Решение № 5529 от 23.04.2014 г. на ВАС по адм. д. № 9090/2013 г.

Решение № 5529 от 23.04.2014 г. на ВАС по адм. д. № 9090/2013 г., III о., докладчик съдията Таня Куцарова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ и е образувано по касационната жалба на кмета на община Варна против решение № 1144 от 09.05.2013 г., постановено по адм. д. № 4532 по описа за 2012 г. на Административен съд - Варна. Релевират се оплаквания за неговата неправилност, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на решението с последиците по закон. Ответниците Иванка Василева Христова и Стефан Василев Стефанов не изразяват становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура представя мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима за разглеждане по същество, а разгледана по същество, е основателна. С обжалваното решение Административен съд - Варна е отменил отказ на кмета на община Варна да извърши "заверка" на молба-декларация, подадена до община Варна от жалбоподателите Иванка Василева Христова и Стефан Василев Стефанов относно имот, представляващ ПИ № 1361 по плана на селищно образование местност "Боровец-север", землище Галата, Община Варна, съгласно заповед за одобрение на кадастрален план № Р-115 от 29.04.1996 г. Съдът е приел, че обжалваният отказ е незаконосъобразен административен акт, тъй като е постановен в нарушение на административнопроизводствените правила и материалния закон. Съдът е изяснил делото от фактическа страна. Фактическата обстановка се възприема от настоящата инстанция изцяло, с оглед нормата на чл. 220 от АПК, а именно: С искане вх. № АУ053431ВН/18.08.12 г., подадено от ответниците по касационната жалба е поискано извършване на административна услуга - заверка на молба-декларация до нотариус за признаване право на собственост върху недвижим имот чрез извършване на обстоятелствена проверка относно имот № 1361 с площ 1637,65 кв. м в со "Боровец-север", гр. Варна. Към заявлението са представени писмени документи, посочени подробно в решението. Видно от писмо изх. № АУ053431вн-002ВН/19.09.12 г. на Дирекция "Общинска собственост, икономика и стопански дейности", отдел Земеделие на Община Варна, на осн. чл. 26 от АПК се обявява в сайта на Общината на заинтересованите лица, че е започнало административно производство по заявлението за заверка на молбата-декларация. Видно от справка от 31.08.12 г. на Дирекция "Общинска собственост, икономика и стопански дейности", отдел Земеделие на Община Варна, за имот № 1361 с площ 1637,65 кв. м по КП на со "Боровец-север", гр. Варна няма съставен АДС до 01.06.96 г. и няма извършено отчуждаване и възстановяване по ЗВСВНОИ, ЗПИНМ, ЗТСУ и др., като е съставен АОС № 6706/12.12.11 г., вписан в СВ-Варна на 14.12.12 г. Видно от последния, на осн. чл. 2, ал. 1, т. 7 от ЗОС имотът е актуван като частна общинска собственост. По делото е депозирана заповед № 0121/23.01.08 г. на Кмета на Община Варна, с която се забранява заверяването на молби-декларации за обстоятелствена проверка в точно упоменати случаи, сред които и когато за имота има съставен АОС. ПНИ на со "Боровец-север", гр. Варна е одобрен със заповед № РД-12-7706-313/19.10.12 г. на Областен Управител - Варна, като ПНИ е влязъл в законна сила по отношение на имот № 1361 при липса на подадена жалба /видно от писмо изх. № РД-13-1100-6/1/09.04.13 г. на ОУ-Варна/. По преписката е представена графична извадка от ПНИ относно имот № 1361 с площ 1637 кв. м, вписан в регистъра на имотите като собственост на името на жалбоподателя. Видно от представената таблица за дължимото обезщетение на собствениците в со "Боровец-север", имот № 1361 по ПНИ обхваща части от имот № 140/215 кв. м /и от имот № 141/1421 кв. м/ по плана на старите имотни граници /част от ПКП към ПНИ/. В КП по заповед № Р-115/29.04.96 г. имот № 1361 с площ 1637,65 кв. м е записан в разписния лист отново като собственост на В. Ст. Димитров. С решение № 322-4/29.05.00 г. на ОС - Варна са одобрени околовръстните полигони на териториите по § 4, ал. 2 и ал. 3 от ПЗР на ЗСПЗЗ за Община Варна. Видно от писмо изх. № РД-12-0801-264/1/14.01.13 г. на ОУ-Варна, част от имотите по ПНИ представляват земеделски земи, а друга част попадат в околовръстния полигон на со по § 4, ал. 2 от ПЗР на ЗСПЗЗ. Зам.-кметът на Община Варна се е произнесъл по заявление вх. № АУ053431ВН/18.08.12 г., като е постановил обжалвания отказ изх. № АУ053431ВН007/26.10.12 г. да завери молба-декларация за обстоятелствена проверка на имот № 1361 по КП по заповед № Р-115/29.04.96 г. на со "Боровец-север", кв. Галата, гр. Варна. За да постанови отказа, органът е приел, че съставеният за имота АОС от 12.12.11 г. е пречка за заверка и е налице конкуренция на права между заявителите и Община Варна. При това положение справка-декларацията не би могло да се завери със съдържание, което да удовлетворява заявителите. За да уважи жалбата, съдът е посочил в мотивите си, че административният орган в производство по извършване на административна услуга няма компетентност да се произнася по конкуренция на материални права. Според съда налице е превратно упражняване на власт от страна на органа. И тъй като при процесния отказ органът действа, сливайки двете си качества - на представител на собственика на имота по АЧОС /Община Варна/, и като орган, дължащ извършване на адм. услуга, органът е длъжен да направи заверка на молбата-декларация /т. е. да издаде документ от значение за признаване или упражняване на правата на заявителя/, като разполага с правната възможност в нея да впише данните, които намира за относими към удостоверявания факт. Дали съдържанието на заверката удовлетворява заявителите, не подлежи на преценка от органа-издател. Така постановеното решение е неправилно, постановено е в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и е необосновано. Видно от доказателствата, административният орган, сезиран с искане за извършване на административната услуга, е образувал административното производство, извършил е вменените от АПК административнопроизводствени действия, проявил е процесуална активност, като е събрал относимите за материалноправния спор доказателства и е постановил индивидуален административен акт. Неправилността на съдебното решение произтича от обстоятелството, че съдът не е изтълкувал правилно и не е приложил относимата материалноправна норма на закона. На първо място следва да се посочи, че понятието "заверка" на документ, в смисъла, вложен в искането на жалбоподателите, в писмения отказ и в съдебното решение, съответно от гражданите, административния орган и съда, не е легално, поради което не е ясно какво следва да се разбира под него. В дългогодишната съдебна практика по граждански дела, вкл. и нотариалните производства, под заверка на документ като добило гражданственост понятие се разбира удостоверяване на верността на преписи и извлечения от документи и книжа, т. е. производство чл. 569, т. 2 от ГПК. В контекста на конкретния правен спор, ако попълването на молбата-декларация в частта й, досежно волеизявлението на представител на общината, че имотът не е общинска собственост, може да се разглежда като удостоверяване на верността на този факт, то "заверка" за това няма как да бъде извършена, поради обстоятелството, че за имота има съставен акт за общинска собственост - акт, на който законът придава качеството на официален удостоверителен документ - чл. 5 от ЗОС, ползващ се с материална и формална доказателствена сила. По тази причина необосновано съдът е посочил, че административният орган всъщност се е произнесъл по конкуренция на права и така е злоупотребил с властта си. Материалната доказателствена сила на акта за общинска собственост обвързва всички да се съобразят и да зачетат факта, удостоверен в този официален документ, тя обвързва кмета на общината, гражданите и съда. Неправилно също така съдът е преценил мотивите на административния орган като решаване на конкуренцията на права. Изложеното в мотивната част на писмения отказ следва да се разглежда единствено като мотиви на индивидуалния административен акт - отказ да се извърши отразяване в молбата-декларация на исканото от гражданите съдържание. Изложеното към акта от кмета на община Варна е в пряка и непосредствена логическа връзка с разпоредителната част на акта и дава отговор на въпроса защо искането на жалбоподателите, така, както е направено, не може да бъде удовлетворено. Съгласно легалното определение на понятието административна услуга, дадено в § 1, т. 2, б. "а" и "б" от Допълнителните разпоредби на Закона за администрацията, такава представлява, както издаването на индивидуални административни актове, с които се удостоверяват факти с правно значение, така и издаването на индивидуални административни актове, с които се признават или отричат права или задължения. От изрично определеното в закона понятие за административна услуга става ясно, че извършването й всякога е свързано с издаване на индивидуален административен акт. Издаването на индивидуален административен акт задължително е свързано с проверка за допустимостта и основателността на искането на гражданите, според критериите, посочени в АПК и специален материален закон. Съдът в мотивите изрично е посочил, че органът е длъжен да направи заверка на молбата-декларация /т. е. да издаде документ от значение за признаване или упражняване на правата на заявителя/, като разполага с правната възможност в нея да впише данните, които намира за относими към удостоверявания факт. Този извод е неправилен и не намира опора в закона. За да се приеме, че органът е бил длъжен да "извърши заверката", означава да се приеме, че извършването на услуга не е издаване на адимнистративен акт, а представлява действие, задължението за извършването на което произтича от закона. По изричното определение в Закона за администрацията, административната услуга е издаване на индивидуален административен акт, а не действие, произтичащо от закона. Обжалваният пред съда писмен акт на кмета на община Варна следва да се подлежи на проверка за законосъобразност именно като индивидуален административен акт, съобразно критериите, посочени в чл. 146 от АПК, а не да се разглежда като задължение за действие, като органът бъде задължен от съда да го извърши. С оглед критериите, посочени в чл. 146 от АПК, следва да се определи дали този административен акт е издаден от компетентен орган, действащ в кръга на законовите му правомощия, в предписаната от закона форма, дали са спазени административнопроизводствените правила и материалноправните норми. Съдът в решението си не е посочил пред коя от двете хипотези, посочени в ЗА, е бил изправен административният орган чрез заявлението на физическите лица за извършване на "заверка" на молбата-декларация. Ако се приеме, че гражданите са поискали административна услуга от категорията на тази по § 1, т. 2, б. "а" от ДР на ЗА, т. е. издаване на индивидуален административен акт, с който се удостоверяват факти с правно значение, то искането им е следвало да бъде ограничено до искане за удостоверяване на факт дали за имота има съставен акт за общинска собственост, т. е. искане за издаване на удостоверение има или няма съставен акт за общинска собственост. На административния орган обаче не е представено такова искане, на него е представена готова бланка на молба-декларация, с попълнено съдържание, за това, че имотът не е общинска собственост. На общината е предложено да се съгласи с посоченото в тази бланка съдържание, т. е. че имотът не е общинска собственост и да удостовери това съгласие с подпис на представляващия общината орган. Тук следва да се има предвид и следното - съдържанието на бланката, относно това, че имотът не е общинска собственост, се дава на общината не в качеството на административен орган, а в качеството на гражданскоправен субект, който да отрече собствените си права върху имота, като удостовери, че не е носител на правото на собственост върху процесния имот. Конкретно за този вид административна услуга, административноправният субект и административен орган - кмет на община Варна е сезиран с искане да обективира два вида волеизявления - волеизявление като административен орган, извършващ административна услуга, и волеизявление като представител по закон на гражданскоправния субект - община Варна. Видно от съдържанието на обжалваното писмо, като волеизявление на административен орган, същото съдържа отказ да се съгласи с целяното от гражданите съдържание, че процесният имот не е общинска собственост, като са обяснени и причините за това - общината като гражданскоправен субект счита имота за своя собственост, посочвайки придобивното основание в ЗСПЗЗ, като сочи за доказателството акт за частна общинска собственост. Предвид изложеното, в частта, с която кметът на община Варна се произнася като административен орган, следва да се приеме, че на искането за издаване на индивидуален административен акт за извършване на административна услуга административният орган е отговорил чрез издаване на индивидуален административен акт - изричен писмен отказ да се попълни молбата-декларация със съдържащото се в нея волеизявление. Актът на кмета на общината е издаден от компетентен административен орган, действащ в рамките на законовите му правомощия, при спазване на административнопроизводствените правила и материалния закон. В мотивите на този адимнистративен акт ясно е посочено становището на общината и като носител на правото на собственост, а именно, че общината счита имота за своя собственост и дори е съставила за него официален удостоверителен акт - акт за частна общинска собственост. Това е становището й като собственик, т. е. като гражданскоправен субект. Като е отменил изричния отказ на кмета на община Варна да извърши "заверка" на молба-декларация, подадена до община Варна от жалбоподателите Иванка Василева Христова и Стефан Василев Стефанов относно процесния имот и е върнал преписката на органа, съдът е постановил решението си в противоречие с материалния закон, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила. По тази причина решението следва да се отмени, а вместо него да се постанови друго, с което жалбата бъде отхвърлена. Водим от горното, Върховният административен съд