Решение № 13788 от 12.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6859/2018 г.

Решение № 13788 от 12.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6859/2018 г., VII о., докладчик председателят Надежда Джелепова Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Е. И." АД, със седалище и адрес на управление гр. Б., ЕИК *********, чрез процесуален представител, срещу решение № 552/22.03.2018 г., постановено по адм. дело № 1772/2017 година по описа на Административен съд Б. (АС Б.), с което е отхвърлена жалбата на дружеството против решение № РД-16-513/21 април 2017 година на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 (ОПИК) към Министерство на икономиката. Касационният жалбоподател развива съображения за неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон - касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът - ръководителят на Управляващият орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 към Министерство на икономиката, чрез процесуален представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения подробно изложени в депозирания по делото писмен отговор. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК, от надлежна страна, участник в първоинстанционното производство, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. С оспореното решение, съставът на АС Б. е отхвърлил жалбата на "Е. И." АД против решение № РД-16-513/21 април 2017 година на ръководителя на УО на ОПИК, с което е отказано предоставянето на безвъзмездна финансова помощ на кандидата по подадено проектно предложение с референтен номер BG16 RFOP002-1. 002-0451, по процедура за подбор на проекти BG16 RFOP002-1. 002, с наименование "П. за разработване на иновации от стартиращи предприятия" по Приоритетна ос 1. "Технологично развитие и иновации", Инвестиционен приоритет 1. 1 "Технологично развитие и иновации" по ОПИК. За да постанови решението си, съдът е приел от фактическа страна, че от представения формуляр за кандидатстване, "Е. И." АД кандидатства за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с подадено проектно предложение с наименование "Разработване на технология за преработка на шлакови отпадъци от металургични производства и получаване на стокови продукти" с поискано финансиране в размер на 388 544, 40 лв. Видно от приложения по делото оценителен лист на етап техническа и финансова оценка, проектното предложение на дружеството е получило 36, 5 точки от максималния възможен праг от 85 точки. Съдът е приел, че техническата и финансова оценка на проектното предложение е извършена от двама оценители, с право на глас от състава на оценителната комисия, назначена по реда и условията на чл. 12 -16 от ПМС № 162, във вр. с чл. 33, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Окончателната оценка по процедурата е определена като средноаритметична между оценките на двамата оценители. Оценителната комисия е приела решение да представи на ръководителя на УО оценителен доклад, с приложени списъци на предложенията за финансиране, резервните предложения и тези за отхвърляне. АС Б. е приел, че предложението на дружеството е включено в списъка за отхвърляме на проектните предложения. Въз основа на представения доклад и след неговото одобрение, ръководителят на УО, на основание чл. 38, т. 1 от ЗУСЕСИФ, издава оспорваното решение с което отказва да предостави безвъзмездна финансова помощ за включеното в списъка по чл. 35, т. 3 от УЗСЕСИФ проектно предложение, подадено от "Екоресурс инженеринг" АД. Съдът е приел, че в оспорвания акт се съдържа подробна разбивка на точките, получени за така подаденото проектно предложение, както и правните основания за постановяването му. Въз основа на така установените факти съдът е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон. Приел е, че както административният орган, така и съдът не може да замени оценъчната дейност на оценителната комисия и да определи вместо нея броя на точките за всяко от проектните предложения, а може само да прецени спазени ли са правните изисквания за осъществяване на оценителната дейност. Приел е, че правилата за формиране на оценителната комисия са спазени, както и правилата за организиране на работата на оценителната комисия, в това число за документиране и отчет на дейността й. Двамата оценители, с оглед приложените оценителни листове, са извършили оценка на проектното предложение по утвърдените в критерии за оценка. По изложените съображения съставът на АС Б. е отхвърлил жалбата. Решението е правилно. Относно процедурата за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения с наименование "П. за разработване на иновации от стартиращи предприятия", BG16 RFOP002-1. 002 са приложими разпоредбите на чл. 24-42 от ЗУСЕСИФ, в т. ч. и на Постановление № 162 от 5 юли 2016 година за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014-2020 година (ПМС № 162), с оглед разпоредбата на чл. 28, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕСИФ ръководителят на УО утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, с които определя условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. По делото е безспорно, че ръководителят на УО е приел Условия за кандидатстване и Насоки за кандидатстване. Актът по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, в хипотезата на процедура чрез подбор, е общ административен акт по смисъла на чл. 65 от АПК – той е с еднократно правно действие (за конкретната процедура) и с него се създават права и задължения, съответно непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица – кандидатите за предоставяне на безвъзмездна помощ. Насоките за кандидатстване, в едно с Приложение Й – Критерии и методология за оценка на проектните предложения, са влязъл в сила общ административен акт и с оглед на това задължителен за участниците в процедурата по подбор. За да бъдат допуснати и оценени проектните предложения кандидатите трябва да са спазили установените в Насоките изисквания за кандидатстване и тяхното неспазване има за правна последица недопускане до участие в процедурата, съответно даването на указание за отстраняване на нередовностите, и оценяване в съответствие с посоченото в предложението и Насоките съответствие. Основните изисквания за провеждане на процедурата чрез подбор са регламентирани в чл. 29 – 38 от ЗУСЕСИФ. Компетентен да определи на кои проектни предложения следва да бъде предоставена безвъзмездна финансова помощ, е ръководителят на УО според разпоредбата на чл. 36, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕСИФ, съответно чл. 37, ал. 3 и чл. 38, т. 1 от ЗУСЕСИФ. С цел компетентна оценка на предложенията законодателят е възложил оценъчната дейност на комисията по чл. 33, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Т. нар. оценителна комисия не представлява самостоятелен административен орган с властнически правомощия, а е помощен орган на ръководителя на УО. Комисията има правомощия да оцени проектните предложения, но не е овластена да издава завършени юридически актове. Нейният структурен състав, изисквания към участващите лица, както и правилата на нейната работа се определят с акта по чл. 28, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕСИФ, т. е. с ПМС № 162. Следователно, комисията по чл. 33, ал. 1 от ЗУСЕСИФ е законово установен помощен орган на ръководителя на УО, чиято дейност е нормативно регламентирана, и която е част от процедурата по подбор. По силата на изрична правна норма – чл. 35 от ЗУСЕСИФ, комисията изготвя и нарочен акт – оценителен доклад, който заедно с резултатите от оценката, става мотив на акта на ръководителя на УО по чл. 36, ал. 1, т. 1, във вр. с чл. 35 от ЗУСЕСИФ, съответно чл. 37, ал. 3 и чл. 38, т. 1 от ЗУСЕСИФ. Този характер на комисията – на помощен орган, на нейната дейност – на част от процедурата по подбор, и на значението на нейните актове – на мотиви на крайния, пораждащ права и засягащ законни интереси индивидуален административен акт, предпоставя и необходимостта от проверка спазването на нормативните изисквания относно нея в хода на съдебното производство по контрол за законосъобразност на акта по чл. 36, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 35 от ЗУСЕСИФ. С оглед на това при контрола за законосъобразност на акта по чл. 38, т. 1 от ЗУСЕСИФ съдът следва да извърши контрол спазени ли са нормативните изисквания по отношение на комисията по чл. 33, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Безспорно е, че съдът е длъжен да извърши проверка за спазване на правилата за формиране на оценителната комисия – спазени ли са изискванията на чл. 33, ал. 1 и 3 от ЗУСЕСИФ, във вр. с чл. 12, 13, 15 и 16 от ПМС № 162; правилата за извършване на оценъчната дейност – изискванията на чл. 17, 18 и 19 от ПМС № 162, правилата за документиране и отчет на дейността на комисията – изискванията на чл. 20 от ПМС № 162. Съдът обаче не може да извършва контрол за законосъобразност на самата оценъчна дейност на комисията. Оценъчната дейност и актът, в която тази дейност е обективиран, не са административна дейност и административен акт. Актовете на комисията не са и юридически актове. Нито дейността, нито актът произвеждат пряко правни последици, защото не са правотворчески волеизявления, а материални (оценителни) действия и акт. Оценителната дейност се осъществява в рамките на нормативно и административно установени правила, но сама по себе си тя няма административен, а експертно-оценъчен характер. Тази дейност изисква притежаването на специални знания, които не са част от компетентността на органа и именно поради това законодателят е предвидил нейното използване при издаването на акта. Понеже дейността на оценителната комисия не е административна, а експертно-оценъчна (материална), по отношение на нея не са приложими понятията, свързани с видовете компетентност на административния орган – обвързана компетентност и оперативна самостоятелност. Следва да се прави разлика между правила, въз основа на които се извърша определена оценъчна (материална) дейност и правила за упражняване на компетентност. За законосъобразността на един административен акт, който по силата на закона е обоснован с резултата от оценъчна дейност на нарочен помощен орган, е важно да се провери спазени ли са правилата за тази дейност, но не и да се проверява и още повече да се замества същата дейност, обективирана в мотивите на акта, с преценката на съда. Ако съдът можеше да замени оценъчната дейност на оценителната комисия и да определи вместо нея броя на точките за всяко от проектните предложения, то следва, че въпросът за това кои проектни предложения каква оценка трябва да получат не е предоставен на преценката на административния орган (чрез помощния орган), а следва пряко от приложимостта на правно (нормативното и/или административно) предписание. Именно това правно предписание ще е регламентирало всички релевантни юридически факти за определянето на проектните предложения, които следва да получат безвъзмездна финансова помощ. Това значи, че за издаването на акта органът няма да се нуждае от експертно-оценителната дейност на комисията по чл. 33, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, защото става въпрос за пряко разпореждане от правната норма на действията на органа. Видно от разпоредбата на чл. 36, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, самият административен орган има правомощието да одобри предложението на оценителната комисия или тогава, когато прецени, че в процедурата са допуснати съществени нарушения да я върне или да я прекрати. Следователно, самият административен орган не може да замества експертно-оценителната дейност, а може само да прецени спазени ли са правните изисквания при нейното осъществяване. С оглед горното, за да се прецени законосъобразността на оспорения акт, съдът правилно е извършил контрол за законосъобразност на изискванията за формиране на оценителната комисия, за спазване на правилата за нейната работа, в т. ч. и за документиране и отчет на дейността й, както и за спазване на правилата за извършване на оценителната дейност. Съдът не може да замести експертно-оценителната дейност на комисията и да определя вместо нея броя на точките по отделните критерии. По делото е безспорно, че правилата за формиране на оценителната комисия са спазени. Спазени са и правилата за организиране на работата на оценителната комисия, в т. ч. и за документиране и отчет на дейността й. С оглед приложените оценителни листове на двамата оценители, съдът приема, че те са извършили оценка на процесното проектно предложение по утвърдените критерии за техническа и финансова оценка. Всеки от оценителите е формирал оценката си само и единствено въз основа на установените в критериите правила, като е мотивирал дадената оценка. Видно от оспорвания административен акт, за техническа и финансова оценка проектното предложение на дружеството е получило 36, 5 точки (от максимален възможен брой 85 точки). Съгласно чл. 19, ал. 1 и 2 от ПМС № 162 за финансиране по дадена процедура за оценяване на проектни предложения чрез подбор се одобряват в низходящ ред проектните предложения, чиято оценка е по-голяма или равна на определената с приетите на основание чл. 5, ал. 1 от ПМС № 162, във вр. с чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕСИФ Условия за кандидатстване минимално допустима оценка за качество на проектните предложения. В т. 22. "Критерии и методика за оценка на проектните предложения" от Условията за кандидатстване е предвидено, че минимално допустимата оценка за качество на проектните предложения по процедурата за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG16 RFOP002-1. 002 "П. за разработване на иновации от стартиращи предприятия" е 51 точки, като е уточнено, че решение за отхвърляне на дадено проектно предложение ще бъде вземано и когато даден проект не покрива критериите за качество (не покрива минималния брой точки). Оценителната комисия е назначена по реда и условията на чл. 12 - 16 от ПМС № 162, във вр. с чл. 33, ал. 1 от ЗУСЕСИФ и окончателната оценка е определена като средноаритметична между получените оценки на двама оценители. Същата е обективирана в изготвения от оценителната комисия оценителен доклад до ръководителя на УО на ОПИК. В приложените към него оценителни листове се съдържат и присъдените от всеки от оценителите точки по отделните показатели от Раздел II "Критерии за техническа и финансова оценка" на Критериите и методологията за оценка на проектни предложения (Приложение Й към Условията за кандидатстване), ведно с допълнително описание на основанията, въз основа на които конкретните оценители са присъдили даден брой точки за показател. Въз основа на представения доклад и след неговото одобрение, ръководителят на УО на ОПИК, на основание чл. 38, т. 1 от ЗУСЕСИФ, е издал оспорваното решение, с което се отказва предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, за включеното в списъка по чл. 35, т. 3 от ЗУСЕСИФ проектно предложение, подадено от "Е. И." АД. Административният акт съдържа подробна обосновка на точките, получени за така подаденото проектно предложение, както и правните основания за постановяването му, което е осигурило в достатъчна степен правото на защита на кандидата в процедурата за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. При оценката на процесното проектно предложение оценителната комисия не е допуснала нарушения на установените правила за оценяване, поради което възприемането й от административния орган и превръщането й във властническо волеизявление е материално законосъобразно. Неоснователни се явяват изложените в касационната жалба възражения за неправилност на съдебното решение поради допуснати нарушения на материалния закон. Предвид изложеното настоящият състав намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора и своевременно заявената претенция, на ответника по касация следва да бъдат присъдени направените по делото разноски. Следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение в размер на 300 лева, определено в съответствие с чл. 228 във вр. с чл. 143 от АПК и чл. 78, ал. 8 от ГПК във вр. с чл. 144 от АПК, чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащането на правната помощ. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,