Решение № 4680 от 7.5.2025 г. на ВАС по адм. д. № 1176/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие , подадена чрез упълномощен главен юрисконсулт П. Георгиева, против решение 1493 от 28.11.2024 г., постановено от Административен съд - Монтана, по адм. д. 453/2024 г. С жалбата се релевират касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК - неправилност на съдебния акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон и поради неговата необоснованост. Касационният жалбоподател оспорва изводите на първоинстанционния съд и излага подробни съображения за законосъобразност на акта. Изразява становище, че от доказателствата по делото безспорно са констатирани нарушения на националното законодателство, които попадат в хипотезата на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП и представляват нередност, съставляваща нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление /ЗУСЕФСУ/. Посочва, че при преглед на техническото предложение на участника Хидрострой АД, избран за изпълнител на обществената поръчка, е установено, че представените линейни графици и за двете обособени позиции не съответстват на строителните програми за обектите, поради което е следвало да бъде отстранен, тъй като техническите му предложения не отговарят на предварително обявените условия на поръчката. Според жалбоподателя, тъй като държавите членки следва да прилагат необходимите финансови корекции, на компетентните им органи се препоръчва да прилагат същите критерии и ставки на финансовите корекции, определени в Насоките за определяне на финансови корекции, които се правят върху разходите, финансирани от ЕС, при несъответствие с правилата за възлагане на обществени поръчки, приети с Решение на Европейската комисия от 14.05.2019 г. На следващо място касаторът счита, че първостепенният съд неправилно е приел описаното нарушение като нередност по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентни показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление /Наредбата за посочване на нередности, Наредбата/, като твърди, че оспореният акт е издаден на основание чл. 5, ал. 1 от подзаконовия нормативен акт. В тази връзка поддържа, че констатираните от органа обстоятелства правилно са подведени под сочената в акта хипотеза за нередност съгласно Наредбата, тъй като изпълват предвидените в нея предпоставки. Претендира отмяна на обжалвания съдебен акт, като заявява искане за присъждане на направените по делото разноски. Ответникът Община Берковица, представлявана от кмета, оспорва касационната жалба чрез упълномощен адвокат С. Клисурска, която с писмен отговор и в съдебно заседание пледира за нейното отхвърляне и за оставяне в сила на съдебното решение като правилно, обосновано и постановено при съобразяване на материалния закон. Прави искане за присъждане на разноски съгласно представен списък по чл. 80 ГПК и доказателства за заплащане на адвокатския хонорар за производството пред ВАС. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба, защото съдът правилно е приел, че от събраните по делото доказателства не се установява нарушението по чл. 107, т. 2, б. б ЗОП, поради което незаконосъобразно по отношение на Община Берковица е наложена финансова корекция. Като прецени доводите на страните и данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА - подадена от надлежна страна в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество касационната жалба е НЕОСНОВАТЕЛНА по следните съображения: С обжалваното решение 1493 от 28.11.2024 г. е отменено решение 03-РД/4138 от 07.08.2024 г. на изпълнителният директор на Държавен фонд Земеделие ; Държавен фонд Земеделие е осъден да заплати на Община Берковица разноски по воденото съдебно производство в размер на 26700 /двадесет и шест хиляди и седемстотин/ лева. За да достигне до този резултат решаващият състав на Административен съд Монтана е приел, че обжалваният акт е издаден от материално компетентен административен орган, в предвидената в чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ писмена форма, мотивиран е и при издаването му не е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Счел е обаче, че административният акт е материално незаконосъобразен. Първоинстанционният съд е установил, че между ДФЗ и Община Берковица е сключен договор 12/07/2/0.0.0441 от 10.11.2017 г. по процедура чрез подбор на проектни предложения за безвъзмездна финансова помощ по подмярка 7.2. "Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура" от мярка 7 "Основни услуги и обновяване на селата и селските райони" от Програма за развитие на селските райони /ПРСР/ 2014-2020 г., подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони /ЕЗФРСР/. Община Берковица е обявила обществена поръчка за "Изпълнение на строително-монтажни работи (СМР) в рамките на проект Рехабилитация и/или реконструкция на участъци от общински пътища на територията на Община Берковица в две обособени позиции , като с решение ОП-03/2018-0100 от 10.12.2018 г. на кмета на Община Берковица са определени изпълнителите на обществената поръчка по всяка от обособените позиции. С решение решение 157 от 31.01.2019 г., на Комисията за защита на конкуренцията /КЗК, Комисията/, постановено по преписка КЗК-42/2019 г., посоченото решение на възложителя е отменено като незаконосъобразно и преписката му е върната за продължаване на процедурата от етап преценка на съответствието на техническите предложения на участниците с изискванията на възложителя съобразно указанията в мотивите на решението. Впоследствие, с решение ОП-3/2019-0013 от 18.03.2019 г. на заместник кмета на Община Берковица, процедурата по обособена позиция едно и по обособена позиция две е била прекратена, поради отстраняване на всички участници в нея. Това решение на възложителя на свой ред е било обявено за нищожно с решение 694 от 13.06.2019 г. на КЗК, постановено по преписка КЗК-316/320/2019 г., поради което с последващо решение ОП-3/2019-077/16.07.2019 г. на заместник кмета на Община Берковица за изпълнител по двете обособени позиции е бил определен Хидрострой АД, съответно с дружеството са сключени Договор за строителство 12/07/2/0.0.0441 рег. 360/23.08.2019 г. за изпълнение строително монтажни работи по обособена позиция едно от обществената поръчка и Договор за строителство 12/07/2/0.0.0441 рег. 361/23.08.2019 г. за изпълнение строително монтажни работи по обособена позиция едно от обществената поръчка. С писмо с изх. 01-0800/1208 от 17.05.2023 г. на заместник - изпълнителен директор на Държавен фонд Земеделие /ДФЗ/ е било открито производство по налагане на финансова корекция, като при спазване на процедурата по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ бенефициерът е представил писмени възражения с изх. ОП 66-00-213 (246)/01.06.2023 г., които са били подробно обсъдени от административния орган. С оспореното решение 03-РД/4138 от 07.08.2024 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, поправено с негово решение за поправка на очевидна фактическа грешка 03-РД/4138#1 от 19.08.2024 г., на основание чл. 20а, ал. 2 и чл. 27, ал. 6 от Закон за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/, чл. 73, ал. 1, чл. 72, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ във вр. с § 70 ЗУСЕФСУ, чл. 2, ал. 2, чл. 107, т. 2, б. а от Закона за обществените поръчки /ЗОП/ и т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, както и чл. 50, ал. 8, във вр. с ал. 2 от Наредба 12 от 25.07.2016 г. за прилагане на подмярка 7. 2. "Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура" от мярка 7 "Основни услуги и обновяване на селата и селските райони" от Програма за развитие на селските райони за периода 2014-2020, на Община Берковица е: 1. Наложена финансова корекция в размер на 25 % от стойността на финансовата помощ от 6259842, 63 лв. с ДДС, изплатена за заявени за възстановяване разходи по договори за възлагане на обществена поръчка с предмет "Изпълнение на строително-монтажни работи (СМР) в рамките на проект "Рехабилитация и/или реконструкция на участъци от общински пътища на територията на Община Берковица по две обособени позиции и избран изпълнител "Хидрострой" АД за изпълнение на одобрен проект по Договор 12/07/2/0.0.0441 от 10.11.2017 г. за предоставяне на финансова помощ, сключен между Държавен фонд "Земеделие" и Община Берковица; 2. На Община Берковица е определена финансова корекция в размер на 1564960, 67 лв. с ДДС, представляваща недължимо платена финансова помощ по Договор 14/07/2/0.0.0147 от 08.01.2019 г. за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 7. 2. Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура от мярка 7 Основни услуги и обновяване на селата и селските райони от Програма за развитие на селските райони за периода 2014-2020, подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. При така установеното от фактическа страна, съдът е счел, че в мотивите на оспорения административен акт се съдържа незаконосъобразна констатация, че установеното представлява нередност по т. 14 от Насоките за определяне на финансови корекции, които трябва да бъдат извършени спрямо финансирани от Съюза разходи в случай на неспазване на приложимите правила за възлагане на обществени поръчки, приети с решение на Европейската комисия от 14.05.2019 г. /Насоките/. Тоз извод е обосновал с константната практика на Върховния административен съд, според която Насоките регламентират единствено критериите и механизма за анулиране на предоставената на държавите членки подкрепа чрез налагането на финансови корекции в тяхна тежест и нямат отношение към дейността на ръководителя на съответния орган на национално ниво по осъществяване на контрола за спазването на националното и европейското законодателство от конкретните бенефициери; че Насоките като акт на Комисията се прилагат към нередностите, осъществявани от държавите членки, тъй като именно те са техен адресат. Административният съд е изложил подробни мотиви и за това, че съображенията на административния орган, даващи описание на извършеното нарушение, са лаконични и непоследователни, липсва анализ на извършеното нарушение по двете обособени позиции, като единствено механично е пренесено описанието на нарушенията от протоколите и доклада на комисията, въз основа на които е издадено решение ОП-3/2019-0013 от 18.03.2019 г. на заместник кмета на Община Берковица, с което е прекратена процедурата по обособена позиция едно и по обособена позиция две, поради отстраняване на участниците в нея. Съдът е акцентирал на обстоятелството, че обратно на приетото от органа, в мотивите на влязлото в сила решение 694 от 13.06.2019 г. по преписка КЗК-316//320/2019 г. на Комисия за защита на конкуренцията, с което посоченият акт на възложителя е обявен за нищожен, е посочено от коя фаза са били дадени указания да продължи процедурата по обществената поръчка, а именно на етапа на оценяване на офертите. На последно място първостепенният съд е установил, че не е налице нарушение на разпоредбата на чл. 107, т. 2, б. б ЗОП, тъй като офертите на Хидрострой АД по обособени позиции едно и две съответстват на предварително обявените условия на поръчката /тези на документацията за участие и техническата спецификация/, съответно не е констатирано несъответствие между техническото предложение, линейния график, Диаграмата на работната ръка и Диаграмата на механизацията. Решаващите изводи на съда са, че след като не е допуснато нарушение на чл. 107, т. 2, б. б ЗОП, от събраните по делото доказателства нередността не се установява твърдяната нередност, съответно незаконосъобразно по отношение на оспорващия е наложена финансова корекция на основание и т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности в размер на 25 % от стойността на предоставената безвъзмездна финансовата помощ от 6259842, 63 лева с ДДС. Според настоящия съдебен състав обжалваното съдебно решение е валидно, допустимо и правилно. При постановяването му не са осъществени нарушения, съставляващи касационни основания, които изискват неговата отмяна. Въз основа на цялостно изяснена фактическа и правна обстановка, след задълбочено обсъждане аргументите на страните и правнорелевантните факти, първоинстанционният съд е произнесъл законосъобразно решение, което следва да остане в сила. Обосновано административният съд е отменил процесното решение 03-РД/4138 от 07.08.2024 г., поправено с решение за поправка на очевидна фактическа грешка 03-РД/4138#1 от 19.08.2024 г., поради това, че незаконосъобразно е мотивирано с приложимостта на т. 14 от Насоките за определяне на финансови корекции, които трябва да бъдат извършени спрямо финансирани от Съюза разходи в случай на неспазване на приложимите правила за възлагане на обществени поръчки, приети с решение на Европейската комисия от 14.05.2019 г. Изцяло съобразен с непротиворечивата съдебна практика на ВАС е извода на съда, че Насоките регламентират единствено критериите и механизма за анулиране на предоставената на държавите членки подкрепа чрез налагането на финансови корекции в тяхна тежест и нямат отношение към дейността на ръководителя на съответния орган на национално ниво по осъществяване на контрола за спазването на националното и европейското законодателство от конкретните бенефициери. Насоките като акт на Комисията се прилагат към нередностите, осъществявани от държавите членки, тъй като именно те са техен адресат. Индиция в тази насока е на първо място, съдържанието на параграф 1 от преамбюлната част на Насоките, според чието предписание целта на изготвения документ е да се предоставят указания на съответните служби на Комисията относно принципите, критериите и процентите, които следва да се прилагат по отношение на финансовите корекции, извършвани от Комисията спрямо разходи, финансирани от Съюза в рамките на споделеното управление, при неспазване на правилата относно обществените поръчки. От изложеното следва, че насочеността на акта е към Комисията, а последната няма отношение към определянето на финансови корекции на национално ниво за нарушения, извършени от конкретните бенефициери. Тя е компетентна да контролира спазването на правилата при възлагането от държавите членки. На следващо място, в параграф 2 от преамбюла на Насоките изрично е конкретизирано, че корекциите се налагат на държавите членки, като не е въведен друг евентуален адресат. Изложеното се подкрепя и от текста от т. 1. 1. от Насоките, според който държавите членки разкриват също така нередности, в който случай те са длъжни да налагат необходимите корекции, а на компетентните им органи се препоръчва да прилагат същите критерии и проценти, когато налагат корекции във връзка с нередности, разкрити от собствените им служби, освен ако не прилагат по-строги стандарти. Очевидно е разграничението, което европейският законодател прави между корекциите, определяни в тежест на държавите членки, и тези по отношение на бенефициерите, ангажимент на съответните контролни органи. Ясна е и волята Насоките, и по-специално отделните състави на нередностите, да не се прилагат пряко по отношение на дейността, извършвана на национално ниво. Нормотворецът безспорно е искал да уеднакви нередностите, съставляващи основание за отмяна на предоставената помощ, без значение кой е извършил нарушението дали това ще е държава членка или бенефициер по силата на договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Използвайки думата същите /в превод на съответния език/ обаче, Комисията е предвидила приемането на допълнителен акт на национално ниво, който, в съответствие с описаните в Приложение 1 Насоките от решението от 19.12.2013 г. и пресъздавайки или надграждайки ги, да регулира правоотношенията, свързани с определянето на финансови корекции в тежест на бенефициерите. Следователно отделните нарушения, които представляват нередности, за които могат да бъдат определяни финансови корекции на бенефициерите, видовете нередности и съответните размери на корекциите за тях се регулират от национални разпоредби. Неоснователно касационният жалбоподател поддържа, че от доказателствата по делото безспорно са констатирани нарушения на националното законодателство, които попадат в хипотезата на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП и представляват нередност, съставляваща нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта от ЗУСЕФСУ. Мотивите в тази насока, изложени от административния орган в процесното решение за налагане на финансова корекция /РНФК/, очевидно не отчитат постановените от КЗК решения, които се ползват със сила на пресъдено нещо. В решение 694 от 13.06.2019 г., постановено по преписка КЗК-316/320/2019 г. на Комисията за защита на конкуренцията, с което е обявено за нищожно решение ОП-3/2019-0013 от 18.03.2019 г. на заместник - кмета на община Берковица за прекратяване на обществена поръчка с описания по-горе предмет, ясно е посочено, че указанията на КЗК в предходното нейно решение /решение 157 от 31.01.2019 г. по преписка КЗК-42/2019 г./ не засягат всички подадени по процедурата оферти, а единствено офертите на класираните на първо място, по двете обособени позиции - ДЗЗД Пътища Берковица 2018 и БКС-Бъдинстрой АД. Изрично е прието, че порок е налице само и единствено по отношение решенията на комисията/възложителя за класиране на ДЗЗД Пътища Берковица 2018 на първо място, по обособена позиция 1 и съответно на "БКС-Бъдинстрой" АД, на първо място, по обособена позиция 2. След като в решение ОП-03/2018-0100 от 10.12.2018 г. на заместник - кмета на община Берковица е прието, че офертата на "Хидрострой" АД съответства на предварително обявените условия на възложителя, липсва основание за преразглеждане на този въпрос. Поради това последващите констатации на помощния орган на възложителя, че техническата оферта на Хидрострой АД не отговаря на изискванията на документацията, не могат законосъобразно да послужат за мотивиране на налагане на финансова корекция поради допусната нередност, съставляваща нарушение на правилата за определяне на изпълнител по реда на ЗОП, в частност на разпоредбата на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП. Изложените от първостепенния съд мотиви досежно констатираното от него съответствие на офертите на Хидрострой АД с влезлите в сила изисквания на възложителя по двете обособени позиции, в настоящата хипотеза са без правно значение, с оглед стабилитета на правораздавателните актове на КЗК, включително по въпроса за допускане на дружеството до разглеждане и оценка на техническото му предложение. Не намират опора в доказателствения материал доводите на касатора, че първостепенният съд неправилно е приел описаното нарушение като нередност по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, тъй като оспореният акт е издаден на основание чл. 5, ал. 1 от подзаконовия нормативен акт. Видно и от самото РФНК, същото е издадено на основание чл. 20а, ал. 2 и чл. 27, ал. 6 ЗПЗП, чл. 73, ал. 1, чл. 72, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ във вр. с § 70 ЗУСЕФСУ, чл. 2, ал. 2, чл. 107, т. 2, б. а ЗОП, т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, и чл. 50, ал. 8, във вр. с ал. 2 от Наредба 12 от 25.07.2016 г., тоест основанието, за което се твърди, че не е измежду описаните от административния орган, изрично е включено в съдържанието на акта. Точка 14 от Приложението се цитира и в разпоредителната част на процесното решение, в т. I.1., която не е предмет на решението за поправка на очевидна фактическа грешка 03-РД/4138#1 от 19.08.2024 г. Същевременно, противно на твърдяното от касатора, в РФНК не се съдържа позоваване на чл. 5, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, която разпоредба единствено регламентира, че когато поради естеството на нарушението е невъзможно да се даде реално количествено изражение на финансовите последици, размерът на финансовата корекция се определя по пропорционалния метод. Тази норма обаче не определя видовете нередности и съответстващите процентни показатели за финансови корекции, и не може да бъде самостоятелно основание за определяне на корекцията. Предвид всичко изложено, обосновани се явяват решаващите изводи на административния съд, че след като не се установява твърдяното от административния орган нарушение на чл. 107, т. 2, б. а" ЗОП, то не са налице основанията за определяне на финансова корекция съобразно ЗУСЕФСУ и Наредбата за посочване на нередности. Липсата на нарушение на цитираната разпоредба от ЗОП обосновава и липсата на елемент от фактическия състав на нередността по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, сочещ, че предоставената по линия на европейските фондове за споделено управление финансова подкрепа може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършването на финансова корекция за нередност, съставляваща нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕФСУ. Като е отменил оспореното решение за налагане на финансова корекция, решаващият съд е постановил правилно и законосъобразно решение, което следва да бъде оставено в сила. По изложените съображения настоящият съдебен състав счита, че обжалваното съдебно решение не страда от инвокираните с касационната жалба пороци - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. С оглед изхода на спора претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на сторените по делото разноски се оставя без уважение. Своевременно заявеното от ответника искане за присъждане направените в касационното производство разноски, представляващи договорено и платено адвокатско възнаграждение в размер на 35000 лева, следва да се уважи, а възнаграждението да се присъди в пълния му претендиран размер, предвид липсата на възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК. На основание на горното и на чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,