Решение № 10945 от 15.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14604/2018 г.

Решение № 10945 от 15.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14604/2018 г., III о., докладчик съдията Румяна Лилова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК, в редакцията на разпоредбите преди изменението, публ. в ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), във вр. с пар. 149, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на АПК, публ. в ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г. Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет – Б. (ОбС – Б.), чрез адв. Т. Т., срещу Решение № 1657 от 19.10.2018 г., постановено по адм. д. № 87 по описа на Административен съд – Б. (АС – Б.) за 2018 г. С обжалваното съдебно решение, по жалба на Л. Г. и И. Мутишев, са отменени т. 1. 4. и т. 1. 4 А. от Раздел I, Приложение № 1 на Тарифата за конкретните размери на местните такси и цени на услуги, предоставени от Община Б. (Тарифа/та) към Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Б. (Наредба/та), приети с Решение № 395 от 28.12.2017 г. по Протокол № 15 от заседание на ОбС – Б., с които е определен размера на такса битови отпадъци (ТБО) за 2018 г. Наред с това, ОбС – Б. е осъден да заплати на Л. Г. и на И. Мутишев сума в размер на по 20, 00 лв., представляваща разноски по делото. В касационната жалба се поддържа становище за постановяване на решението при наличието на касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва се приетото от съда, че в производството по приемане на оспорените разпоредби са допуснати особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила, разписани в чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Излага се становище, че съдът е извел неправилен извод за задължителност на оценката на въздействие по чл. 20 ЗНА. Наред с това се твърди, че не е допуснато незачитане на принципите, прогласени в чл. 26, ал. 1 ЗНА, както и на правилата, описани в чл. 26, ал. 2 – ал. 5 ЗНА, а и на чл. 28, ал. 2 ЗНА (относно съдържанието на мотивите). По изложените в касационната жалба съображения, вкл. такива по същество на спора, се иска отмяната на обжалваното съдебно решение и отхвърляне на предявеното пред първоинстанционния съд оспорване. Касационната жалба се оспорва от Мутишев и Георгиев в представено по делото писмено възражение, в което се поддържа становище за нейната неоснователност. Моли се обжалваното съдебно решение да остане в сила. В съдебното заседание пред настоящия съд подателят на касационната жалба не се представлява. Преди съдебното заседание по делото е постъпило заявление от адв. Тошев като процесуален представител на касационния жалбоподател, с което заявява, че поддържа жалбата и моли да се уважи. Ответниците – Л. Г. и И. Мутишев не се явяват и не се представляват в съдебното заседание пред настоящия съд. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното решение на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. С Решение № 1657 от 19.10.2018 г., постановено по адм. д. № 87 по описа на Административен съд – Б. за 2018 г., в производство по чл. 185 и сл. АПК, по жалба на Л. Г. и И. Мутишев, са отменени т. 1. 4. и т. 1. 4 А. от Раздел I, Приложение № 1 на Тарифата към Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Б., приети с Решение № 395 от 28.12.2017 г. по Протокол № 15 от заседание на ОбС – Б., с които е определен размера на ТБО за 2018 г. Установено е от съда, че на 21.11.2017 г. кметът на Община Б. е внесъл в ОбС - Б. предложение относно приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата и определянето на размера на ТБО за 2018 г. в Раздел I от Тарифата. Предложението било публикувано на интернет страницата на Община Б. на 21.11.2017 г. Б. разгледано от постоянните комисии при ОбС – Б.. На негово заседание, провело се на 28.12.2017 г. било прието Решение № 395 по Протокол № 15, с което била приета Наредба за изменение и допълнение на Наредбата, като с пар. 4 в Приложение № 1, Раздел I от Тарифата били определени и конкретните размери на местните такси и цени на услуги, предоставени от Община Б.. Първоинстанционният съд приел оспорването за допустимо, а по същество за основателно. Мотивирал извод, че оспорените разпоредби от Тарифата (т. 1. 4. и т. 1. 4 А.) са приети от компетентен орган като се позовал на чл. 141, ал. 3 от Конституцията на Република България и чл. 9 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ), но при допуснати особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съдът приел, че са нарушени правилата за изработване на проекти за нормативни актове по чл. 26 и чл. 28 ЗНА, приложим на основание чл. 80 АПК. Изложил съображения, че по делото не били ангажирани доказателства за изготвяне и обсъждане на изискуемата от чл. 20 ЗНА предварителна оценка на въздействието, както и такива, от които да се установи, че по предложението на кмета са провеждани обществени консултации с гражданите и юридическите лица, съобразно чл. 26, ал. 2 ЗНА. Наред с това, съдът направил извод, че представените от кмета на Община Б. предложение и мотиви към проекта не са пълни, доколкото не са изложени съображения по всички критерии съгласно чл. 28, ал. 2 ЗНА, респективно не съответстват на съдържанието, разписано в чл. 28, ал. 2, т. 3 - 5 ЗНА – липсва формулировка на финансовите и други средства, необходими за прилагането на разпоредбата на чл. 67 ЗМДТ, очакваните резултати от прилагането и анализ на съответствието с правото на Европейския съюз. Предвид това, съдът намерил, че на практика няма изготвен доклад, съответстващ на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА, при което проектът, съгласно ал. 2 на посочената разпоредба, не следва да се обсъжда от компетентния орган. Като се позовал на съдържанието на мотивите, посочени в предложението на кмета, които се припокриват с мотивите, изложени при приемане на решението, съдът приел, че в тях не е посочен количествен показател на твърдените разходи и инвестиции. Липсва и посочване на финансовите и други средства, необходими за прилагането на законовата уредба на чл. 67 ЗМДТ, за да се прецени дали ще е налице увеличение или намаление на ТБО за ползвателите. Необходимостта от инвестиции в непосочен размер и технически средства, също неуточнено какви, липсата на критерии за определяне на количеството на отпадъците и досегашната организация по сметосъбиране не съставляват обосновка по смисъла на закона за необходимите материално – технически и административни разходи. В допълнение съдът е приел, че няма доказателства за спазване на изискването на чл. 77 АПК за обсъждане на проекта, което изискване гарантира прилагането на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА. Съдът е отчел и съдържанието на представената справка за постъпили предложения по проекта за изменение и допълнение на Наредбата, но счел, че постъпилите предложения по проекта от граждани не са приети и са оставени без разглеждане. Такова обсъждане не се установява да е проведено и в постоянните комисии, видно от представените техни становища. От съдържанието на Протокол № 15 от 28.12.2017 г. съдът установил, че общинският съвет бил само информиран, че има постъпили предложения по проекта от граждани, но те не били обсъждани, нито е взето някакво отношение или становище по тях съобразно изискването на чл. 77 АПК. По тази причина съдът приел, че е нарушен принципът на откритост и съгласуваност и е нарушено правото на участие в производството по приемане на акта на гражданите Георгиев и Мутишев, доколкото не е обсъдено тяхното Предложение с вх. № 70-00-1368 от 19.12.2017 г. С неизпълнение на задължението си по чл. 77 АПК, на практика според съда, ОбС – Б. лишил обществеността от участие при взимане на решението за определяне на ТБО за 2018 г. Доколкото нарушаването на чл. 26 и чл. 28 ЗНА, както и на чл. 77 АПК, представлява нарушение на императивни правни норми, първоинстанционният съд направил извод, че то е съществено такова в хода на производството по приемане на оспорените разпоредби и съставлява основание за тяхната отмяна. По тези причини уважил жалбата и отменил спорните текстове от Тарифата към Наредбата. Решението е валидно и допустимо, но е неправилно. Основателно се възразява от касационния жалбоподател срещу възприетото от първоинстанционния съд нарушение на чл. 20 ЗНА при приемането на оспорените разпоредби. По силата на чл. 19, ал. 1 ЗНА съставителят на проект на нормативен акт извършва оценка на въздействието на нормативния акт, когато това е предвидено в този закон (ЗНА). Съгласно чл. 20 ЗНА предварителната оценка на въздействието на нормативния акт, която е частична или цялостна се извършва при изработването на закон, кодекс или подзаконов нормативен акт на Министерския съвет, а извън тези случаи цялостна предварителна оценка може да се извърши по преценка на съставителя на проекта. В случая предмет на оспорването е подзаконов нормативен акт, който се приема от общински съвет. Следователно предвид характера на акта и приемащия го орган, преценката за извършване на цялостна предварителна оценка е предоставена на съставителя на акта, т. е. не е налице задължително извършване на такава оценка, за да бъде тя условие за законосъобразност на акта, респективно на оспорените разпоредби. Така, в мотивите по приемане на Закона за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове (№ 502-01-74 от 01.09.2015 г., 43-то НС) е дефиниран обхват на оценките на въздействието "Актовете, по отношение на които ще се изготвя предварителна оценка на въздействието, са закони, кодекси и подзаконови нормативни актове на Министерския съвет. " На следващо място, необоснован е изводът на съда, че по делото няма данни по предложението на кмета на Община Б. да са проведени обществени консултации с гражданите и юридическите лица съобразно чл. 26, ал. 2 ЗНА. При тълкуване на разпоредбите на чл. 26, ал. 2, във вр. с ал. 3 и 4 ЗНА следва да се приеме, че с публикуването на предложението на кмета на Община Б. и на мотивите към него на 21.11.2017 г. на интернет страницата на Община Б. за срока, предвиден в чл. 26, ал. 4 ЗНА, това задължение на административния орган е изпълнено, доколкото според настоящия състав предложение по проекта конкретно за оспорените разпоредби не е постъпило, респективно не е била налице необходимост от публикация по чл. 26, ал. 5 ЗНА. В тази връзка следва да се посочи, че не се споделят и изводите, направени в обжалваното решение за допуснато нарушение на чл. 77 АПК. Предложението, на което се позовава първоинстанционният съд, за да направи този извод, подписано и от настоящите ответници по касация, е лишено от всякаква конкретика относно връзката му с публикувания на интернет страницата на институцията проект за приемане на изменение на подзаконов нормативен акт. С него в пет точки се обобщава какви, според подателите му са "... най – повтарящите се нарушения на ЗМДТ, които общинската администрация извършва всяка година... ". В заключение е направено искане поради незаконно натрупаните през годините излишъци (суми), като първа стъпка, да бъде намалена такса смет "в пълно съответствие със закона" и с направените от администрацията за сметосъбиране и сметоизвозване разходи. Предвид това и доколкото то не съставлява по смисъла си конкретно предложение във връзка с направения проект, не е налице задължение преди приемането на проекта да се направи обосновка за неприемането му (чл. 26, ал. 5 ЗНА), както и да бъде обсъждано при приемането на проекта. По тези съображения като неправилен се възприема и изводът, направен в обжалваното решение, че неизпълнявайки задължението си по чл. 77 АПК ОбС – Б. на практика бил лишил обществеността от участие при взимането на решение за определяне на ТБО за 2018 г. Необосновани са и изводите на първоинстанционния съд за допуснато нарушение на разпоредбата на чл. 28, ал. 2, т. 3 - 5 ЗНА, предвид приетото в решението, че липсва формулировка на финансовите и други средства, необходими за прилагането на разпоредбата на чл. 67 ЗМДТ, очакваните резултати от прилагането им и анализ на съответствието с правото на Европейския съюз, което съставлявало основание за отмяна на спорните разпоредби на това основание. Видно е от представените "Мотиви към проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Б." (л. 79 – 84 от първоинстанционното дело), публикувани на 21.11.2017 г. заедно с предложението на кмета (л. 86 от същото дело), че по т. 3 са изложени такива във връзка и с оспорените разпоредби. Преценката за материалната законосъобразност на тези разпоредби през призмата на така изложените мотиви е обаче въпрос по същество. Като е приел, че липсва формулировка на финансовите и други средства, необходими за прилагането на разпоредбата на чл. 67 ЗМДТ и очакваните резултати от прилагането, съдът не е отчел посоченото в мотивите, че "определените промили за недвижимите имоти, собственост на физическите лица, както и тези на нежилищните имоти, собственост на предприятия се запазват". Тоест, такава не е била необходима. На последно място, липсата на анализ за съответствие с правото на Европейския съюз не е съществено нарушение, доколкото спорните разпоредби регламентират обществени отношения от местно значение, а не такива регламентирани от правото на Европейския съюз. При това настоящите ответници по касация не са навели никакви доводи за констатирано противоречие в тази насока. По така изложените съображения, обжалваното решение, с което разпоредбите, предмет на контрол за законосъобразност от първоинстанционния съд са отменени поради допуснати от ОбС – Б. нарушения на правилата за приемането им е неправилно и следва да бъде отменено. С него съдът не се е произнесъл по всички, визирани в чл. 146, във вр. с чл. 196 АПК основания за законосъобразност, освен по въпроса за компетентността на ОбС – Б. за приемането им. Доколкото всички останали мотиви, изложени в съдебното решение касаят единствено спазването на процесуалните правила за приемане на разпоредбите, без да е коментирана материалната им законосъобразност, делото следва да се върне на друг състав на АС – Б., който да се произнесе по оспорването, като изложи мотиви по всички правнорелевантни факти. Ето защо и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ, във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение