Решение № 10379 от 7.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6890/2016 г.

Решение № 10379 от 7.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6890/2016 г., V о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", гр. С., бул. "Ц. Б. III" № 136 срещу Решение № 2585 от 15.04.2016 г. на Административен съд, С. град, постановено по административно дело № 2811/2015 г.

С обжалваното решение съдът отменя Заповед № 214 от 24.02.2015 г. на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", с която на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител е прекратено служебното правоотношение на В. Н. М..

Касационният жалбоподател - изпълнителният директор на Д. фонд "Земеделие", счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът, макар правилно да следва правилата на процесуалния закон и фактическата обстановка по казуса е направил избирателно тълкуване на материалния закон - чл. 107, ал. 2 във вр. с чл. 76, ал. 5 и 7 от Закона за държавния служител (ЗДСл).

Излага подробно фактите по делото и сочи, че работният план е съгласуван от оценяваното лице без възражения, както при приемането му, така и в процеса на възражение по оценката, което доказва спазването на чл. 10, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (Наредбата). Възражението на оценявания е общо, главно срещу спецификата на работа, която обаче е съобразена със съответната длъжност. С оглед на това неясен е изводът на съда за несъответствие на индивидуалния работен план с изискванията на чл. 9, ал. 2 и 3 от Наредбата и на чл. 76, ал. 5 ЗДСл.

Съдът не е съобразил диспозитивната норма на чл. 76, ал. 5, т. 1 ЗДСл., второто предложение, и евентуално смисловото припокриване между него и длъжностната характеристика е напълно в рамките на закона. Сочи, че всеки индивидуален план се съобразява с изискванията на чл. 1, ал. 2, т. 4 и 5 от Наредбата и с дефицитите в работата на служителя. В случая това е сторено чрез забележката на прекия ръководител от междинната среща.

Сочи, че зададените срокове за изпълнение на задачите се определят от характера на длъжността на служителя и обема на дейността му, като задачите, които възникват в хода на дейността не могат да бъдат конкретно предвидени в началото на периода. В работния план са посочени конкретните критерии, като същите са сведени до ясно посочване какво служителят трябва да направи - да прилага Правилника за работа на дирекция "Технически инспекторат" и приложимата нормативна уредба.

Сочи, че от съдебното решение не става ясно как съдът е приел оценката за незаконосъобразна, като не разполага с правомощие да се произнася по нея и като разпитаните свидетели са потвърдили, че оценката е на базата на обективни факти. Сочи, че съдът не отчел постигането на целите на атестирането - да се изясни приноса на служителя за реализиране на целите на административното звено.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да остави в сила оспорената заповед. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулт И. З..

Ответникът по касационната жалба - В. Н. М., счита същата за неоснователна. Обжалваното съдебно решение е правилно и изводите на съда кореспондират с доказателствата по делото. Заложените цели са изброени общо, съобразно длъжностната характеристика, без да има измерими, ориентирани към резултати и определени във времето цели, което прави невъзможно обективната оценка.

Правилен счита извода на съда за коректност единствено на междинната оценка, защото само тя е направена от прекия ръководител на атестирания, а окончателната оценка и коригиращата такава са некоректни, изготвени от лица, които нямат никакви впечатления от работата на служителя. Сочи, че съображенията на органа са лаконични, неконкретни и вътрешно противоречиви. Правилен счита извода на съда за липса на данни за злоупотреба със служебния автомобил и за неотносимост на неправомерното ползване на служебния телефон.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Д. М., Софийска адвокатска колегия.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. За да постанови обжалваното решение съдът е приел представените доказателства, изяснил е релевантните факти, за приетото фактически и правно се е обосновал.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приема от фактическа страна, че:

1. На 31.07.2012 г., със Заповед № 1298, издадена на основание чл. 9, ал. 1 ЗДСл, главният секретар на Д. фонд "Земеделие" назначава на длъжността "старши експерт" в Областна дирекция - С. град, дирекция "Технически инспекторат", отдел "Регионален технически инспекторат" В. Н. М..

1. На 03.09.2012 г. г- н М. подписва длъжностна характеристика за длъжността "старши експерт - направление "Селскостопански пазарни механизми", в която в т. 5 са посочени преките задължения на служителя, между които: попълва административните данни в контролния лист; извършва проверки на място по съответните схеми съгласно Правилника на дейността на Дирекция "Технически инспекторат", в съответствие с инструкциите и планира работата си в съответствие с изготвения график; изготвя контролен лист за проверката на място; предава контролния лист за проверката на място; предава контролния лист навреме на главния експерт; въвежда резултатите от проверката на място в информационната система; изпълнение на текущи задачи.

1. На 20.01.2014 г. оценяващ ръководител подписва формуляр за оценка на изпълнението на длъжността - Приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата, в частта за индивидуален работен план. В плана е посочен период на оценяване 01.01.2014 г. - 31.12.2014 г., както и следните цели и изисквания за изпълнение:

а) да приема заявки за проверки на място - прилагане на Правилника за работа на дирекция "Технически инспекторат" и сроковете, заложени в него, в т. ч. инструкциите, указанията и наредбите;

б) да извършва проверки на място, като планира дейността си спрямо обема, обхвата, местоположението на обектите за проверка и срока определен в заповедта за проверка - прилагане на Правилника за работа на дирекция "Технически инспекторат" и сроковете, заложени в него, в т. ч. инструкциите, указанията и наредбите;

в) да документира резултатите от проверката - попълва контролни листа, снимки, измервания и др., които своевременно да обработва и въвежда в ИСАК и предоставя за процедурна проверка - прилагане на Правилника за работа на дирекция "Технически инспекторат" и сроковете, заложени в него, в т. ч. инструкциите, указанията и наредбите;

г) да стопанисва и управлява поверената му специфична офис техника и служебен автомобил, да води отчетност на зачисления му служебен автомобил - Инструкция за управление на служебни автомобили в Д. фонд "Земеделие"; политики за ползване и стопанисване на IT техника, утвърдени от Дирекция "Технически инспекторат".

д) да изготвя справки, доклади, отчети и др. от компетентността на отдела - прилагане на Правилника за документооборота, утвърдени политики на Д. фонд "Земеделие" и др.

1. На 01.07.2014 г. формулярът за оценка е попълнен в частта за междинна среща като оценяващият ръководител е посочил: "Изпълнява целите от индивидуалния си работен план в срок. Извършва проверки по всички схеми и мерки. Прилага измененията в нормативната база и инструкциите за работа. Включва се в допълнителните за отдела задачи. Да прецизира работата си при документирането на резултатите от проверките. Да стопанисва с грижата на добър стопанин зачислената му техника. "

1. На 11.12.2014 г. и на 09.01.2015 г. директорът на Областната дирекция, С. град, информира главния секретар на Д. фонд "Земеделие" за неправомерно използване от г-н М. на служебния телефон.

1. На 27.01.2015 г. оценяващият ръководител оценява годишното изпълнение на индивидуалния план като вписва във формуляра: "изпълнението отговаря ненапълно на изискванията. " С мотиви: "Изпълнил е преобладаващата част от целите на индивидуалния си план, като качеството на изпълнение и компетентностите (sic) знания при извършване на възложените му проверки по съответните схеми и мерки не отговарят напълно на изискванията съобразно инструкциите за работа и тяхното документиране. " Посочени са следните препоръки: "Да следи и прилага измененията в нормативната база, в Правилника за работа на отдел "Технически инспекторат", в т. ч. инструкциите за работа по всяка от схемите и мерките своевременно. Да подобри планирането и документирането на работата си. Да стопанисва с грижата на добър стопанин зачислената му техника и оборудване. "

1. На 27.01.2015 г. г- н М. възразява като вписва във формуляра, че броя на проведените от него проверки е над средния, проверяваните обекти са трудни терени, което се отразява на ползвания автомобил, многократно се е налагало да полага труд извънредно и до 21 часа.

1. На 28.01.2015 г. контролиращият ръководител се произнася по възражението като вписва във формуляра коментар по изпълнението на отделните цели като поставя оценка "неприемливо изпълнение" и сочи, че:

а) по първата цел: над 50% от изработените от г- н М. заявки, предоставени за процедурни проверки, са връщани от главния експерт за корекции, защото не са отразени данните от теренните проверки;

б) по втората цел: "не е спазвал срока на част от възложените му за изпълнение задачи", което е нарушение на Правилника за дейността на дирекция "Технически инспекторат";

в) по третата цел: работата не е извършвана качествено, съобразно инструкциите за работа, тъй като голяма част от обработените и предоставени за процедурна проверка заявки са върнати от главен експерт за корекции";

г) по четвъртата цел: установен е преразход на гориво, множество ремонти и злоупотреба със служебния телефон;

д) по петата цел - не са поставяни задачи.

1. На 28.01.2015 г. контролиращият ръководител попълва формуляра по чл. 24, ал. 2 от Наредбата - Приложение № 5, в който повтаря изложеното в коментара по формуляра - Приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата.

1. На 24.02.2015 г., със Заповед № 214, издадена на основание чл. 107, ал. 2 и чл. 108 ЗДСл изпълнителният директор на Д. фонд "Земеделие" прекратява служебното правоотношение на В. Н. М..

1. В хода на съдебното производство органът представя доказателства за лицата, осъществили правомощията на оценяващ и на контролиращ ръководител, като за междинната оценка това е Н. В. Б., заемаща длъжността до 14.12.2014 г., за годишната оценка - А. Р., заемащ длъжността от 05.01.2015 г., за контролната оценка - П. И. П., заемащ длъжността от 13.01.2015 г.

1. В хода на съдебното производство съдът разпитва свидетелите М. С., Н. С., В. С. и М. Н. - служители в Областната дирекция - С. град на Държавния фонд.

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. Съдът приема, че поставените цели възпроизвеждат преките задължения по т. 5 от длъжностната характеристика. Цел едно и две съвпадат с пункт 3 от т. 5 на длъжностната характеристика като за критерии са посочени общо нормативни актове, цел три съвпада с пунктове 4, 5, 6 и 8 при идентични с предходните две критерии; цел четири представлява обобщение на раздели III, IV и V от Инструкцията за ползване и експлоатация на автомобилния парк в Д. фонд "Земеделие"; цел пет и критериите за нейната оценка са общи.

Въз основа на горното съдът прави извод, че заложените в работния план цели са общо изброени и възпроизвеждат преки задължения от длъжностната характеристика, без да има конкретни измерими, ориентирани към резултатите и определени във времето цели, което е в нарушение на чл. 9, ал. 2 и 3 от Наредбата. Това нарушение съдът приема за съществено, защото липсата на съответен на изискванията работен план опорочава следващите етапи на процедурата по атестиране.

Съдът приема, че оценката е извършена в нарушение на чл. 76, ал. 2, изречение 2 ЗДСл и чл. 18, ал. 1 от Наредбата, което също е съществено, защото поставената оценка не е мотивира от обективно установими факти. Представените по делото справки за върнати заявки и показанията на разпитаните свидетели са твърде общи и не установяват конкретни факти, освен това показанията на свидетелите не могат да санират допуснатите в хода на производството нарушения. Недоказани по делото са и доводите за неправомерно ползване на служебен автомобил, а относно неправомерното ползване на служебния телефон е ангажирана имуществената отговорност на служителя.

За несъществено съдът приема нарушенията при попълване на формуляра - непосочване на име и длъжност на съответния орган, с оглед на допълнително представените доказателства.

Съдът приема, че е налице и нарушение на чл. 18, ал. 1 от Наредбата поради липсата на мотиви - налице е противоречие между междинната и крайната оценки, което не е намерило обяснение в крайната оценка.

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорената заповед и я отменя.

Този извод на съда е правилен.

Държавният служител трябва да отговаря на нормативно установените изисквания за заемане на държавна служба не само към момента на назначаването, но и във всеки един момент докато трае служебното правоотношение. Едно от изискванията, на които държавният служител трябва да отговаря във всеки един момент, е професионалната му пригодност да изпълнява служебните си задължения. Тогава, когато държавният служител престане да изпълнява задълженията си, свързани със заеманата длъжност, по начин, който държавната служба изисква, той престава да бъде адекватен на потребностите на тази служба.

Средството, чрез което се осигурява периодична преценка на професионалната пригодност, на компетентностите на държавния служител е оценяването на изпълнението. Резултатите от него показват приноса на съответния служител за ефективно изпълнение на държавната служба. Поради това законодателят, в чл. 107, ал. 2 ЗДСл., е предвидил получаването на най-ниска оценка на изпълнението - "неприемливо изпълнение", като основание за едностранно прекратяване на служебното правоотношение от страна на органа по назначаването.

Видно е, че резултатите от оценяването на държавния служител са материалноправна предпоставка за прекратяване на служебното правоотношение. С оглед на това процеса на оценяване като елемент на фактическия състав на прекратяването на служебното правоотношение по чл. 107, ал. 2 ЗДСл., подлежи на контрол за законосъобразност при прекратяване на служебното правоотношение. Разбира се, както сочи и касаторът, правилността на оценката не подлежи на съдебен контрол, но условията и редът за оценяване, както и наличието на установената нормативно оценка са елемент на фактическия състав на прекратяването на служебното правоотношение и съдът е длъжен да извърши контрол за тяхното спазване. Получената в нарушение на производствените правила и на материалния закон оценка не обосновава прилагането на чл. 107, ал. 2 ЗДСл - прави акта незаконосъобразен.

С оглед на изложеното съдът правилно извършва контрол за законосъобразност на процедурата по оценяване. Съдът констатира, че именно процедурата по оценяване не е изпълнена в съответствие със законовите изисквания. Неоснователен е доводът на касатора, че определените в работния план цели са съответни на изискванията на нормативната уредба и съобразени с характера на заеманата от г-н М. длъжност. Член 9 от Наредбата изисква определените на служителя цели да бъдат в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура и измерими по обем, качество и срокове.

Какво показват вписаните цели в индивидуалния план на г- н М.?

Три от петте цели представляват възпроизвеждане на задълженията от длъжностната характеристика и както обосновано приема съдът са на практика част от основните задължения на служителя, определени в длъжностната характеристика на заеманата от него длъжност. Те не представляват конкретни цели, които могат да бъдат измерими по обем, качество и срокове. Така например първата и втората цел повтарят третото задължение от длъжностната характеристика. Третата цел повтаря четвъртото, петото и шестото задължение. Четвъртата цел е възпроизвеждане на нормативни изисквания, а петата е обща и неизчерпателна.

Видно е, както мотивирано приел и съдът, че още с формулирането на целите за оценявания период оценяващият ръководител не изпълнил задължението си съобразно законовите изисквания и по този начин поставил процеса на оценяване на незаконосъобразна основа. Факта, че служителят е съгласувал индивидуалния план без възражения не може да санира несъответността на плана на изискванията на чл. 9, ал. 2 и 3 от Наредбата.

Неоснователен е и доводът на касатора за неправилно тълкуване от съда на чл. 76, ал. 5 във вр. с ал. 6 ЗДСл. От съвместното тълкуване на двете разпоредби не може да се направи извод, че целите в индивидуалния план трябва да повтарят задачите от длъжностната характеристика. Вярно е, че целите не могат да бъдат извън обхвата на задачите по длъжностната характеристика, но те, с оглед на чл. 76, ал. 6 ЗДСл трябва да бъдат в максимална степен конкретни и съгласувани с целите на съответната административна структура, а не да повтарят задачите от длъжностната характеристика или да бъдат толкова общи, че да не може да се установи конкретното им съдържание.

С оглед на горното съдът правилно тълкувал и приложил чл. 76, ал. 5 във вр. с ал. 6 ЗДСл.

Неоснователен е и доводът на касатора, че от съденото решение не става ясно как съдът приема оценката за незаконосъобразна, като не разполага с правомощие да се произнася по нея. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение съдът не се е произнасял по самата оценка. Това, което съдът приема, е че самият процес на оценяване е опорочен, защото индивидуалният работен план не съответства на изискванията на чл. 76, ал. 6 ЗДСл във вр. с чл. 9, ал. 2 и 3 от Наредбата. Липсата на конкретни цели и на конкретни измерители прави незаконосъобразен процеса на оценяване, а както бе посочено по-горе за законосъобразността на заповедта по чл. 107, ал. 2 ЗДСл е необходимо не само да е налице възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението, но и спазването на производствените и материалноправни изисквания за оценяване.

С оглед на горното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение са неоснователни. Съдът правилно тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК съдът следва да осъди Д. фонд "Земеделие" - юридическото лице, в чиято структура е касаторът, да заплати на В. Н. М. направените по делото разноски. Същите, видно от представения по делото договор за правна защита и съдействие № 525469 от 15.12.2016 г. са в размера на 700,00 лв. адвокатско възнаграждение.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд