ). С писмо изх. № 04-00-368/10.07.2015 г. О. Б. уведомява МЕ, че посочената площ е извън урбанизирана територия, на територията няма влязъл в сила устройствен план за изграждане на национален обект или на обект на социалната или техническата инфраструктура - публична общинска собственост и същата не е с обществено предназначение. С писмо изх. № 04-22-106/10.07.2015 г. АПИ съгласува предложението със забележки, че площта отстои на 150 м отстояние от път III -106, на който се намират общо 13 пътни съоръжения на отстояние по-малко от 1000 м от площта, при което е нарушено изискването за осигурена ширина на обслужващата зона на пътните съоръжения по смисъла на чл. 7, ал. 3 от Закона за пътищата (ЗП), а освен това попада в забраната за дейности по чл. 26, ал. 1, т. 2, б. "б" ЗП, което налага извод за необходимост от осъществявана на процедура по издаване на разрешение от УС на АПИ. С писмо изх. № 04.00-1880/22.07.2015 г. МОСВ уведомява МЕ, че на основание чл. 26 ЗПБ съгласува откриването на производство за предоставяне на площ "Л." за проучване на подземни богатства, като напомня, че реализирането им следва да се осъществи след приключване на процедурите по чл. 2, ал. 2 или Г. втора от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони Наредбата за ОС) за цялостния работен проект за проучването. МК, МВР, МО и ДАНС съгласуват откриване на процедурата без забележки. От писмо изх. № Е-93-00-1376/04.08.2015 г. на Началник отдел "Национална геоложка служба" в МЕ се установява се установява, че заявената площ не засяга находища на подземни богатства, регистрирани в специализираните карти и регистри по ЗПБ, в площта няма предоставени права за добив на подземни богатства и няма действащи разрешения за търсене и/или проучване на подземни богатства. В ДВ бр. 70/11.09.2015 г. - неофициален раздел е публикувано съобщение от Министъра на енергетиката за откриване на производство по предоставяне на разрешение за проучване на подземни богатства - строителни материали в площ "Л.", описано с гранични точки в координатната система от 1970 г., съвпадащи с тези посочени в приложение № 3 към заявлението. С писмо до Главния секретар на Министерски съвет и до всички министри Министърът на енергетиката на основание чл. 32, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация (УПМСНА) изпраща за съгласуване материали относно проект на разрешение за проучване на строителни материали - подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 ЗПБ в площ "Л.", разположена в землището на едноименното село, обл. Б.. Част от министрите съгласуват предложението със забележки, като министърът на икономиката предлага в правните основания за издаване на разрешението да отпадне § 63 от ПЗР към Закона за изменение на Закона за забрана на химическото оръжие и за контрола на психичните химически вещества и техните прекурсори (ДВ бр. (14/2015 .) МОСВ съгласуват проекта със забележка, че не намират за необходимо да бъдат провеждани процедури по Г. шесто ЗООС, тъй като в приложената работна програма се предвижда прокарване на сондажи с обща дължина 150 л. м., предвид изискването на чл. 2, б. "г" от Приложение № 2 към ЗООС, но в договора да се включи текст, че реализирането на проучвателните дейности следва да се осъществи след приключване на процедурите по чл. 2, ал. 2 от Наредбата ОС за цялостния работен проект за проучването, а във връзка с предвидените в Закона за водите забрани и ограничения да се включи условие дейностите като канави, пътища сондиране и опитна кариера да се извършат така, че да не възпрепятстват дейностите по предвидените мерки в П. за управление на речните басейни в Западнобеломорски район, както и да не засягат конкретно посочени води, водни обекти и съоръжения. МЗ съгласува със забележка относно недопускане наднормено натоварване със замърсители на околната среда при обектите, подлежащи на здравна защита, съгласно § 1, т. 3 ЗР на Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда, както и съобразяване на дейностите със забраните и ограниченията на режима на експлоатация на санитарно охранителните зони. С писмо изх. № 90-01-28/10.02.2016 г. МРРБ излага становище, че в разрешението за проучване на строителни материали следва да се съдържат изисквания за получаване от "И." ЕООД разрешение за извършване на дейности в обхвата на обслужваща зона на пътните съоръжения, съобразно изискванията на чл. 26, ал. 1 и ал. 3 ЗП, за което да бъде предоставен цялостен работен проект (ЦРП), с неразделна част - ситуационен план на проучваната площ с нанесени местоположения на проучвателните изработки и други съпътстващи дейности спрямо път III -106, като такова разрешение да бъде издадено от АПИ в случай, че представения ЦРП доказва, че дейностите ще бъдат извършвани без да бъдат нанасяни повреди на републиканските пътища, пътните съоръжения и принадлежности им, както преди започване на дейностите титулярят на разрешението да уведоми писмено Областно пътно управление. При установено нарушение да се предвиди изрично задължение за рекултивация на нарушените терени в съответствие с конкретно посочени норми. В становището на и. д. директорът на дирекция "Икономика и социална политика" при Администрацията на Министерски съвет е посочено, че договора за проучване следва титулярят да бъде задължен да спазва нормативните изисквания, свързани с опазване на земните недра, околната среда, водите, човешкото здраве, защитените със закон територии и обекти, като бъдат поставени и условия за наличие на разрешения на комисията по чл. 17, ал. 1 от Закона за опазване на земеделски земи, в случай че геологопроучвателните работи са на земеделска земя, а в случай, че същите се извършват в горска територия да е учредено право на ползване по чл. 69, ал. 1, т. 1 от Закона за горите (ЗГ). След одобряване на финансовата обосновка от Министъра на финансите Министърът на енергетиката изготвя доклад до МС, след което с решение по т. 24 от Протокол № 13 от заседанието на МС, проведено на 30.2016 г. е одобрен проекта на разрешение от Министъра на енергетиката на "И." ЕООД за проучване на строителни материали - подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 ЗПБ в местността "Л., обл. Б.. Решението е публикувано под № 454/15.04.2016 г. в неофициалния раздел на ДВ бр. 42/3.06.2016 г. В хода на съдебното производство се приети две съдебно технически експертизи, като вещото лице - геодезист установява, че площта "Л." не попада в обхвата на защитена територия "Находище на Балканско часовниче" в землището на едноименното село, като отстои от същото на 1050 м. в посока юг-югозапад. Същата е в пресечен горски терен с надморска височина между 1100 м и 820 м, обрасъл е с гора от габър, ясен и дъб и попада в Д. горски фонд. Отстои на около 600 м от църковния кладенец при църквата "Св. А. М.", на около 520 м. от коритото на р. Клисурска и на около 590 м. от санитарно охранителната зона около водоизточниците и съоръженията за питейно - битово водоснабдяване. Вещото лице Шишков установява, че предвид установените от вещото лице геодезист отстояния от водоизточници и санитарно охранителната зона около водоизточниците и съображенията за питейно-битово водоснабдяване е налице сериозна вероятност възникналите трептения и деформации на скалния масив при взривни работи да предизвикат влошаване качеството на водата и намаляване дебита на църковния кладенец, на водоизточниците за собствени потребности на населението от сондажен тип, а при неконтролирано изтичане на разтвори от взривни вещества от оводнени сондажи с поточна вода е възможно замърсяване на подпочвените води с токсични химични съединения. Установява и хипотетична възможност за увеличение на риска от възможни поражения от ударно-въздушната вълна и разлет на скални късове в урбанизирана територия, както и в обслужващата зона на пътните съоръжения от републиканската пътна мрежа, намиращи се в близост, но само в хипотезата на неправилно определяне параметрите на пробивно-взривните работи и при неакуратно изпълнение на проекта за технологични взривни работи. Предвид така установеното от фактическа страна и при извършената проверка за законосъобразност на обжалвания административен акт по реда на чл. 168 АПК съдът намира следното. Жалбата е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, в срока по чл. 149 АПК, срещу подлежащ на обжалване валиден административен акт, а разгледана по същество е основателна. Оспореният акт е постановен от издаден от Министъра на енергетиката, който е компетентният орган, съгласно разпоредбата на чл. 53, ал. 4 ЗПБ, но доколкото в ЗПБ липсва специални изисквания към формата на акта и са приложими разпоредбите на чл. 59, ал. 2 АПК не са спазени изискванията за форма на същия, доколкото в случая липса изложение за фактическите и правни основания за постановяването му. Доколкото съгласно разпоредбата на чл. 53, ал. 5 ЗПБ въз основа на разрешението министърът следва да сключи с изпълнителя договор именно въз основа на същото настоящият състав намира, че като мотиви към акт не може да се приеме доклада на Министъра на енергетиката, адресиран до МС, доколкото в хода на съгласувателната процедура редица министерства са посочили конкретни забележки, които следва да бъдат съобразени. В случая те не са отразени нито в разрешението, нито в доклада, при което настоящият състав намира, че в случая не е спазено изискването за форма. Посочването в доклада на компетентния министър до МС, че същите ще залегнат в договора не обосновава обратен извод, доколкото липсва нормативно задължение за министъра да включи в договора допълнителни клаузи, извън тези по разрешението. С оглед на това настоящият състав намира, че в случая не са изпълнени изискванията към формата на акта. Обжалваното разрешение е издадено при допуснати съществени нарушения на предвидените в закона административнопроизводствени правила. Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 1 ЗПБ производството по предоставяне на разрешение за търсене и проучване или за проучване или на концесия за добив се открива след проверка в специализираните карти и регистри по този закон и в специализираните карти и регистри по Закона за съхранение на въглероден диоксид в земните недра (ЗСВДЗН). По делото липсват доказателства да е извършена такава проверка. От приложената към преписката служебна бележка изх. № Е-93-00-1376/4.08.2015 г. на и. д. началника на отдел "Национална геоложка служба" при МИ се установява, че е извършена проверка на обстоятелствата, че заявената площ не засяга находища на подземни богатства, регистрирани в специализираните карти и регистри по ЗПБ, в същата няма предоставени права за добив на подземни богатства и няма действащи разрешения за търсене и/или проучване на подземни богатства. Липсва доказателства за извършена проверка в специализираните карти по ЗСВДЗН. При това процедурата е опорочена още в самото начало, тъй като е открита в нарушение на посочените изисквания. На следващо място липсват доказателства за изпълнение на изискванията по чл. 2, ал. 3, във вр. с ал. 2 на Наредбата за ОС - уведомяване на най-ранен етап от възложителя на компетентния орган по чл. 6а от Наредбата, при което дори при включване в договора за изпълнение на разрешението на задължение за изпълнение на посочената процедура не може да бъде санирано посоченото нарушение. По аналогичен начин липсват доказателства и за изпълнението на изискванията на Закона за водите и П. за управление на речните басейни в Западнобеломорски район. Освен това в разрешението не са включени забележките направени от АПИ в писмо изх. № 04-22-106/10.07.2015 г. от съдържанието, на което се установява, че се съгласува със забележки откриването на процедурата за предоставяне на разрешението за проучване на строителни материали, подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 ЗПБ в площ "Л." при условие, че в същото са включени задължения за изпълнение на изискванията по чл. 26, ал. 1 и ал. 3 от Закона за пътищата. Посочените забележки не фигурират в оспореното разрешително, не са посочени и в доклада на Министъра на енергетиката до МС, като в разрешителното липсва и посочване като условие, че направените бележки от посочените министерства и ведомства, както при съгласуването за откриване на процедурата, така и при процедурата по постановяване на решението на МС за одобрение на проекта за разрешение, ще бъдат включени като клаузи в договора по т. 4 от разрешението. При това следва да бъде отбелязано, че липсва както житейска, така и правна логика посочените изисквания да бъдат изпълнени след издаване на разрешението, без да бъдат съобразени от компетентния орган при издаването му или без да бъдат включени изрично в условията на разрешението. Законодателят е преценил, че обществените отношения, свързани с проучването и добива на подземни богатства са важни и налагат законова регламентация, при което формалният подход при постановяване на тези актове не може да бъде оправдан, независимо от обстоятелството, че в случая се касае до процедура за проучване на строителни материали, която според закона може да се осъществи в най-краткия предвиден срок и на най-малка площ. При това, макар след откриване на процедурата да са спазени изискванията за: съгласуване с всички министерства, наличие на решение на МС за одобряване на проекта за разрешение на министъра на енергетиката, както и предвидените материалноправни предпоставки по чл. 31, ал. 2, т. 2 ЗПБ относно срока на разрешението за проучване и по чл. 32, ал. 1, т. 4 ЗПБ относно размера на площта, предвид вида и характера на вида подземни богатства, посочените нарушения са довели и до материална незаконосъобразност на акта. Отделно от това от събраните в хода на съдебното производство доказателства - приети и неоспорени от страните съдебно технически експертизи се установява, че площта попада в държавен горски фонд и съгласно становището на и. д. директорът на дирекция "Икономика и социална политика" при Администрацията на Министерски съвет следва да е учредено право на ползване по чл. 69, ал. 1, т. 1 от Закона за горите (ЗГ). Освен това вещото лице Шишков установява, че при изпълнение на дейностите е налице вероятност от влошаване качеството на водата от собствени водоизточници на жителите и замърсяване на подпочвените води. От така установеното следва, че в случая при издаване на разрешението Министърът на енергетиката не е извършил в пълнота дължимата по чл. 53 ЗПБ преценка за целесъобразността и законосъобразността на предложението за предоставяне на разрешение за търсене и проучване или за проучване съобразно условията на чл. 56 от с. з., тъй като не са съобразени изискванията, свързани с опазване на околната среда и земните недра. Предвид изложеното настоящият състав намира, че обжалваният административен акт е незаконосъобразен, като постановен при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, довели и до материалната му незаконосъобразност, при което жалбата е основателна и следва оспореното разрешение № 454/15.04.2016 г. за проучване на строителни материали - подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от ЗПБ в площ "Л.", разположена в землището на едноименното село в обл. Б., издадено от Министъра на енергетиката да бъде отменено, поради наличие на отменителните основания по чл. 146, т. т. 2, 3 и 4 АПК. При този изход на делото и на основание чл. 143, ал. 1 АПК следва Министерство на енергетиката да бъде осъдено да заплати на жалбодателите направените деловодни разноски в размер на 1880 (хиляда осемстотин и осемдесет) лв., от които заплатена от тях държавна такса в размерна 80 лв. (по 10 лв. за всеки от жалбодателите), хонорара за един адвокат в размер на 1200 лв. и 600 лв. депозит за вещи лица - по 300 лв. за всеки от тях. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение