Решение № 8668 от 1.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1269/2020 г.

Решение № 8668 от 1.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1269/2020 г., VI о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на управителя на Национална здравноосигурителна каса (НЗОК), чрез процесуален представител юрисконсулт Ангелова, срещу решение № 1912/11.10.2019 г., постановено по адм. дело № 2568/2018 г. по описа на Административен съд – Пловдив, с което е отменен мълчалив отказ на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) да удовлетвори искане от 21.06.2018 г. на И. З. за възстановяване на стойността на средствата за проведеното му в чужбина лечение, която се покрива от бюджета на НЗОК при лечение в страната. Административната преписка е изпратена на управителя на НЗОК за ново произнасяне по искане вх. № Е112-01-3/25.06.2013 г., съобразно указанията по тълкуването и прилагането на закона, дадени в съдебното решение в 14-дневен срок от влизането му в сила. Наведените в жалбата възражения относно допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила при преценка на съвкупния доказателствен материал, довели до неправилно приложение на нормите на чл. 45 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) във връзка с чл. 22 – чл. 26 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето (отм., бр. 26 от 29.03.2019 г., в сила от 1.04.2019 г.) са относими към касационните основания за отмяна, установени в нормата чл. 209, т. 3, пр. 1 и пр. 2 АПК. Развити са съображения относно необоснованост на формираните в първоинстанционното решение изводи досежно приложението на чл. 49 от Договора за създаване на Европейската общност (ДЕО), респективно чл. 52 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и неотносимост на към предмета на спора на решението по дело № С-173/2009 г. на Съда на Европейския съюз (СЕС) по делото "Елчинов срещу Националната здравноосигурителна каса". Иска се отмяна на обжалваното решение и вместо него постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отхвърли първоначалната жалбата на ответника по касация срещу мълчалив отказ на НЗОК. В условията на алтернативност се претендира отмяна на първоинстанционното решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав. В молба от 18.12.2019 г. е обективирано искане за обезсилване на първоинстанционното решение, като недопустимо, с оглед участие в производството на ненадлежна страна. Въведена е акцесорна претенция за присъждане на съдебни разноски – възнаграждение за юрисконсулт. По делото е депозирана и частна жалба от управителя на Национална здравноосигурителна каса, чрез пълномощник юрисконсулт Ангелова, срещу определение № 2290/11.11.2019 г. и разпореждане от 18.09.2019 г., постановени по същото дело. Ответникът - И. З., чрез пълномощници адв. Г. Черничерска и адв. С. Латева, в писмен отговор оспорват основателността на касационната жалба. Намират първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което искат оставянето му в сила. В писмен отговор на частната жалба развиват съображения относно недопустимостта й, в частта, в която се обжалва разпореждане от 18.09.2019 г. и неоснователност по отношение на частта, в която се обжалва определение № 2290/11.11.2019 г. по същото дело. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Счита, че първоинстанционният съд е изяснил фактите по делото и е направил изводи в съответствие с установената фактическа обстановка и приложимото материално право, което обосновава липсата на касационни основания за отмяна. Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Обжалваното съдебно решение е валидно – постановено е от надлежен съдебен състав, в пределите на правораздавателната власт на съда, в писмена форма и е подписано. Първоинстанционното решение е недопустимо – постановено е с участието на ненадлежна страна, като неправилно е определен и предмета на спора. Съгласно чл. 153, ал. 1 АПК, страни по делото са оспорващият, органът, издал административния акт, както и всички заинтересовани лица, като задължение на съда по чл. 154, ал. 1 от АПК е да конституира служебно страните. В нарушение на съдопроизводствените правила, първоинстанционният съд не извършва проверка по допустимостта на жалбата на основание чл. 159 АПК и не изпълнява задължението си за служебно конституиране на страните. Делото е насрочено чрез ръкописна резолюция от 10.08.2018 г., в която е обективирана единствено датата за провеждане на откритото съдебно заседание. В резултат на горното, видно от списъците на призованите лица и изпращаните съобщения, като ответник е призовавана Националната здравноосигурителна каса. В протоколите от проведените открити съдебни заседания, като ответник е вписан управителя на Националната здравноосигурителна каса. По силата на чл. 6 ЗЗО, се създава Национална здравноосигурителна каса като юридическо лице със седалище София и с предмет на дейност - осъществяване на задължителното здравно осигуряване. Съгласно чл. 4 от Правилник за устройството и дейността на НЗОК, органи на управление са надзорният съвет и управителят. Правосубектността на юридическото лице е различна от тази на административните органи, които притежават нормативно установена компетентност, представляваща система от правомощия при осъществяване на властническа дейност, с което е призната възможността да се конституират като правен субект и да бъдат носители на права и адресати на задължения, което им позволява като страни, засегнати неблагоприятно от съдебното решение, да го обжалват самостоятелно. Ефективното реализиране на търсената защита на накърнените права е процесуално обусловено от участието в съдебното производство на надлежните страни. Съдът е задължен служебно да конституира легитимираните страни в административния процес, като отчете засегнатите материални права, предмет на делото, съобразно означението на обжалвания административен акт, съображенията за неговата незаконосъобразност и заявеното искане. Разглеждането на правен спор с участието на ненадлежна страна, съответно - без участието на надлежна страна, доколкото има значение за спорното материално правоотношение, отчитайки действието на конститутивните съдебни решения, съгласно чл. 177, ал. 1, изр. второ АПК, внася несигурност и неяснота по отношение на реализираната защита. Съдебното решение, постановено с участието на ненадлежна страна, не може да постигне търсената защита, тъй като не обвързва със сила на пресъдено нещо правния субект, отговорен за твърдяното неправомерно засягане. Предвид изложеното, конституирането на надлежните страни в съдебния административен процес представлява задължителна процесуална предпоставка по допустимостта на производството. Допуснатото правнотехническо смешение между двата правни субекта юридическото лице – НЗОК и административният орган – управителя на НЗОК, се отразява в решението на първоинстанционния съд и при определяне предмета на спора и постановения диспозитив. С обжалваното решение, първоинстанционният съд разглежда и отменя мълчалив отказ на Националната здравноосигурителна каса, а административната преписка е изпратена на управителя на НЗОК за ново произнасяне по искане вх. № Е112-01-3/25.06.2013 г., съобразно указанията по тълкуването и прилагането на закона, дадени в съдебното решение в 14-дневен срок от влизането му в сила. Законодателят въвежда института на мълчаливия отказ, за да защити правата и интересите на правните субекти от неправомерното бездействие на сезиран с искане административен орган. Мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 АПК е налице при неизпълнение в сроковете по чл. 57 от този кодекс на задължение на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане. Видно от правната норма мълчаливият отказ за издаване на административен акт се основава на кумулативното действие на една фикция и на една презумпция. Чрез фикцията непроизнасянето на овластения по закон административен орган в законово определения срок се приема за изразено становище, а по силата на нормативно установената презумпция се въвежда предположение за отрицателно по съдържание волеизявление. При сезиране на некомпетентен орган за него не е налице задължение за произнасяне и следователно фингирания състав не би могъл да се осъществи. Процедурата по разглеждане на документи за възстановяване на разходи за получена необходима медицинска помощ при престой в друга държава – членка, респ. подаденото заявление за издаване на разрешение (формуляр S2) за планирано лечение извън държавата по осигуряване/пребиваване вх. № Е-112-01-3/04.01.2013 г. и Искане вх. № Е112-01-3/25.06.2018 г. е разписана в Правила за реда и работата на Комисия за възстановяване на извършени разходи по реда на чл. 25 (б) § 5 - 9, чл. 26 (б) § 6 и 7 от Регламент (ЕО) № 987/2009, чл. 34 от Регламент (ЕИО) № 574/72, Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета за упражняване на правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване, или по двустранни спогодби/ договори за социално осигуряване, включващи в обхвата си здравно осигуряване. При наличие на допустимо заявление, Комисията извършва проверка на предпоставките за неговата основателност. Въз основа на представено от Комисията становище, в едно с представени документи, управителят на НЗОК издава решение за възстановяване на разходи, респ. отказ за възстановяване на разходи, който по своята правна същност представлява индивидуален административен акт и като такъв подлежи на обжалване. По изложените съображения, първоинстанционното решение следва да се обезсили, а делото да се върне на друг състав за ново разглеждане. Съгласно чл. 226, ал. 3 АПК претенциите на страните във връзка с разноските ще бъдат обсъдени от съда след решаване на спора по същество. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК Върховният административен съд – шесто отделение,