Решение № 1232 от 25.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11926/2012 г.

Решение № 1232 от 25.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11926/2012 г., VII о., докладчик председателят Веселина Тенева Производството е по реда на чл. 208 и следващи от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Факултетния съвет на Биологическия факултет при Пловдивски университет "Паисий Хилендарски", представляван от декана на факултета - проф. д-р Румен Димитров Младенов против решение № 1451 от 14.06.2012 г. по адм. дело № 371/2012 г. по описа на Административен съд - гр. Пловдив. Касационният жалбоподател поддържа оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че при вземането на решение за избор в конкурс за заемане на академична длъжност "професор" Факултетният съвет (ФС/Съвета) действа в условията на оперативна самостоятелност и не е обвързан от предложението на Научното жури. Счита, че процесният административен акт е мотивиран с оглед начина на вземане на решение от колективния орган, а именно - чрез явно гласуване и отчитане на изборния резултат. Твърди, че липсата на положителен вот съставлява мотив на акта. За мотиви, обосноваващи волеизявлението на Съвета, касаторът сочи и направените при гласуването на кандидатурата изказвания от членове на Факултетния съвет и изразените от тях становища по случая. По подробно изложените в касационната жалба доводи иска отмяна на първоинстанционното решение. Претендира разноски. Ответникът - Атанас Димитров Донев чрез пълномощника си по делото - адв. Недева оспорва касационната жалба. Моли за оставянето й без уважение като неоснователна и за присъждане на деловодните разноски в настоящата инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното оспорване. Счита, че обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, намира същата за неоснователна. С атакуваното решение Административен съд - Пловдив е отменил решение на Факултетния съвет на Биологически факултет при Пловдивски университет "Паисий Хилендарски" (ПУ), прието с Протокол № 177 от 13.12.2011 г., с което доц. д-р Атанас Димитров Донев не е избран за "професор" в ПУ по област на висшето образование 4. Природни науки, математика и информатика; професионално направление 4.3 Биологически науки; научна специалност Зоология, към катедра "Зоология" в Биологическия факултет и е върнал преписката на административния орган за ново произнасяне съобразно указанията в съдебното решение по тълкуването и прилагането на закона. За да постанови този резултат, съдът е установил от фактическа страна, че производството по избор за заемане на академичната длъжност е започнало с решение на Академичния съвет на ПУ, прието с протокол № 2/18.04.2011 г. за обявяване на конкурс за "професор" по област на висшето образование 4. Природни науки, математика и информатика; професионално направление 4.3 Биологически науки; научна специалност Зоология, към катедра "Зоология" в Биологическия факултет - 2 места. Конкурсът е обявен в "Държавен вестник" бр. 48 от 24.06.2011 г., като в двумесечния срок от обявяването му доц. д-р Атанас Донев е подал молба за участие със съответни приложения към нея. Кандидатът е допуснат до участие в конкурса след заключение на назначената със заповед от 29.07.2011 г. на ректора на ПУ комисия, че документите му са подадени в срок и отговарят на изискванията на ЗРАСРБ, ППЗРАСРБ, ПРАС на ПУ. Със заповед № Рзз-3195 от 1.09.2011 г. и в съответствие с чл. 29а от ЗРАСРБ ректорът на ПУ е определил състав на Научното жури (НЖ), предварително утвърден с решение на ФС на БУ в протокол № 173/27.07.2011 г. по предложение на Катедрения съвет от 25.07.2011 г. Процесното научно жури се състои от седем членове, от които четирима са професори, а четирима са външни лица. По кандидатурата на Донев са изготвени три рецензии и четири становища от определените за това членове на НЖ. По делото е безспорно, че заключенията на всички становища и рецензии са положителни. Според членовете на НЖ представените от кандидата документи и материали отговарят на всички изисквания на ЗРАСРБ, ППЗРАСРБ и Правилника за академичния състав на ПУ "Паисий Хилендарски" и покриват специфичните условия и критерии на Биологическия факултет на ПУ за заемане на академичната длъжност "професор". Прието е, че кандидатът е утвърден преподавател с дългогодишен стаж, един от основателите на катедрата, автор на учебници и учебни помагала, с изявени организационно-административни качества и значим научен принос. Положителните оценки в становищата и в рецензиите са с препоръка към Факултетния съвет за избор на кандидата на академичната длъжност "професор" към катедра "Зоология" в БФ на ПУ. На 18.11.2011 г. е проведено заключително заседание на НЖ, на което единодушно е прието решение за предложение на ФС към Биологическия факултет да избере доц. д-р Атанас Донев за професор. На 13.12.2011 г. Факултетният съвет на БФ е провел заседание за избор за заемане на академични длъжности, обективирано в Протокол № 177. В протокола е отразен численият състав на Научния съвет (НС) на БФ по списък, броят на присъствалите и на отсъстващите членове, както и необходимият брой гласове "за", които следва да получи кандидат, за да бъде избран за съответната академична длъжност. Деканът на БФ е уведомил Съвета за създадена на разширен Декански съвет консултативна комисия към ФС с функции - представяне на обобщена информация по отношение изпълнение на критериите на БФ от кандидатите, участващи в конкурса. Назначаването на подобна комисия не е предвидено в закона като елемент от процедурата. Видно от протокол № 177 от 13.12.2011 г., на заседанието на ФС са изслушани председателя на НЖ и председателя на т. нар. "консултативна комисия към ФС", както и изказванията на членове на ФС по кандидатурата на Донев. Отправена е критика към публикационната активност на кандидата. Посочено е, че същият е участвал в конкурса с по-малко публикации /16 публикации и 2 доклада/, тъй като попада в хипотезата, с която се редуцира броят на статиите от 25 на 17, когато има над 60 цитирания в международни списания, като за кандидата са установени 73 такива цитата. В протокола са отразени дебатите относно тълкуването и прилагането на критерия за наличие на определен брой и вид научни публикации, включително в реферирани научни списания с импакт фактор, за възможността за намаляване на този брой и за приравняване на цитати в реферирани международни научни издания с импакт фактор на публикация в списания с импакт фактор. Изказана е позиция за извършване на промени, като научните трудове на ПУ също да се реферират. Направено е предложение да се реши въпросът като какви ще се определят статиите от конференцията на факултета при конкурсите за заемане на академични длъжности и това решение да важи за всички колеги. Според изказването на доц. Илиев решението на този казус ще определи неговото становище по всички конкурси, разглеждани на 13.12.2011 г. Въпреки липсата на изискване за представяне на копия на статиите, в които е цитиран кандидатът, ФС е приел, че към документите му не са приложени потвърждения за цитатите. Изложени са доводи, че болшинството от посочените като статии с импакт фактор са всъщност такива без импакт фактор, но са цитирани в издания с импакт фактор, което представлява сериозно възползване от компенсаторния механизъм, предвиден в Критериите на БФ. Прието е също, че с оглед възрастта на кандидата (65 г.) от него не би могло да се очаква активно научно развитие занапред. По кандидатурата е проведено явно гласуване. С 12 гласа "за" и 13 гласа "не", ФС на БФ е приел обжалваното пред АС - Пловдив решение, с което не е избрал доц. д-р Атанас Донев за "професор". При така установените факти, съдът е приел, че решението на ФС на БФ е издадено от компетентен орган в изпълнение на правомощията му по чл. 27а, ал. 2 във връзка с чл. 29в от ЗРАСРБ. Навел е извод за липса на нарушения на конкурсната процедура до момента на извършения от ФС избор. Счел е, че конкурсът е проведен при спазване на административнопроизводствените правила - обявен е с решение на Академичния съвет, обнародвано в "Държавен вестник"; в изпълнение на чл. 48 от ППЗРАСРБ е назначена комисия за проверка на документите във фазата на допускане на кандидатите до участие в конкурса; кандидатът е допуснат в съответствие с правилата по чл. 48 ППЗРАСРБ; съставът на Научното жури е определен в съответствие с нормативно установената процедура по чл. 4 от ЗРАСРБ, при спазване на изискването на чл. 29а от същия закон; оценяването на кандидата от Научното жури е извършено въз основа на заложените в чл. 29 във връзка с чл. 29б, ал. 1 от ЗРАСРБ условия за заемане на длъжността, както и с въведените от висшето училище допълнителни изисквания за заемане на академичната длъжност "професор", отразяващи спецификата на съответното професионално направление, съгласно чл. 15, ал. 1, изр. 2 от ЗРАСРБ. При направеното от НЖ мотивирано предложение до ФС на БФ за избор на доц. д-р Атанас Донев за конкурсната академична длъжност съдът е приел, че оспореният пред него административен акт е незаконосъобразен поради липса на мотиви, обуславящи отрицателния вот и неизбирането на кандидата. Позовавайки се на чл. 59, ал. 1 от АПК, на ТР № 1 от 18.04.2006 г. на ВАС, ППВС № 4/1976 г., ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС и ТР № 4/2004 г. на ВАС, първоинстанционният съд е посочил, че като колективен орган, приемащ административно решение, факултетния съвет следва да мотивира своя акт, включително когато актът се приема по свободна преценка на органа. Съдът е приел, че факултетният съвет не е обвързан от предложението на НЖ, поради което няма пречка при положително решение на НЖ, ФС, респективно - НС, да приеме отрицателно такова и да не одобри предложената му за избор кандидатура, но следва да изложи мотиви за обстоятелствата, обусловили неговото решение. Развил е съображения, че вотът на мнозинството има правната сила на валидно решение на органа, като фактическите и правните основания на решението на колективен административен орган са мотиви на взетото вече решение, а не са такива на отделните му членове. Като е анализирал естеството и съдържанието на направените на заседанието на ФС изказвания съдът е констатирал, че към момента на приемане на решението е съществувала неяснота относно прилагането на един от обявените критерии, касаещ публикациите на кандидата, в това число и относно предвидения компенсаторен механизъм, т. нар. - приравняване и редуциране, като решаването на този въпрос е от значение за крайния изход на конкурса. Счел е, че представените по делото пояснения към "Критериите" на БФ са приети с решение на Факултетен съвет по Протокол № 178 от 17.02.2012 г. след приключване на конкурсната процедура, поради което са неотносими към критериите за проведения конкурс. За релевантни към предмета на спора са посочени Критериите на БФ по направление 4.3 Биологически науки, приети от ФС с Протокол № 171/19.04.2011 г. и утвърдени от декана на БФ. Спорно при разглеждането на кандидатурата на Донев от ФС е изпълнението следните изисквания: 25 бр. научни публикации в реферирани издания, най-малко от които - 8 да са с ИФ, в 10 да е водещ автор (т. 4.1. от Критериите); при общ ИФ по-голям от 30 или брой цитирания в международни реферирани списания по-голям от 60 се допуска редуциране на общия брой научни публикации, като в този случай се изискват най-малко 17 такива в реферирани списания, от които минимум 8 да с ИФ и най-малко в 10 да е водещ автор (т. 4.3. от Критериите). Критериите в частта "Общи положения" допускат и приравняване на публикация в българско и международно издание без импакт фактор, която е получила поне едно цитиране в списание, имащо импакт фактор, да се ползва като публикация в импакт фактор /ИФ/. Като специално оценяване в Критериите е предвиден приносът на кандидата за общото развитие и издигане престижа на катедрата, факултета и университета, участие в научни комисии, извършване на отговорна редакторска дейност и др. Съдът е отчел, че според Научното жури приносът на доц. Донев за общото развитие и издигането на престижа на Факултета е безспорен по данните от оценяваните документи за участие в конкурса. При съпоставката между рецензиите и становищата на Научното жури, в които са отразени публикациите с ИФ и приравнените на тях такива, брой цитирания в международни списания и т. н. с акцент върху цялостната дейност и научен принос на кандидата, и съображенията, съдържащи се в протокола от проведеното заседание на ФС, съдът е навел извод за липса на яснота кои конкретно са статиите, посочени с ИФ, които не са с ИФ, но са цитирани в такива с ИФ според ФС и какво е количеството, при което е налице приетото от решаващия орган "сериозно възползване от компенсаторния механизъм" и съответно непокриване на даден критерий. Според съда при еднозначно изразена положителна оценка на научното жури, е необходимо решението на ФС да бъде конкретно мотивирано за отрицателния резултат, той като при предвиденото съдебно обжалване адресатът на акта следва да разполага с възможност да опровергава конкретни обстоятелства, мотивирали отказа. Посочил е, че в случая положителната оценка на НЖ не би могла да послужи за мотиви на решението на ФС, поради пряко противоречие. Счел е, че постановеното решение дължи обосноваване именно с тези критерии, с конкретно посочени неспазени от кандидата конкурсни условия. Приел е, че излагането на съображенията за приемане на решението е правна гаранция за упражняване правото на защита и за проверка на законосъобразността му от съда, поради което в случая неизлагането на мотиви води до отмяната му само на това основание. Решението е правилно. Съдът е установил точно и съобразно доказателствата релевантните за предмета на спора факти и настоящата инстанция ги възприема така, както са изложени в обжалваното решение. Оспореното решение е обосновано и е постановено при правилно прилагане на материалния закон. В съответствие с фактическите обстоятелства и релевантната правна уредба решаващият съд е направил обоснован извод за незаконосъобразност на оспорения административен акт, като мотивите му се споделят изцяло от касационния състав. Изводите на първоинстанционния съд за ненадлежно мотивиране на волеизявлението на колективния орган, препятстващо съдебния контрол върху материалната законосъобразност на акта, са формирани въз основа на обстоен правен анализ на характера на обжалвания административен акт, спецификата на правоотношенията, свързани със заемане на академични длъжности и начина на вземане на решения от компетентния орган. Решенията на ФС, респективно - на НС, за избор в конкурсните процедури за заемане на академична длъжност по ЗРАСРБ, безспорно са израз на предоставената от закона оперативна самостоятелност на органа. Дали да бъде избран или не един кандидат за съответната академична длъжност е в правомощията на ФС/НС. С оглед нормативно делегираната му компетентност по избор, упражнявана при условията на административна дискреция, съдът намира, че ФС/НС в качеството му на решаващ орган не е обвързан от становището и предложението на Научното жури и не е длъжен автоматично да го приеме. Поради това, няма пречка Съветът да вземе различно от предложеното му от НЖ решение - да избере друг кандидат, различен от предложения от НЖ или да не избере нито един, при наличие на няколко удовлетворяващи изискванията кандидатури, да не избере единствен кандидат при препоръка за избор от НЖ, да избере кандидат при предложение от НЖ за отрицателен вот и т. н. Решението на компетентния орган, като акт от който възникват визираните в закона материалноправни последици, независимо от позицията на НЖ, следва да е съобразено с материалноправните предпоставки и да удовлетворява целта на закона, както и да съдържа релевантни мотиви, обуславящи волеизявлението на органа. Мотивирането на административните актове като задължително условие за тяхната законосъобразност безспорно се отнася и до решенията, приемани от ФС/НС в качеството му на колективен административен орган. Видно от действащата нормативна уредба на задължението за мотивировка, законът не прави разлика дали издателят на акта е едноличен или колективен административен орган и дали гласуването при приемането му е тайно или явно. Без значение е и дали при постановяване на акта органът действа в условията на обвързана компетентност или разполага с оперативна самостоятелност. В тази връзка съдът правилно е приел, че обосноваването на административните актове се дължи във всички случаи, както и че липсата на мотиви води до неговата отмяна. Условието за мотивировка представлява една от гаранциите за законосъобразност на акта, които законът е установил за защитата на правата и законните интереси на гражданите и организациите - страни в административното производство, в случая - за осигуряване правото на защита на засегнатия кандидат в конкурса за заемане на академична длъжност. С излагането на мотивите се довеждат до знанието на адресатите съображенията, по които административният орган е издал или е отказал да издаде искания административен акт, което подпомага страните в организирането на защитата им срещу такива актове. Едновременно с това наличието на мотиви улеснява контрола върху законосъобразността на акта, упражняван при обжалването му пред съда, допринася за разкриване на евентуално допуснатите закононарушения, разкрива и възможности за контрол над случаите, в които въпросът е решен по свободна преценка, включително дали не са надхвърлени рамките на предоставената на административния орган оперативна самостоятелност. Следва обаче да се посочи, че неизлагането на мотиви в самия административен акт не съставлява съществено нарушение и актът се приема за мотивиран, ако фактическите основания и конкретните съображения за издаването му се съдържат в документ, предхождащ издаването на акта или в последващ документ, т. е. ако могат да бъдат изведени от административната преписка. Издаването на административния акт и излагането на съображенията, по които административният орган е стигнал до едно или друго решение, не е необходимо да съвпадат по време. Възможно е мотивите да предхождат издаването на акта и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт. Ако административният акт е издаден на основание на такива подготвителни документи, изложените в тях съображения са такива и за издаването на самия акт. Не съществува пречка мотивите да бъдат изложени и допълнително, след издаването на административния акт, стига да се постигат целите, които законодателят е преследвал с изискването за мотивиране на индивидуалните административни актове и отказите за издаване на такива. В административноправната доктрина се застъпва и становище, че дори актът да е издаден без мотиви, не следва да се отменя, когато е ясно отнапред, че и след повторното разглеждане на преписката пак би се стигнало до акт със същото съдържание. Такъв порок на акта би бил основание за неговата отмяна, само когато липсата на мотиви или тяхната недостатъчност водят до невъзможност за правилно упражняване на съдебния контрол върху оспорения административен акт. За да се приеме, че актът е мотивиран, е необходимо изложената обосновка ясно да сочи какви са били съображенията на органа при постановяването му. По отношение на актовете на колегиалните органи, какъвто е ФС/НС, съдът е съобразил особеностите, свързани с изискването за обосноваване на приетите от тях решения. Колегиалният административен орган е организиран и действа като колективно формирование. Въпреки, че се състои от отделни физически лица, той действа като едно управително тяло, като членовете му заедно формират властническите волеизявления на иначе единния орган. В този контекст, когато ФС приема направено от НЖ предложение, за достатъчни мотиви на решението на ФС се смятат съображенията на предлагащия орган, т. е. при мотивирана положителна оценка от НЖ, последвана от положителен вот на ФС, изборът на ФС се счита за мотивиран дори в самото решение да не е изложена обосновка, тъй като мотивите в тази хипотеза се извличат от подготвителните документи (аргументите в предложението на НЖ, становищата и рецензиите на неговите членове). В случая решаващият орган не е възприел оценката на кандидата и предложението на НЖ за избирането му за професор, поради което вотът му не би могъл да се ползва от съображенията на НЖ, както правилно е посочил административният съд. Действително, изразените на заседанието на ФС мнения, становища и съображения на отделните членове от състава на съвета, обуславящи постановения в неговото решение правен резултат, се приемат за мотиви на крайния административен акт. Това важи с още по-голяма сила в хипотезите, в които органът е приел различно от предложеното му решение. В тази връзка, изследвайки съдържанието на изказванията на заседанието на ФС по същество, съдът е направил обоснован и законосъобразен извод, че в случая изложените в хода на обсъждането на кандидатурата становища не изпълняват изискването на закона за мотивиране на акта. Съгласно чл. 29, ал. 1 от ЗРАСРБ кандидатите за заемане на академичната длъжност "професор" трябва да отговарят на следните условия: 1. да са придобили образователната и научна степен "доктор"; 2. да са заемали академичната длъжност "доцент" в същото или в друго висше училище или научна организация не по-малко от две академични години или не по-малко от пет години: а) да са били преподаватели, включително хонорувани, или членове на научноизследователски екип в същото или в друго висше училище или научна организация, или б) да са упражнявали художественотворческа дейност, или в) да са били специалисти от практиката и да имат доказани постижения в своята област; 3. да са представили публикуван монографичен труд или равностойни публикации в специализирани научни издания или доказателства за съответни на тях художественотворчески постижения в областта на изкуствата, които да не повтарят представените за придобиване на образователната и научна степен "доктор", на научната степен "доктор на науките" и за заемане на академичната длъжност "доцент"; 4. да са представили други оригинални научно-изследователски трудове, публикации, изобретения и други научни и научно-приложни разработки или художественотворчески постижения, които се оценяват по съвкупност. С правилниците на висшите училища и научните организации могат да бъдат определени и допълнителни изисквания за заемане на академичните длъжности "доцент" и "професор", отразяващи спецификата на отделните професионални направления (чл. 15, ал. 1, изр. 2 от същия закон). Такива специфични изисквания в случая се съдържат в Критерии на БФ на ПУ, утвърдени с решение на ФС по Протокол № 171/19.04.2011 г. В Критериите, в редакцията им действала към момента на постановяване на акта, като условие към кандидатите за "професор" е предвидено наличие на публикуван монографичен труд или на определен брой равностойни публикации. Видно от общите положения и от т. 4.3. на цитираните Критерии, същите предвиждат хипотеза на редуциране на броя изискуеми публикации и на приравняване на публикация в списание без импакт фактор към такава в списание с импакт фактор при цитиране в списание с такъв фактор. Следва да се има предвид и че един от основните принципи на административния процес, а именно - този за последователност и предвидимост, изисква от административните органи своевременно да огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му (чл. 13 АПК). Наред с това, по силата на чл. 12, ал. 1 АПК, установяващ принципа на публичност и прозрачност, органите са длъжни да осигуряват откритост, достоверност и пълнота на информацията в административното производство. В контекста на разглеждания казус настоящият състав намира за необходимо да посочи и Решение № 11 от 5.10.2010 г. на КС по к. д. № 13/2010 г., в чиито мотиви са развити следните съображения: "Естествено е от тях (от кандидатите за "доцент" и "професор") да се изискват да представят научни трудове, научно-приложни разработки, обучение на докторанти и т. н. и когато атакуваният закон сочи само това, той всъщност "бяга" от същината на уредбата. Лансирането на някои критерии, като брой цитати, брой публикации в чужди научни издания и т. н. първо не могат да важат за всички научни направления и второ дори те са повече свързани с количеството, а не с качеството научни резултати". Няма спор, че заемането на по-висша академична длъжност, каквато е процесната, предполага завишени изисквания и процедура, която гарантира по-строга преценка на научните качества. От изказванията на членовете на Съвета се установява изначална неяснота в прилагането на критерия относно количеството публикации, както и по въпроса по какъв начин ще се ценят публикациите на кандидата и как ще се прилагат хипотезите на редуциране и приравняване, респективно - кога този критерий няма да се приема за изпълнен. Изложените мнения касаят уредбата и прилагането на компенсаторния механизъм с констатиране на необходимост от бъдещи изменения и пояснения, каквито всъщност са приети след конкурса. При това положение съдът е формирал обоснован и съответен на закона извод, че при произнасянето на ФС по кандидатурата на доц. Донев е налице неясен критерий, по отношение на който ФС е приел, че кандидатът не покрива изискванията за заемане на академичната длъжност без да мотивира ясно и конкретно тази си позиция. Правилна е преценката на съда, че в изказванията на членовете на Съвета липсва каквато и да било конкретика и обосновка кои точно публикации не отговарят на условията и защо, при наличие на диаметрално противоположни констатации и оценка на НЖ. Отразените в протокола от заседанието на ФС изказвания с оглед съдържанието им не позволяват на съда да извърши проверка дали при оценяването на кандидатурата компетентният орган е приложил точно материалния закон. Липсата на мотиви или тяхната недостатъчност водят до невъзможност за правилно упражняване на съдебния контрол върху оспорения административен акт, поради което съдът законосъобразно е приел наличие на основание за неговата отмяна. По изложените съображения настоящата инстанция намира, че не са налице визираните в касационната жалба отменителни основания, поради което оспореното решение следва да бъде оставено в сила. Доказателства за направени от ответника по касационната жалба Атанас Димитров Донев разноски пред настоящата инстанция не са представени, поради което такива не следва да му се присъждат. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,