Решение № 8174 от 27.7.2023 г. на ВАС, VII о.

Производството е по чл. 208 от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по:

1. касационна жалба от Колобрите ООД със седалище и адрес на управление в гр. Стара Загора, ул. Димитър Караджов 6 срещу Решение 4 от 03.01.2023 г. на Административен съд София-град, по административно дело 6495/2022 г. в частта му, с която е отхвърлена жалбата на дружеството срещу точка 11.1 ( критерии за допустимост) и т. 11.2 (критерии за недопустимост) от Условията за кандидатстване и условията за изпълнение за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност подкрепа за оборотен капитал за малки и средни предприятия, засегнати от временните противоепидемични мерки, приети със Заповед З-ЦУ-1853/23.12.2020 г. на изпълнителния директор на Национална дирекция за приходите (НАП) и изменени със заповед ЦУ -372/02.03.2021 на изпълнителния директор на НАП (Условията).

Касаторът счита, че решението за неправилно като постановено съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Касационният жалбоподател не излага конкретни доводи за наличието на касационното основание - съществено нарушение на съдопроизводствените правила.

Подробно обоснова доводите си, че обжалването решение е постановено при нарушение на материалния закон и необоснованост като в четири точки аргументира, че съдът не е съобразил основни положения в правото, а именно че не могат да съществуват два органа с еднаква компетентност, че съгласно чл. 26 б, ал.2 от Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13.03. 2020 г. и за преодоляване а последиците (ЗМДВИП) само Министерски съвет (МС) е компетентен да определи условията и реда за кандидатстване по конкретната програма и не е предвидена възможност за делегиране на това правомощие на друг орган, че предвидената специална компетентност на МС по ЗМДВИП изключва общата по Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), както и че по-новия ЗМДВИП, изключва приложението на по-стария ЗУСЕФСУ. Сочи, че съдът не е приложил правилно закона, поради което е достигнал до грешни изводи, че оспорените правила са издадени от компетентен орган.

Иска от съда изцяло да отмени съдебното решение в обжалваната му част и да постанови друго, с което прогласи нищожността на обжалваните Условия.

Касаторът се продставлавя от адв. Колев и Стойнев, които поддържат жалбата и претендират присъждането на разноски съгласно представен списък.

Ответникът изпълнителният директор на НАП чрез представител Я. Биков в писмен отговор застъпва становище за неоснователност на касационната жалба. Подробно обосновава теза, че оспорените Условия са издадени от компетентен орган, както и че това вече е потвърдено в мотивите на различни съдебни решения по оспорването на откази за предоставянето на безвъзмездна помощ по конкретната програма.

Ответникът се представлява от юрисконсулт А. Божкова, оспорва жалбата като неоснователна, прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение и претендира присъждането на юрисконсултско такова.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

1. частна жалба от Колобрите ООД със седалище и адрес на управление в гр. Стара Загора, ул. Димитър Караджов 6 срещу Решение 4 от 03.01.2023 г. на Административен съд София-град, по административно дело 6495/2022 г. в частта му, с която е оставена без разглеждане жалбата на дружеството срещу останалата част от Условията.

Частният жалбоподател, счита тази част от съдебното решение за неправилна поради несъобразяване на материалния закон.

Подробно обосновава, че доколкото дружеството-жалбоподател е кандидат за получаване на безвъзмездна финансова помощ по конкретната програма и е получило отказ, който обжалва, то е обвързано от оспорените Условия в цялост, тъй като те в цялост регулират обществените отношения по предоставяне на помощта, поради което за него съществува правен интерес да ги оспорва изцяло.

Моли съда да отмени съдебното решение, с характер на определение като неправилно.

Ответникът изпълнителният директор на НАП чрез представител Я. Биков в писмен отговор застъпва становище за неоснователност на касационната жалба. Счита, за правилен изводът на съда, че жалбоподателят няма правен интерес от оспорването на Условията в посочената част, тъй като те действително в тази част не съдържат конкретни правила за поведение, които да засягат или застрашават права и законни интереси на дружеството, а имат разяснителен характер по отношение на условията за кандидатстване.

Иска съдебното решение и тази му обжалвана част да бъде оставено в сила.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на частната жалба.

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора/частния жалбоподател и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

На 18.12.2020 г. Министерски съвет на Република България приема Решение 947, с което на основание чл. 26б ЗМДВИП дава съгласие Министерство на икономиката със средства от Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност да обяви процедура за директно предоставяне на средства с конкретен бенефициер НАП; определя целта на процедурата, одобрява критерии и ред, по които НАП предоставя средствата на микро-, малки и средни предприятия, определя за администратор на помощ НАП и др.

На 23.12.2020 г. изпълнителният директор на НАП със Заповед З-ЦУ-1853 приема Условия за кандидатстване и условия за изпълнение за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност, Схема за набиране на заявления за подкрепа BG16RFOP002-2.095 Подкрепа за оборотен капитал за малки и средни предприятия, засегнати от временните противоепидемични мерки, администрирана от НАП.

На 19.01.2021 г. е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ между Управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност и НАП като бенефициер за реализиране на проект BG16RFOP002-2,094-0006 Подкрепа чрез оборотен капитал на малки и средни предприятия, засегнати от временните противоепидемични мерки чрез прилагане на схема за подпомагане от НАП, част от документите, по които са оспорените Условия.

На 02.03.2021 г. изпълнителният директор на НАП със Заповед З-ЦУ-372 изменя горепосочените Условия.

Колобрите ООД (предишно наименование Колор принт ООД) заявява участие за получаване на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014 2020 по Схема за набиране на заявления за подкрепа BG16RFOP002-2.095 Подкрепа за оборотен капитал за малки и средни предприятия, засегнати от временните противоепидемични мерки, администрирана от НАП.

На 06.04.2021 г. изпълнителният директор на НАП със Заповед З-ЦУ-983 отказва предоставянето на безвъзмездна финансова помощ по подаденото от Колобрите ООД (предишно наименование Колор принт ООД) заявление за получаване на помощ по горепосочената програма и схема.

Колобрите ООД оспорва пред Административен съд Стара Загора, заповедта за отказ за предоставянето на безвъзмездна финансова помощ. По жалбата е образувано е административно дело 385/8/2021 г., което приключва с Решение 36 от 26.01.2022 г. на Административен съд Стара Загора по административно дело 388/2021 г., с което e отменена негова Заповед З-ЦУ-983 от 06.04.2021 г.

Изпълнителният директор на НАП обжалва Решение 36 от 26.01.2022 г. на Административен съд Стара Загора пред Върховния административен съд, където е образувано административно дело 3353/2022, производството по което е спряно с определение по хода от 06.10.2022 г. до приключване с влязъл в сила съдебен акт на производството по адм. дело 6495/2022 г. на Административен съд София град относно нищожността на Условията.

На 05.06.2022 г. Колобрите ООД оспорва Условията с искане за прогласяване на тяхната нищожност пред на Административен съд София град, където по жалбата е образувано адм. дело 6495/2022 г.

На 03.01.2023 г. Административен съд София-град постановява Решение 4 по адм. дело 6495/2022, с което отхвърля жалбата на Колобрите ООД срещу точка 11.1 (критерии за допустимост) и т. 11.2 (критерии за недопустимост) от Условията и оставя без разглеждане жалбата да дружеството относно останалата част от Условията.

Административният съд приема, че оспорените Условия са общ административен акт, срокът за обжалването, на които е изтекъл на 02.03. 2021 г., поради което жалбата на Колобрите ООД е допустима за разглеждане само в частта й относно искането за прогласяване на нищожност на Условията.

Относно правния интерес за оспорване, съдът приема, че дружеството-жалбоподател има интерес да оспорва Условията само в частта им относно т. 11.1 (критерии за допустимост) и т. 11.2 (критерии за недопустимост) и само в тази част жалбата е допустима за разглеждане.

Относно останалата част от оспорените Условия, съдът приема, че дружеството-жалбоподател няма правен интерес да оспорва същите, тъй като в тази си част Условията не съдържат правила за поведение, които да засягат или застрашават негови прави и законни интереси, а имат само указателен характер за изпълнение на процедурата по кандидатства, отпуска на средствата и отчитане.

По съществото на спора, съдът приема, че Условията са издадени от компетентен орган, тъй като с Решение 947/18.12.2020 г. МС е одобрил критериите и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност, Схема за набиране на заявления за подкрепа BG16RFOP002-2.095 Подкрепа за оборотен капитал за малки и средни предприятия, засегнати от временните противоепидемични мерки, определил е за администратор НАП е му е делегирал правомощието да разработи подробните критерии и ред за предоставяне на средствата, по заявленията на засегнатите предприятия.

Сочи, че съгласно чл. 26б ЗМДВИП във вр. с глава III, раздел първи от ЗУСЕФСУ се допуска издаването на такива Условия, като част от задължителната документация по процедурата по предоставяне на безвъзмездна финансово помощ по Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност, като ако бенефициерът - НАП не създаде такива Условия не би могъл да получи средствата по неговия административен договор за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, сключен на 19.01.2021 г. В тази връзка сочи, че е налице делегация от страна на МС с Решение 947/18.12.2020 г. към НАП като администратор на помощта към засегнатите предприятия да създаде подробни критерии и ред, по които да предоставя средствата.

С оглед посоченото първоинстанционният съд приема, че не е налице основание за нищожност по чл. 146, т.1 АПК.

Счита, че не са налице основанията по чл. 146, т.2 и 3 АПК, тъй като процесните Условия са издадени в писмена форма и съдържат ясно и разбираемо волеизявление.

Относно спазването на административнопроизводствените правила приема, че същите са спазени като относими към процедурата са тези по специалния ЗУСЕФСУ, а не тези по АПК.

Съдът приема, че не е налице и противоречие на Условията с материално правия закон и неговата цел, което да води до нищожност на същите.

Въз основа на всички посочено, Административен съд София-град прави краен извод, че жалбата на Колобрите ООД срещу точка 11.1 ( критерии за допустимост) и т. 11.2 (критерии за недопустимост) от Условията е неоснователна и я отхвърля, а в останалата си част е недопустима поради липса на правен интерес и я оставя без разглеждане.

Решението е валидно, допустимо, но частично неправилно.

Обжалваното решение съдържа два диспозитива, като единият от тях има характер на определение, преграждащо по-нататъшното развитие на производството, поради което решението относно неговата правилност и съответствие със закона предшества решението по същество.

Оспорените пред първоинстанционния съд Условия на изпълнителния директор на НАП са издадени във връзка с изпълнението на договор за безвъзмездна финансова помощ, сключен между НАП като бенефициер и Управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014 2020 г. по проект BG16RFOP002-2,094-0006 с наименование: Подкрепа чрез оборотен капитал на малки и средни предприятия, засегнати от временните противоепидемични мерки чрез прилагане на схема за подпомагане от НАП. Договорът е сключен въз основа на процедура чрез директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ на НАП по смисъла на чл. 43, ал. 1 ЗУСЕСИФ, а конкретните бенефициери (крайни потребители) на помощта са определени въз основа на регламентирани в договора критерии. В съответствие с Условията, засегнатите от временните противоепидемични мерки малки и средни предприятия, отговарящи на определените изисквания, могат да получат подкрепа чрез осигуряване на оборотен капитал. За финансирането от НАП се подава заявление от засегнатите предприятия, извършва се проверка, дали те отговарят на поставените изисквания и съответно се предоставя или отказва безвъзмездната помощ.

Налага се извод, че НАП е междинно звено между Оперативната програма, осигуряваща конкретните средства и крайните получатели на помощта, а оспорените Условия са част от административния договор сключен между Управляващия орган на програмата и НАП като първи бенефициер. Условията определят допустимите и недопустими кандидати, както и дейности допустими за финансиране, допустимите и недопустими разходи на крайните получатели на помощта, реда за подбор, начини за подаване на заявленията и др., поради което крайните потребители са засегнати от тези Условия и следва да им се признае право да ги оспорват при общите правила за това по АПК.

С оглед посоченото, правилен е изводът на съда, че оспорените правила са общ административен акт.

Правилен е и изводът на съда, че е преклудирано правото на дружеството-жалбоподател да иска отмяна за Условията поради незаконосъобразност на същите и жалбата е допустима само относно искането за прогласяване на тяхната нищожност.

Неправилен е обаче изводът, че за дружеството-жалбоподател липсва правен интерес да искат прогласяване на нищожност на целия административен акт, тъй като извън т. 11,.1 и 11.2, Условията имат само указателен характер.

ЗУСЕФСУ определя националната институционална рамка за управлението на средствата от Европейските фондове (ЕФ). Съгласно чл. 2 ЗУСЕФСУ, средствата от ЕФ се управляват на основа на законността, доброто финансово управление и устойчивото развитие, за гарантиране на тяхната ефективност и ефикасност, чрез партньорство и многостепенно управление, с цел намаляване на административната тежест за бенефициента и при осигуряването на публичност и прозрачност. Процедурата по директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ е регламентирана в раздел ІІІ ЗУСЕСИФ.

Изрично в Условията за кандидатстване е посочено, в т. 14, че "Безвъзмездната финансова помощ по схемата се предоставя чрез банков превод в срок от 7 работни дни от акта за отпускане на помощта по банкова сметка на кандидата. Има указание, че не се допуска предоставяне на банкова сметка, която не е на кандидата. Следователно в тази част от условията е налице право на кандидата да очаква превод на помощта в 7-дневен срок от акта за одобрение, съответно негово задължение да посочи собствена сметка за получаване на превода. В същия раздел да налице изисквания към допустимите разходи, както и определяне кои разходи са недопустими. Тези изисквания пряко засягат правата на кандидатите във връзка с признаването на разходите им. В т. 16 е налице указание дали безвъзмездната помощ по тази схема може да се натрупва с друга помощ от раздел 3. 1. от "Временна рамка за мерки за държавна помощ в подкрепа на икономиката в условията на сегашния епидемичен взрив от COVID-19" от 19.03.2020 г. Съобщение на Комисията, ОВ 20.03.2020, С 911/1. Следователно във всеки един от разделите на Условията има изисквания, които имат отношение към предоставянето на помощта, нейния размер, начина на подава на заявлението, реда на подбор, извършване на проверки, основания за отказ и др., които засягат интересите крайните потребители на помощта.

Наред с това в Условията е посочено, че допустимите разходи следва да са извършени законосъобразно и не трябва да противоречат на правилата, описани в Регламент (ЕС) 1301/2013 на Европейския парламент и Съвета, Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и Съвета, Регламент (ЕС) 2020/558 на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2020 година за изменение на регламенти 1301/2013 и 1303/2013 по отношение на специалните мерки за предоставяне на изключителна гъвкавост за използване на европейските структурни и инвестиционни фондове в отговор на избухването на COVID-19 и приложимата национална уредба, "Временна рамка за мерки за държавна помощ в подкрепа на икономиката в условията на сегашния епидемичен взрив от COVID-19" от 19.03.2020 г., ЗУСЕФСУ, както и всички други законови и подзаконови нормативни актове от приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство и настоящите Условия за кандидатстване и Условия за изпълнение.

Видно от горното нормативна регулаторна рамка на процесната помощ е изцяло въз основа и при спазване на изискванията на Регламент 2020/558 за изменение на регламенти (ЕС) 1301/2013 и (ЕС) 1303/2013 по отношение на специалните мерки за предоставяне на изключителна гъвкавост за използване на европейските структурни и инвестиционни фондове в отговор на избухването на COVID-19, т. е. в рамките на Регламент 1303/2013 и Регламент 1301/2013, изменени преди това за къщите цели и с Регламент (ЕС) 2020/460 на Европейския парламент и на Съвета от 30 март 2020 г. Съгласно член 25а, параграф 2 от Регламент 1303/2013 прехвърлените средства между фондовете се усвояват по правилата на фонда, към който са прехвърлени.

Наред с това съгласно чл. 3. 1 от административния договор между Управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност и НАП е посочено, че исканията за междинни/окончателни плащания се заявява ведно с отчети, които се подкрепят от документи доказващи наличието на сключени договори с крайните ползватели на помощта. Финалният отчет съдържа пълната документация по отношение на подбора, одобрението и прехвърлянето на преките безвъзмездни средства на крайните ползватели. Съгласно чл. 3.7.1. от договора, Приложение II се допълва както следва: При подготовката и изпълнението на схемата за подпомагане на крайните ползватели на помощта (преустановили или ограничили дейността си в резултат на заповедите на министъра на здравеопазването за въвеждане на временни противоепидемични мерки) НАП следва да гарантира, че разходването на средствата към крайните ползватели на помощта се извършва в съответствие с принципите на икономичност, ефикасност и ефективност, залегнали в чл. 33 от Регламент (ЕС) 2018/1046 от 18.07.2018 г. Съгласно т. 5.2.2. 1. от договора, при наличие на неправомерно извършен подбор, сключване на договор и прехвърляне преките безвъзмездни средства към краен ползвател, НАП е длъжна да възстанови недължимо платените и надплатените суми.

От изложеното е видно, че законосъобразността на изразходването на средствата от ЕФ не се ограничава единствено до правилата за предоставянето им на бенефициер, чрез директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, а обхваща и крайните получатели на помощта. Съответно издадените актове, касаещи крайните получатели на помощта, се подчиняват на същия правен режим както и тези, на бенефициера НАП, в т. ч. и досежно съдебния контрол за законосъобразност.

Налага се извод, че Колобрите ООД е краен получател на помощта (няма спор между страните, че са подали заявление за получаване на помощ) има правен интерес да оспорва Условията в тяхната цялост с искането за прогласяване на тяхната нищожност.

Следователно обратният извод на първоинстанционния съд е неправилен и несъответен на доказателствата по делото и закона.

Доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение в, частта му с която е оставена без разглеждане жалбата му срещу част от Условията са основателни, поради което съдебното решение в същата част следва да се отмени, а делото да се върне за продължаване на съдопроизводставнте действия.

В тази част обжалваното решение има характер на определение, поради което спорът относно нищожността на Условията извън т.11.1 и 11.2 следва да се реши от същия съд.

С оглед посоченото настоящият съд намира, че на този етап не може да се произнесе по същество на касационната жалба на Колобрите ООД, тъй като изводът може да повлияе върху крайното решение на първоинстанционния съд.

След постановяването на новото съдебното решение делото следва да бъде върнато на Върховен административен съд за произнасяне по касационната жалба на Колобрите ООД, ведно с евентуалната нова касационна жалба на някоя от страните.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение