Решение № 7170 от 2.06.2009 г. на ВАС по адм. д. № 272/2009 г.

Решение № 7170 от 2.06.2009 г. на ВАС по адм. д. № 272/2009 г., V о., докладчик съдията Маргарита Славова Производството е по реда на чл. 185 и следващите от АПК. Образувано е по жалба на Стойка Димитрова Владова, подадена в качеството й на директор на Средно общообразователно училище "Христо Ботев" гр. Балчик, област гр. Добрич, с която се оспорва законосъобразността на § 1 от Допълнителните разпоредби на Инструкция № 2/29.07.1994 г. за изискванията за заемане на длъжността "учител" или "възпитател" съобразно придобитото образование, професионална квалификация и правоспособност, издадена от министъра на образованието и науката, обнародвана в ДВ, бр. 69/26.08.1994 г. В жалбата се навеждат доводи за нищожност на оспорения нормативен текст, тъй като делегираната компетентност на неговия издател е била в ограничен обем - за издаване на инструкция за изискванията за заемане само на длъжността "учител", но не и за всички длъжности, включени в понятието "педагогически персонал", включително и "логопед" и като издаден от орган извън пределите на предоставената му компетентност с чл. 91, ал. IV от Правилника за прилагане на Закона за народната просвета (отм.), оспореният текст бил нищожен. В условията на евентуалност, оспорващата поддържа довод и за незаконосъобразност на процесния нормативен текст, поради противоречието му с норми от по-висок по степен нормативен акт, визирайки разпоредбите на чл. 17, т. 3, във връзка с чл. 16, т. 8 от Закона за народната просвета (ЗНП). Иска се прогласяване на нищожност на разпоредбата на § 1 от ДР на Инструкция № 2/29.07.1994 г. на министъра на МНО и евентуално, ако не бъде уважено първото искане, неговата отмяна поради противоречието му с материалноправни разпоредби от по-висок ранг - чл. 17, т. 3, във връзка с чл. 16, т. 8 от ЗНП. Ответникът - министърът на образованието и науката, чрез процесуален представител юрисконсулт Диляна Гърбовска, оспорва жалбата и моли съда да я отхвърли като неоснователна. В писмено становище по делото се излагат аргументи за недопустимост на оспорването, поради отсъствие на предпоставките по чл. 186, ал. I АПК и се иска прекратяване на съдебното производство. В условията на алтернативност и ако съдът не приеме довода за недопустимост на жалбата, се поддържа законосъобразност на оспорения нормативен текст. Представителят на Върховната административна прокуратура намира жалбата за допустима, като подадена от лице с работодателски функции в системата на образованието и следователно, с установен правен интерес по смисъла на чл. 186 АПК. По същество на оспорването, дава заключение за неговата неоснователност, тъй като разпоредбата от подзаконовия административен нормативен акт е в съответствие с нормите от по-висок ранг и не се установява твърдяното противоречие с чл. 17, т. 3, във вр. с чл. 16, т. 8 от ЗНП. Предлага същото да бъде отхвърлено. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, извърши проверка на оспорения нормативен акт съобразно чл. 168, ал. I АПК на всички основания по чл. 146 АПК, по силата на препращането от нормата на чл. 196 от АПК и за да се произнесе, взе предвид следното: По допустимостта на жалбата, с оглед разпоредбите на чл. 186, ал. I и чл. 187, ал. I от АПК: Оспореният § 1 от ДР е част от действащата Инструкция № 2/29.07.1994 г., издадена от министъра на МОН (обн. ДВ, бр. 69/1994 г.), като последната е подзаконов нормативен административен акт по дефиницията на чл. 75, ал. I АПК, с неограничен кръг адресати и може да се оспорва от всеки, чиито интереси се засягат. Законодателят е посочил конкретно субектите, които имат право да оспорват подзаконови нормативни актове - това са гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Следователно, правен интерес от обжалването на нормативен акт има лице, което може да бъде настоящ или потенциален адресат на този акт и неговите права са засегнати или могат да бъдат засегнати, което е в негова тежест да докаже. Жалбоподателката, като директор на СОУ "Хр. Ботев" гр. Балчик е работодател по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на Кодекса на труда и следователно, е обвързана от оспорената Инструкция при наемането на работа на педагогически персонал в ръководеното от нея училище, в рамките на утвърдените щатни бройки и длъжности. Правният й интерес се извежда не от висящия трудов спор, в какъвто смисъл е възражението по допустимостта на жалбата на ответния административен орган, а от качеството й на лице с работодателска власт, което несъмнено е адресат на оспорения текст от подзаконовия нормативен акт. По отношение на нея, последният разпростира в цялост своето действие, тъй като се отнася до изискванията, на които следва да отговарят лицата, които жалбоподателката, като директор на СОУ, наема по трудов договор за постигане на целите на образованието, заложени в ЗНП и други нормативни актове от по-висок ранг. Следователно, жалбата е подадена при наличие на правен интерес от оспорването, а съгласно чл. 187, ал. I АПК, последното може да се осъществи без ограничение във времето. Воден от тези съображения, настоящият състав на Пето отделение на ВАС приема, че е сезиран с допустима и редовна жалба, по която дължи произнасяне. Разгледано по същество, оспорването на нормативния текст е неоснователно по следните съображения: Принципно, съгласно дефиницията на чл. 3, ал. I от Закона за нормативните актове (ЗНА), законът урежда пълно всички обществени отношения в дадена материя или област, които подлежат на трайна уредба. По силата на чл. 7, ал. III ЗНА, с инструкция висшестоящ орган дава указания до подчинени нему органи относно прилагането на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да обезпечи. По общо правило всички нормативни актове, създаващи правната система на държавата, следва да съответстват на Конституцията и на законите на страната. Това произтича пряко от залегналия в нормата на чл. 4, ал. I от КРБ основополагащ принцип за законност. Оспорената Инструкция № 2/1994 г. е издадена от министъра на образованието и науката на основание чл. 39 от ЗНП и чл. 91, ал. IV от ППЗНП (обн. ДВ, бр. 31/14.04.1992 г. - отм. бр. 68/1999 г.). Съгласно чл. 115 от КРБ, министрите издават правилници, наредби, инструкции и заповеди, което налага извод, че по степен и съобразно законоустановената форма, оспореният подзаконов административен нормативен акт е съответен на закона. Поддържаното възражение в жалбата, че ответният едноличен административен орган с издаването на разпоредбата на § 1 от ДР на Инструкция № 2/1994 г. е излязъл извън делегираната му с чл. 91, ал. IV ППЗНП (отм.) материална компетентност, не се оправдава от фактическа и правна страна. Това е така, защото нормите на чл. 39, ал. I - ал. IV от ЗНП задават най-общо изискванията за заемане на длъжността "учител (възпитател)", които се свеждат до следното: да е гражданин с учителска правоспособност, чиято подготовка се извършва в системата на висшето образование и т. н. По силата на § 11, ал. I от ПЗР на ЗНП на министъра на образованието и науката е възложено изпълнението на закона, като ал. II, в приложимата й редакция (ДВ, бр. 86/1991 г. - отм. бр. 40/2004 г.) го овластява да издаде правилник за прилагането на ЗНП. Същата законова делегация е възпроизведена в Закона за изменение и допълнение на ЗНП (обн. ДВ, бр. 36/1998 г.) в нормата на § 39, изрично разпореждаща на министъра на МОН да издаде нов ППЗНП в срок до една година от влизането в сила на ЗИД на ЗНП и такъв, отменящ процесния, е издаден (обн. ДВ, бр. 68/1999 г.) Последният представлява пълноценна част от позитивното ни право към настоящия момент. Неговият § 7, ал. I ПЗР повелява, че до приемането на държавното образователно изискване за учителската правоспособност и квалификация, заемането на длъжностите по чл. 124, ал. I и ал. II се извършва съгласно оспорената Инструкция № 2/1994 г. Нормата на чл. 124 от ППЗНП има четири самостоятелни алинеи, като четвъртата от тях гласи, че условията и реда за заемане на другите длъжности в системата на народната просвета, свързани с възпитателната, образователно- възпитателната, диагностичната, корекционната и рехабилитационна дейности с деца и ученици, се определят съгласно държавните образователни изисквания за обучението на деца с хронични заболявания и/или специфични образователни потребности. Разпоредбата на чл. 125 ППЗНП съдържа нормативните забрани за заемане на длъжностите по чл. 124, ал. I, ал. II и ал. IV ППЗНП, което свидетелства, че нормотворецът ги третира еднакво с оглед значимостта им за постигане на целите, визирани в чл. 3 ЗНП. В съответствие с проследените по-горе законодателни промени е актуализирана и оспорената Инструкция № 2/1994 г., включително по отношение на § 1 за длъжността "логопед" (изм. ДВ, бр. 81/2003 г.), което сочи на неоснователност на възражението за нейното несъответствие с по-високи по степен правни норми. Съгласно разпоредбата на чл. 91, ал. IV ППЗНП (отм.): "Изискванията за заемане на учителска длъжност съобразно придобитото образование и правоспособност се определят с инструкция на министъра на образованието и науката. " От съдържанието на тази норма жалбоподателката гради довода си за липса на компетентност на издателя на разпоредбата на § 1 от ДР на Инструкция № 2/1994 г., като я тълкува не просто стеснително, но и изолирано, без връзка с останалите текстове, регламентиращи дейността в системата на просветата. В тази насока неоснователно е възражението, че с Инструкцията се уреждат изискванията за заемане само на длъжностите "учител" и "възпитател". Несъмнено част от педагогическия персонал е и логопеда, което се извежда не само от двете Наредби, на които се позовава ответника (Наредба № 2/18.02.2002 г. и Наредба № 3/18.02.2008 г.), но и от разпоредбата на чл. 27, ал. IV ЗНП, както и от нормативното изискване за интегриране на децата със специални образователни потребности, произтичащо пряко от КРБ, общностното европейско право и други норми от значително по-висок ранг. С издаването на Наредба № 6/19.08.2002 г. (отм. ДВ, бр. 11/10.02.2009 г.) е направен недостатъчно сполучлив опит за конкретизиране на държавните образователни изисквания за обучението на деца със специални образователни потребности и/или хронични заболявания, поради което и правилно е отменена с Наредба № 1/23.01.2009 г. Въпреки това обаче, в отменената Наредба № 6/2002 г. без колебания са третирани въпросите за интегрираното обучение и възпитание на тези ученици, като се допуска то да бъде осъществявано в специални училища само когато са изчерпани всички възможности в общите училища по чл. 26 от ЗНП. Ето защо, оспорената инструкция, с която съобразно чл. 7, ал. III от ЗНА министърът на образованието и науката е обезпечил изпълнението на ППЗНП, в нито една от разпоредбите й не е издадена извън законоустановената му компетентност. Нормата на чл. 91, ал. IV ППЗНП (отм.) е систематично подредена в Глава IV "участници в учебно-възпитателния процес", в чиито разпоредби се третира въпроса за "учителска длъжност", а не просто за "учител". Като е приел, че участници в учебно-възпитателния процес са всички педагогически кадри, вкл. логопедите, които не само, че няма пречка да присъстват в общообразователните училища, а дори напротив - с оглед изискванията за интегриране на учениците със специфични образователни потребности, точно там следва да се назначават приоритетно психолози, рехабилитатори, логопеди и други, ответният държавен орган, не е излязъл извън предоставената му материална компетентност. Нещо повече, става въпрос за Инструкция, която е издадена на основание чл. 91, ал. IV ППЗНП (отм.), който по-висок по ранг подзаконов нормативен акт е също издаден от министъра на образованието и науката по силата на законовата делегация от § 11, ал. II (отм.) от ПЗР на ЗНП. Поначало нейното издаване е свързано с даване на указания относно прилагането на нормативен акт, който е издаден от същия държавен орган или чието изпълнение той трябва да обезпечи и по този въпрос не може да има колебания предвид регламента на чл. 7, ал. III ЗНА. Следователно, няма как едноличният административен орган да си самоограничи компетентността, предоставена му от закона, с издаването на Правилника за прилагане на ЗНП, от където черпи власт за издаване на оспорената Инструкция, като уточняваща изискванията за заемане на "учителска длъжност". Последната е издадена на основание нормативен акт от по-висока степен, от съответния компетентен орган и в предвидената форма, поради което се явява законосъобразна. Възражението за частичната й нищожност по отношение на § 1 от ДР, не издържа критиката на закона, тъй като очевидно нейният автор не е излязъл извън пределите на материалната му компетентност и тази по степен. Неоснователно е и алтернативно релевираното възражение и съответното на него искане за отмяна на оспорения нормативен текст на § 1 ДР на Инструкция № 2/1994 г., поради противоречието му с материалните норми на чл. 17, т. 3, във връзка с чл. 16, т. 8 от ЗНП, които несъмнено са от по-висок ранг. Законовите норми, с които се твърди, че е налице противоречие, са систематично подредени в Глава II на ЗНП "Държавни образователни изисквания", като чл. 15 ги дефинира по следния начин: "Държавните образователни изисквания определят равнищата на необходимата общо образователна и професионална подготовка и създават условия за: 1. изграждане на свободна, морална и инициативна личност, която като бълг. гражданин уважава законите, правата на другите, техния език, религия и култура; 2. задоволяване на индивидуалните интереси и потребности и придобиване на широка обща култура; 3. усвояване на основни научни понятия и принципи за интегриране на минал опит с нови знания от различни области на науката и практиката; 4. избор на варианти за подготовка и професионална квалификация според възможностите на учениците и избраното от тях училище; 5. развитие на материалната, културната и екологична среда на детските градини, училищата и обслужващите звена. " Следващите текстове (чл. 16 и чл. 17) ги конкретизират, а цялата Глава от Закона за народната просвета, регламентира изискванията за степента на образование, учебното съдържание, възпитанието и подготовката на учениците, като активни участници в учебно-възпитателния процес, изначално нормиран със същия Закон. Те със сигурност не се отнасят до държавните образователни изисквания за придобиване на професионална квалификация "учител" и не се намират в правнологическа или систематична връзка с процесната Инструкция № 2/1994 г., за да си противоречат. Ако с инструкция се определяха държавни образователни изисквания за обучението и възпитанието на децата и учениците със специални образователни потребности и/или с хронични заболявания, а не с Наредба, както повелява чл. 17, т. 3, във връзка с чл. 16, т. 8 от ЗНП, то би имало основание въведеното в процеса възражение, но това очевидно не е така. Именно с издаването на Наредба № 6/19.08.2002 г. (отм. ДВ, бр. 11/10.02.09 г.), на която се позовава и оспорващата в жалбата, са спазени изискванията на Закона за народната просвета. Член 17, т. 3 от ЗНП и Инструкция № 2/1994 г. битуват в различни области на обществените отношения, свързани с обучението и възпитанието на децата, като законовият текст разпорежда на министъра на МОН с наредба да определи държавните образователни изисквания за обучението на учениците със специални образователни потребности, а Инструкцията - регламентира изискванията за заемането на учителска длъжност. Тоест, двата правни акта си противостоят, разгледани на плоскостта на единния учебно-възпитателен процес, от едната страна на който са педагогическите кадри с всички нормативни изисквания към тях (Инструкцията), а от другата - учениците, като специален обект на държавната грижа, за чието обучение и възпитание задължително се регламентират държавни образователни изисквания, като минимален стандарт. Следователно, обсъдените нормативни текстове уреждат различна материя и обективно няма как да си противоречат, а неестественото им противопоставяне в жалбата, е явно несъстоятелно. Обобщавайки горните съображения, настоящият състав на Пето отделение на ВАС приема, че оспорения текст на § 1 от ДР на Инструкция № 2/1994 г., издадена от министъра на образованието и науката, е съответен на материалния и процесуалния закон, както и на целта на ЗНП, визирана в чл. 3, чл. 14, чл. 22 и други на с. з., с оглед значимостта на нормираните с него обществени отношения, поради което при издаването му не са допуснати нарушения, налагащи неговата отмяна. Воден от горното и на основание чл. 193, ал. I, предложение последно от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение