Решение № 14748 от 9.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 9925/2013 г.

Решение № 14748 от 9.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 9925/2013 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на прокурор в Окръжна прокуратура, гр. Варна, пл. "Независимост" № 2, срещу решение № 1433 от 04.06.2013 г. на Административен съд, гр. Варна, постановено по административно дело № 992/2013 г.

С обжалваното решение съдът отменил мълчаливия отказ на окръжния прокурор по заявление на Обединено гражданско сдружение - Варна за достъп до обществена информация, вх. № 3/13 от 12.02.2013 г., върнал преписката на органа за произнасяне и осъдил Окръжна прокуратура, гр. Варна да заплати 360 лв. разноски по делото.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че в "самото заявление не се съдържа описание на исканата обществена информация, а информация относно работата на ОП Варна по пр. № 4740/2010 г.", която преписка е образувана по жалба на Кънчо Петков Бонев. Сочи, че "поставените в заявлението искания и питания относно извършена проверка и включваща и въпросният ПИ по РИ-09-85-0020/19.06.2009 г. са подробно обсъдени в постановление на ОП Варна от 06.06.2012 г., с което е отказано образуването на досъдебно производство по пр. № 4740/2010 г. по описа на ОП Варна, като прокуратурата е преценила, че липсват данни за извършено престъпление от общ характер и е прекратила преписката". Копие от постановлението, в което се съдържа исканата със заявление № 3/13 от 12.02.2013 г. информация, било изпратено на Кънчо Петков Бонев на 08.01.2013 г. Сочи, че това е основанието заявлението за достъп да бъде оставено без разглеждане, поради което не е налице мълчалив отказ. С решението на Варненска окръжна прокуратура от 14.02.2012 г. повторно е отговорено на всички въпроси, поставени от заявителя. Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да остави без уважение жалбата на Обединено гражданско сдружение - Варна. Касационната жалба е подадена от прокурор Деян Душев.

Ответникът по касационната жалба - Обединено гражданско сдружение - Варна, счита касационната жалба за недопустима, тъй като е подадена от прокурор, който не е надлежно упълномощен. Алтернативно счита жалбата за неоснователна. Даденото от касатора тълкуване на материалния закон, според което отговаряйки на физическото лице отговаря и на сдружението, поради което не е налице мълчалив отказ, счита за неправилно. Съдът правилно установил фактите по делото и правилно приел наличието на разлика между физическото лице, което представлява сдружението, и самото сдружение. Неправилен счита и довода на касатора, че искана информация не е обществена. При всички положения е необходим изричен акт на ръководителя на окръжната прокуратура досежно подаденото заявление за достъп до обществена информация. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Ивайло Иванов, Адвокатска колегия, гр. Варна.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за недопустимост на съдебното решение. Съдът не отчел, че след като в решение № ЗДОИ-3/13 не е направено разграничаване, че същото се отнася само до заявлението, подадено от физическото лице, не е налице основание да се приеме, че не е налице произнасяне по заявлението в неговата цялост. Това значи, че не е налице мълчалив отказ и съответно подлежащ на оспорване акт, което прави съдебното производство недопустимо. Съдът следва да обезсили съдебното решение. Допълнително сочи, че от служебна справка на електронната страница на Административен съд, гр. Варна, е видно, че оспорването срещу решение № ЗДОИ-3/13 е отхвърлено с определение № 3370 от 2013 г., оставено в сила с определение № 11999 от 2013 г., постановено по административно дело № 11774/2013 г. на Върховния административен съд. С определение № 15834 от 2013 г., постановено по административно дело № 15027/2013 г. Върховният административен съд е оставил в сила определение № 11999, с което е оставена без разглеждане жалбата на Обединено гражданско сдружение - Варна, тъй като не е участвало в първоинстанционното производство и са налице основанията по чл. 215, т. 1 АПК, респективно не са налице основанията по чл. 210, ал. 1 и 2 АПК. Това не налага излагането на допълнителни съображения относно характера на исканата информация и приложното поле на Закона за достъп до обществена информация.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Съдът счита за неоснователен довода на ответника за недопустимост на касационната жалба поради липса на надлежно упълномощаване на подалия жалбата прокурор. Касационната жалба е подадена от прокурор в Окръжна прокуратура, гр. Варна - Деян Душев. Прокурор Душев е оправомощен от административния ръководител на окръжната прокуратура - заповед № 89 от 11.02.2013 г. за заместване на административния ръководител на 12.02.2013 г. и на 13.02.2013 г. и заповед № 101 от 13.02.2013 г. на заместващия административния ръководител, да взема решения за предоставяне или за отказ от предоставяне на достъп до обществена информация в съответствие с чл. 28, ал. 2 ЗДОИ. Това прави прокурор Душев компетентен административен орган по Закона за достъп до обществена информация. Материалната компетентност на органа, с оглед на чл. 153, ал. 1 АПК, предпоставя и неговата процесуална правосубектност, поради което не е необходимо изрично оправомощаване за подаване на касационната жалба.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 12.02.2013 г. Обединено гражданско сдружение - Варна, чрез заместник-председателя на управителния съвет Кънчо Петков Бонев, и физическото лице Кънчо Петков Бонев, подали до Окръжна прокуратура, гр. Варна, заявление за достъп до обществена информация, вх. № ЗДОИ-3/13, със следното съдържание:

а) "Какви конкретни действия са предприети по изпълнение на писмо рег. № 53/2011 от 28.12.2012 г. на АП - Варна?"

б) "Уведомен ли е тъжителят с копие от прок. акт за резултата от извършената проверка, вкл. и на ПИ по РИ-09-85-00-20/19.06.2009 г.?"

2. На 14.02.2014 г. прокурор при Окръжна прокуратура Деян Душев издал Решение № ЗДОИ-3/13, с което оставил без разглеждане "заявлението за достъп до обществена информация на Кънчо Петков Бонев, заведено по преписка № ЗДОИ 3/2013 г. "

3. На 25.02.2013 г. Решение № ЗДОИ-3/13 било връчено на Кънчо Петков Бонев.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оправомощеният със заповед № 101 от 13.02.2013 г. окръжен прокурор е задължен субект по чл. 3, ал. 1 ЗДОИ, поради което е длъжен да се произнесе с мотивирано решение, каквото по отношение на заявлението на Обединено гражданско сдружение - Варна липсва. Приел, че това бездействие на органа е мълчалив отказ, който противоречи на чл. 28, ал. 1 и чл. 38 ЗДОИ. Приел за неоснователни възраженията на органа, че исканата информация не е обществена и щом като на заявителя не са дадени указания по чл. 29, ал. 1 ЗДОИ следва да се приеме, че заявлението отговаря на законовите изисквания и по него органът дължи произнасяне. Приел, че произнасянето по заявлението на физическото лице Кънчо Бонев не освобождава органа от задължението да се произнесе изрично и по заявлението на Обединено гражданско сдружение - Варна. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на оспорения мълчалив отказ и го отменил като върнал преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Извод на съда е правилен.

Съгласно чл. 218, ал. 1 АПК съдът обсъжда само посочените в жалбата пороци на решението. В случая касаторът твърди противоречие с материалния закон и необоснованост на съдебното решение. Но преди да се произнесе по материалната законосъобразност на обжалваното съдебно решение и неговата обоснованост, съдът, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, следва служебно да извърши проверка за валидността и допустимостта на решението.

При извършена служебно проверка за валидността на съдебното решение съдът констатира, че същото е издадено от компетентен съд, функциониращ в надлежен състав, в рамките на правораздавателната власт на съда, в писмена форма и е подписано, поради което е валидно.

За да е допустимо съдебното решение е необходимо да са налице процесуалните предпоставки за решаване на спора по същество. При извършената служебно проверка за допустимостта на съдебното решение съдът констатира следното:

1. Заявлението за достъп до обществена информация е подадено от Обединено гражданско сдружение - Варна, чрез заместник-председателя на управителния съвет Кънчо Петков Бонев, и от физическото лице Кънчо Петков Бонев. В заявлението е посочен адрес за кореспонденция адреса на физическото лице Кънчо Бонев, не и адрес на сдружението.

2. Решение № ЗДОИ-3/13 от 14.02.2014 г. е връчено на Кънчо Бонев на 25.02.2014 г.

3. Кънчо Бонев, в качеството си на физическо лице, оспорил Решение № ЗДОИ-3/13 от 14.02.2014 г. пред Административен съд, гр. Варна.

4. По жалбата било образувано административно дело № 1068/2013 г. Производството било проведено по реда на чл. 197 и сл. АПК.

5. С определение № 3370 от 14.06.2013 г. съдът отхвърлил жалбата на Бонев срещу Решение № ЗДОИ-3/13 от 14.02.2014 г.

6. Кънчо Бонев, в качеството си на заместник-управител на Обединено гражданско сдружение - Варна и на физическо лице, обжалвал определение № 3370 пред Върховния административен съд. По жалбата било образувано административно дело № 11774/2013 г.

7. С определение № 11999 от 20.09.2013 г., постановено по административно дело № 11774/2013 г., Върховният административен съд оставил в сила определение № 3370 от 14.06.2013 г. на Административен съд, гр. Варна, оставил без разглеждане частната жалба на Обединено гражданско сдружение - Варна срещу определение № 3370, тъй като сдружението не е било страна в съдебното производство по административно дело № 1068/2013 г. и прекратил съдебното производство в тази част.

8. Обединено гражданско сдружение - Варна обжалвало определение № 11999 от 20.09.2013 г. По жалбата било образувано административно дело № 15027/2013 г.

9. С определение № 15834 от 29.11.2013 г., постановено по административно дело № 15027/2013 г. определение № 11999 е оставено в сила.

От така установените по делото факти е видно, че с влязъл в сила съдебен акт е установено, че Обединено гражданско сдружение - Варна, не е било страна по административно дело № 1068/2013 г. на Административен съд, гр. Варна, което е имало за предмет оспорването на Решение № ЗДОИ-3/13 от 14.02.2014 г. Страна е било само физическото лице Кънчо Петков Бонев. Обединено гражданско сдружение - Варна е оспорило Решение № ЗДОИ-3/13 с жалба, по която е образувано друго съдебно производство, а именно първоинстанционното съдебно производство - административно дело № 992/2013 г. С оглед на това първоинстанционният съд правилно приел, че не е била налице процесуалната пречка за допустимост на съдебното производство визирана в чл. 159, т. 6 АПК - по оспорването има влязъл в сила съдебен акт, на какъвто извод сочат визираните от прокурора доводи в даденото от него в съдебно заседание на 29.09.2014 г. заключение.

Друга процесуална пречка за допустимост на съдебното производство е липсата на подлежащ на оспорване административен акт. Когато съдът се е произнесъл по един несъществуващ акт решението му ще бъде недопустимо, поради липса на предмет. Видно от доказателствата по делото, както правилно приел и съдът, органът по чл. 3, ал. 1 ЗДОИ е бил сезиран със заявление за достъп, което е подадено от двама заявители - физическото лице Кънчо Бонев и Обединено гражданско сдружение - Варна. Сдружението се представлява от заместник-председателя на управителния съвет, който е същото физическо лице - Кънчо Бонев. Независимо от идентичността на физическото лице - заявител и на физическото лице - представляващо сдружението, органът е следвало точно да идентифицира в акта си заявителите. В мотивите на Решение № ЗДОИ-3/13 органът посочил, че е сезиран "със заявление за достъп до обществена информация от страна на Кънчо Петков Бонев", а диспозитива му изрично сочи: "Оставям без разглеждане заявлението за достъп до обществена информация на Кънчо Петков Бонев, заведено по преписка № ЗДОИ 3/2013".

Следователно, както правилно приел и съдът, обективираната воля на органа категорично сочи произнасяне само по отношение на единия от заявителите - физическото лице Кънчо Бонев. Органът не разгледал и не се произнесъл по заявлението на сдружението. Съдът не споделя доводите на прокурора, изложени в даденото в съдебно заседание заключение, че липсата на разграничение в решението, че същото се отнася само за заявлението, което е подадено от физическото лице, както и неотразяването в съобщението, че то е направено на физическото лице и в двете му качества не дава основание да се приеме, че не е налице произнасяне по отношение и на двамата заявители. Административният акт, съгласно чл. 58, ал. 1, т. 3 АПК, трябва задължително да съдържа адресат. Адресатът трябва да е посочен в акта, а не да се определя чрез тълкуване на определени действия на органа в хода на административното производство.

Следователно от доказателствата по делото е безспорно, че касаторът не се произнесъл в срока по чл. 28, ал. 1 ЗДОИ по заявлението, подадено от Обединено гражданско сдружение - Варна. Непроизнасянето на органа в законовия срок формира мълчалив отказ, който с оглед на чл. 40, ал. 1 ЗДОИ във вр. с чл. 58, ал. 2 АПК подлежи на оспорване.

Видно от изложеното съдът правилно приел, че жалбата на Обединено гражданско сдружение - Варна срещу Решение № ЗДОИ-3/13 е допустима - подадена е срещу подлежащ на оспорване административен акт (мълчалив отказ) и от лице, което има право на оспорване. Това прави и постановеното съдебно решение допустимо.

Касаторът твърди, че оспореното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Доводът в подкрепа на твърдяните отменителни основания е, че исканата от заявителя информация не е обществена по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ.

По делото е безспорно, че сезираният орган - ръководителят на окръжната прокуратура, е задължено по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗДОИ лице. За да е налице обаче мълчалив отказ не е достатъчно сезираният орган да е задължено лице. Необходимо е информацията, която се иска, да има качеството на обществена по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ.

Съгласно чл. 2, ал. 1 ЗДОИ обществена, по смисъла на закона, е тази информация, която е свързана с обществения живот и дава възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закона субекти. От заявлението на ответника е видно, че той иска да получи информация по конкретна прокурорска преписка и в частност изпълнени ли са указанията на горестоящата прокуратура и изпълнено ли е задължението за уведомяване на лицето, по чието съобщение преписката е образувана.

От доказателствата по делото е видно, че:

1. По жалба на физическото лице Кънчо Бонев била образувана прокурорска преписка № 4740/2010 г.

2. При подаване на "поредна жалба" същата е "приобщена към преписка № 4740/2010 г. на ОП - Варна - решена по същество поради идентичност на поставените проблеми и изпратена на АП - Варна, за произнасяне".

3. Материалите по преписката били върнати от Апелативна прокуратура - Варна "с указание да бъде уведомен (подалият жалбата) с копие от постановлението на Окръжна прокуратура - Варна от 06.06.2012 г., с което преписката е решена по същество".

4. Указанието било изпълнено и постановлението било изпратено на физическото лице Кънчо Бонев на 08.01.2013 г.

Тези доказателства установяват, че предмет на заявлението за достъп до обществена информация не е информация, съдържаща се в образувано досъдебно производство, а такава, която се съдържа и е свързана с прокурорска преписка образувана във връзка с извършване на предварителна проверка по жалба на гражданин. Прокурорската преписка, образувана по жалба на гражданин за извършване на предварителна проверка, не е етап на досъдебното производство. Към процесния период образуването, движението и решаването на прокурорски преписки по повод на постъпила в прокуратурата информация, която има функцията на законен повод по смисъла на чл. 208 НПК, е било регламентирано с Инструкция за провеждане на предварителни проверки, издадена от Главния прокурор и министъра на вътрешните работи - № И-89 от 10.03.2011 г. и № Iз-673 от 16.03.2011 г. Това значи, че в случая разпоредбата на чл. 198, ал. 1 от Наказателно-процесуалния кодекс не намира приложение и достъпа до исканата с процесното заявление информация е под режима на Закона за достъп до обществената информация.

Исканата информация е свързана с обществения живот в страна и дава възможност на заявителя да си състави собствено мнение относно дейността на задължения субект - тя е пряко свързана с дейността на органа. По своя характер тя е служебна, тъй като е по повод на дейността на органа - чл. 11 ЗДОИ. Впрочем, в Решение № ЗДОИ-3/13, с адресат физическото лице Кънчо Бонев, органът фактически дал исканата по точка 2 от заявлението информация - посочил, че физическото лице Кънчо Бонев е бил уведомен за постановлението на окръжния прокурор, с което "преписката е решена по същество".

Щом като исканата информация има качеството на служебна обществена информация органът по чл. 3, ал. 1 ЗДОИ е бил длъжен в срока по чл. 28, ал. 1 ЗДОИ да отговори на заявителя. Дали ще предостави информацията или ще приеме, че е налице основание за отказ по смисъла на чл. 38, ал. 1 ЗДОИ е въпрос на преценка на органа, която той е следвало да обективира в нарочен акт.

Следва да се посочи, че двамата заявители - Обединено гражданско сдружение - Варна и физическото лице Кънчо Бонев, имат различно отношение към исканата информация. Физическото лице Кънчо Бонев е лицето, по жалба на което е образувана прокурорската преписка, във връзка с която се иска информация. С подаването на жалба до даден орган между сезиралия органа правен субект и органа възникват производствени правоотношения и започва съответно производство. В хода на неговото провеждане сезиралият органа правен субект разполага с процесуални средства, чрез които може реално да упражни конституционното си право на защита част, от което е и правото на достъп до релевантната информация. В случая за физическото лице Кънчо Бонев е налице възможността за получаване на исканата информация чрез правото му на обжалване на постановлението на съответния прокурор по чл. 213 НПК. За разлика от физическото лице сдружението не е сезирало прокуратурата и не е страна в производството, по което е образувана процесната прокурорска преписка. Именно тази разлика налага произнасянето на органа с различен по съдържание акт и съответно до различен правен резултат от съдебното оспорване.

Като достигнал до извод за наличие на мълчалив отказ и неговата незаконосъобразност съдът постановил правилно съдебно решение, съответно на доказателствата и материалния закон. Същото следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от делото, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 3 АПК съдът следва да осъди Прокуратурата на Република България, юридическото лице - чл. 137 от Закона за съдебната власт, в чиято структура се намира касаторът, да заплати на Обединено гражданско сдружение - Варна направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото - договор за правна помощ от 03.07.2014 г., са в размер на 350, 00 лв. Касаторът не е направил възражение на основание чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК за прекомерност на адвокатското възнаграждение, поради което съдът не следва да преценява прекомерността му съобразно фактическата и правна сложност на делото.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд