Решение № 10912 от 9.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 4472/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси (ОПРЧР), подадена чрез пълномощник Димитров, против решение 89/03.02.2023 г. по адм. дело 1804/2022 г. по описа на Административен съд (АС) гр.Бургас, с което по жалба на Кроа Интернешънъл ЕООД, е отменено негово Решение, рег. BG05M9OP001-2.010-0325/71 от 03.10.2022 г. Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 от АПК - неправилност на съдебния акт поради постановяването му в противоречие със събраните по делото доказателства и материалния закон. Възраженията на касатора могат да се обобщят както следва: 1. Обжалваното решение било в противоречие с решението на Върховния административен съд (ВАС) по адм.д. 2114/2022 година, където съдът при същите факти направил извод за осъществено нарушение и съответстваща му правна квалификация по чл. 70, ал.1, т.3 от ЗУСЕФСУ. 2. Отрича правилността на извода на АС гр. Бургас, че определената финансова корекция е санкция. 3. Оспорва като неправилен изводът на АС гр. Бургас в насока, че липсват мотиви за неизпълнение на целта на проекта. Твърди, че непостигането на целите на проекта е видно от един прост факт административният договор е прекратен предсрочно поради невъзможност да се постигнат целите му. Този факт бил напълно достатъчен, за да се приеме нарушаване на принципа на ефикасност на разходите съгласно чл.4, параграф 8 от Регламент(ЕС) 1303/2013, представляващо основание за определяне на финансова корекция на жалбоподателя по чл. 70, ал. 1, т.3 ЗУСЕФСУ по пропорционалния метод на основание т.2 от Приложение 2 към чл.2, ал.3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата за посочване на нередности), в размер на 100% от допустимите средства от ЕСИФ по административен договор BG05М9OP001-2.010-0325, в размер на 38 435.21 лева. От решението на Административния съд (АС) не ставало ясно какъв точно анализ трябва да се направи от РУО в хипотеза на прекратяване на договора по искане на бенефициера поради невъзможност да бъде изпълнен. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на Кроа Интернешънъл ЕООД срещу негово Решение, рег. BG05M9OP001-2.010-0325/71 от 03.10.2022 г. Претендира разноски за две съдебни инстанции. Ответникът, Кроа Интернешънъл ЕООД чрез адв. Чечова, оспорва касационната жалба като неоснователна. Твърди, че в решението на Върховния административен съд (ВАС) по адм.д. 2114/2022 година не се прави препращане към мотивите на решението на Административен съд (АС) гр. Бургас по адм.д. 2214/2021г., поради което е неоснователно възражението за влязъл в сила съдебен акт с установено нарушение и съответстваща правна квалификация на нередността. Твърди, че независимо, че в мотивите на съдебния си акт първоинстанционният съд на две места е използвал понятието наложена санкция, вместо наложена корекция, това не променяло правилността на извода му за липса на цялостен анализ на изпълнената/неизпълнената част от проекта преди датата на прекратяването му. Твърди, че обжалваното решение на административния орган касае финансова корекция на верифицирано междинно плащане, а е определено нарушение, което третира окончателния бюджет на договора, какъвто не е правен. Приема за правилен изводът на съда за липса на анализ на изпълнената част от проекта, предвид възможността върху нея да бъде определена корекция в размер 25, 10 или 5% корекция. Неправилно РУО придал обратно действие на ЗУСЕФСУ предвид датата на прекратяване на договора 27.05.2019 година. Прави искане за отхвърляне на касационната жалба като неоснователна. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за правилност на обжалвания съдебен акт. При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съставът на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес. Производството пред Административен съд гр. Бургас е образувано по жалба на Кроа Интернешънъл ЕООД срещу решение с рег. BG05M9OP001-2.010-0325/71 от 03.10.2022 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси (ОП РЧР) 2014-2020г. за определяне на финансова корекция в размер на 100 % върху отчетените и допустими разходи на стойност 38 435,21 лв., по административен договор В005М90Р001-2.010-0325, с бенефициер Кроа интернешънъл ЕООД. За да отмени оспорения административен акт, първоинстанционният съд е приел, че същият е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон. Първоинстанционният съд приема за неоснователно възражението на жалбоподателя, че в уведомителното писмо, по което е подадено възражение, е посочено друго основание за корекция, а именно - това по чл. 4 от Наредбата, което визира друг подход за корекция, а именно диференцираният такъв, защото то не отговаря на действителното положение. Съдът намира за неоснователно и възражението на Кроа интернешънъл ЕООД, че в случая неправилно са приложени разпоредби от ЗУСЕСИФ, при действащ към датата на издаване на решението на ЗУСЕФСУ, като в тази връзка изцяло споделя становището на ответника. Като неоснователно е прието и възражението, че е недопустимо, след като административният орган е извършил проверка преди верифициране на разходите по междинно плащане, да извършва нова преценка за извършено нарушение след верификацията на разхода. Според АС гр. Бургас, приетата от административния орган за нарушена разпоредба на чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ предполага неспазване на принципа по чл. 4 параграф 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 за добро финансово управление, но в съответствие с изискванията на чл. 33 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046, указващи принципа на ефикасност и принципа на ефективност. В случая изводите за неефективно и неефикасно разходване на средствата били направени само въз основа на два факта: -след прекратяването на договорите на 11 лица от съответната целева група не са назначени други; - констатиран наличен остатък неусвоени средства за възнаграждение за специалист- консултант подкрепена заетост и експерт обучение по Дейност 2 Социална и професионална интеграция на представители на уязвимите групи в сектора на социалната икономика и обучение на заетите лица. Съдът приема, че за да се обоснове пълно неизпълнение на договора и непостигане на целите му, то следва изпълнението на договора да е приключило. В случая административният договор бил прекратен по взаимно съгласие, постигнато между страните, като административният орган е приел, като осъществена предпоставка за прекратяването невъзможност на изпълнение му, поради причини, свързани с целевата група по проекта. Искането си за прекратяване на договора жалбоподателят мотивирал именно с наличието на изключителни трудности да бъдат намерени представители на определената целева група със сходни характеристики, които да заместят напускащия персонал. Според АС гр. Бургас, при това положение не може да се направи извод, че след напускане на наетите 11 лица дружеството е могло да наеме други лица от същата целева група, с цел обучение и последваща реализация и то само на база броя на първоначално подадените документи за кандидатстване за съответните позиции. За да се направи подобен извод, следвало да бъде направен подробен анализ, както на причините за прекратяване на договорите на първоначално наетите лица, така и на динамиката на пазара на труда и едва тогава да се преценява дали прекратяването на трудовите договори и ненаемане на други лица може да е индикатор за неефективно и неефикасно разходвани средства. Такъв анализ не бил извършен. Само след установяване на причините за прекратяване на трудовите договори с тези лица можело да се прецени в какъв обем са постигнати или не целите на проекта. Изводът за възможност наличния остатък неусвоени средства да бъде използван ефикасно за постигане крайната цел на процедурата и конкретно за договорените цели на проекта бил абсолютно хипотетичен- лишен от каквато и да е конкретика. По делото не били установени факти, които да го предпоставят, защото не бил извършван анализ на дейността, така че да е възможно да се прецени за извършването на какви конкретни дейности тези средства са могли да бъдат пренасочени. Според АС гр. Бургас, абсолютно фактически необоснован е изводът, че наетите по проекта консултанти трудова заетост и обучение развитие, проведените от тях обучения и индивидуални консултации, не са спомогнали за социалната и професионална интеграция на наетия персонал в сектора на социалната икономика и обучение на заетите лица. Изводите за извършено нарушение, според съда, не могат да почиват на предположения, те следвало да са предпоставени от конкретни факти. В случая бланкетно се цитирали нарушения на принципите на ефективност и ефикасност, без да се посочи, анализира и мотивира изцяло и всеобхватно от УО с кое действие или бездействие бенефициерът е нарушил съответните разпоредби и как това действие или бездействие е повлияло на двата принципа. При служебна проверка на основанията по чл. 218, ал.2 от АПК съставът на Върховния административен съд приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо. Касаторът не релевира възражения за допуснати от първоинстанционния съд съществени процесуални нарушения. По възражението на касатора, че обжалваното решение било в противоречие с решението на ВАС по адм.д. 2114/2022 година, където съдът при същите факти направил извод за осъществено нарушение и съответстваща му правна квалификация по чл. 70, ал.1, т.3 от ЗУСЕФСУ, касационният състав намира същото за неоснователно: За да остави в сила решението на първоинстанционния съд, съставът на ВАС по адм.д. 2114/2022 година е споделил изводите на първия единствено в частта досежно допуснатите от органа съществени процесуални нарушения. Съдът е приел, че от доказателствата по делото се установява, че на жалбоподателя е била дадена възможност за възражения по чл.73, ал.2 от ЗУСЕФСУ и че същият е упражнил правото си да направи възражения, но само по част от фактическите основания за определяне на финансовата корекция. Според състава, оспореното решение съдържа нови фактически установявания и нови констатации, които не са посочени в изпратеното на 28.07.2021г. уведомление до бенефициера, по които същият не е имал възможност да се защити в административното производство по реда на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ. ВАС прави извод, че в процедурата по издаване на акта е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, с което е ограничено правото на защита на Кроа Интернешънъл ЕООД, както и възможността да подаде възражения и представи доказателства и да се защити срещу всички фактически установявания, послужили като основание за определяне на финансова корекция. Допуснатото нарушение на процедурата, според състава на ВАС, налага отмяна на административния акт. На това основание е оставено в сила решението на АС гр. Бургас за отмяна на административния акт, без касационната инстанция да анализира фактите във връзка с нарушението и приложената квалификация на нередността. Основателно е възражението на касатора за неправилност на извода на първоинстанционния съд наименувал финансовата корекция санкция. Финансовата корекция е административна мярка и нейната цел е единствено да отмени предоставената по глава трета на ЗУСЕФСУ финансова подкрепа със средства от ЕФСУ или да намали размерът на изразходваните средства допустими разходи по проект, с цел да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички разходи, подадени пред Европейската комисия, са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Въпреки основателността на това възражение, то не се отразява на общия извод за правилност на обжалвания съдебен акт, при следните изводи от правна страна: Страните не спорят досежно фактите, че: На 18.04.2019г. през секция Кореспонденция на модул Договори в ИСУН е постъпило искане от Кроа интернешънъл ЕООД за прекратяване на Административния договор за предоставяне на БФП на основание чл.3.55 от същия, поради промяна в пазарните условия и пазара на труда в гр. Варна и региона. Посочено е, че наетите по проекта представители на целевата група са предимно млади хора, с образование и владеене на чужди езици. По време на работата си в социалното предприятие лицата са обучени на дигитални умения, работа с информационни системи, он-лайн маркетинг, което им дава възможност да си намерят по-добра реализация в областта на туризма, предвид стартиращия сезон. Според бенефициера, това създава изключителни трудности да бъдат намерени представители на определената целева група със сходни характеристики, които да заменят напускащия персонал, а дори да бъдат намерени, вече е изразходван, определения за обучение ресурс. С Решение за прекратяване на административен договор от 27.05.2019г. договор В005М90Р001-2.010-0325 е прекратен във връзка с чл.3.55 от същия. С Решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане В005М90Р001-2.010-0325/40 от 23.10.2020г., Управляващият орган определя като допустими, разходи по постъпилото искане за плащане, в размер на 38 435,21 лв. С Решение, рег. BG05M9OP001-2.010-0325/71 от 03.10.2022 г. на РУО на Кроа интернешънъл ЕООД за нарушаване на принципа на ефикасност на разходите съгласно чл.4, параграф 8 от Регламент(ЕС) 1303/2013, е определена финансова корекция за нередност по чл. 70, ал. 1, т.3 ЗУСЕФСУ по пропорционалния метод при приложение на т.2 от Приложение 2 към чл.2, ал.3 от Наредбата за посочване на нередности в размер на 100% от допустимите средства от ЕСИФ по административен договор BG05М9OP001-2.010-0325, в размер на 38 435.21 лева. Първият поставен пред касационната инстанция спор е в това, при прекратен административен договор поради декларирана от бенефициера невъзможност за постигане на целта на проекта (невъзможност за ефективно изпълнение на същия съгласно т.3.55 от договора), законосъобразно ли е определянето на финансова корекция върху верифицираните като допустими средства по изпълнената част от проекта на основание пълно непостигане на целта на проекта с аргумент за неефикасно изпълнение на договора? Според касатора, непостигането на целите на проекта, обосноваващо извод за неефикасност на разходите е видно от един прост факт административният договор е прекратен предсрочно поради невъзможност да се постигнат целите му. Този факт бил напълно достатъчен, за да се приеме нарушаване на принципа на ефикасност на разходите съгласно чл.4, параграф 8 от Регламент(ЕС) 1303/2013, представляващо основание за определяне на финансова корекция на жалбоподателя по чл. 70, ал. 1, т.3 ЗУСЕФСУ. От решението на АС не ставало ясно какъв точно анализ трябва да се направи от РУО в хипотеза на прекратяване на договора по искане на бенефициера поради невъзможност да бъде изпълнен. Касационната инстанция приема възражението на касатора за неоснователно: Невъзможността за ефективно изпълнение на административния договор, съгласно т.3.55 от същия, представлява договорно основание за прекратяване на административния договор. Съгласно чл. 33, пар.1, б. в от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на ЕП и Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012, принципът на ефективност, като един от принципите на добро финансовото управление, е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. В конкретната хипотеза административният договор е прекратен на основание т.3.55 от същия поради невъзможност на бенефициера да го изпълнява ефективно. Както правилно посочва АС, верификацията и процедурата по определяне на финансова корекция са самостоятелни процедури в рамките на проектния цикъл по разходване на средства от ЕСИФ/ЕФСУ. По аргумент от чл. 71, ал.1 от ЗУСЕФСУ, чрез финансовата корекция се отменя предоставената по глава трета на ЗУСЕФСУ финансова подкрепа със средства от ЕФСУ или се намалява размерът на изразходваните средства допустими разходи по проект. Финансова корекция може да се извърши за целия проект или за отделна дейност, отделен договор с изпълнител или за отделен разход (виж чл. 71, ал.2 от ЗУСЕФСУ). Предвид посочените аргументи, липсва принципно нормативна пречка за определяне на корекция върху отделен разход след като е верифиран като допустим дори и на етап междинно плащане, ако се установи, че разходът не е в съответствие с приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Съгласно т.11.5 от Общите условия към административния договор, в случай на прекратяване на договора бенефициерът има право да получи само такава част от безвъзмездната финансова помощ, която е верифицирана по надлежния ред и отговаря на изпълнената част от договора. В случая, след прекратяване на административния договор е верифицирана сумата от 38 435.21 лева, по отношение на която е направен извод за допустимост. С Решение, рег. BG05M9OP001-2.010-0325/71 от 03.10.2022 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси се определя финансова корекция върху така верифицирания разход, като се претендира нарушаване на принципа на ефикасност. Според РУО, Кроа Интернешънъл ЕООД не е спазил един от принципите на добро финансово управление, а именно принципа на ефикасност на разходите. Неправилно АС гр. Бургас прави изводи за бланкетно цитиране на нарушения на принципите на ефективност и ефикасност. В административния акт се говори единствено за нарушаване на принципа за ефикасност. Съгласно чл. 33, пар.1, б. б от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на ЕП и Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012, принципът на ефикасност е свързан не със степента на постигане на целите по проекта, а с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите. В случая ръководителят на управляващият орган, за да определи финансова корекция, трябва да изложи аргументи защо приема, че не е постигнато най-добро съотношение между ресурс и цел, за която е използван ресурсът, а не аргументи за степента на постигане на целта на проекта. Ето защо е неоснователно възражението на касатора, че фактът на прекратяване на договора поради неефективност бил напълно достатъчен, за да се приеме нарушаване на принципа на ефикасност на разходите съгласно чл.4, параграф 8 от Регламент(ЕС) 1303/2013, представляващо основание за определяне на финансова корекция на жалбоподателя по чл. 70, ал. 1, т.3 ЗУСЕФСУ. В мотивите на административния акт се преплитат изводи за пълно непостигане на целта на проекта, но те са неотносими към извода за неефикасно изпълнение на проекта. Анализът на неусвоените средства за неназначени наставници и възнаграждения за специалист и експерт не дава каквато и да била представа за неефикасно изпълнение на проекта, тъй като последното изисква анализ на съотношение между вложен ресурс и постигната цел. Такъв анализ липсва и в частта относно изводите за кандидатствалите 66 лица, които не били включени в изпълнението на дейностите. Принципът на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите изисква анализ на съотношението именно между използваните ресурси и постигането на целите, а чрез посочване на факти за прекратен договор поради неефективност на изпълнението, неизползване на възможни кандидати и неусвояване на средства за дейности, не се постига такъв анализ. Предвид правилността на крайния извод на административния съд за недоказаност на нарушението, определено като нередност по чл. 70, ал. 1, т.3 ЗУСЕФСУ, решението следва да бъде оставено в сила. Невъзможността за последващи ангажименти, нефункционирането на социалното предприятие за срок от 12 месеца, липсата на осигурена заетост на минимум 50% новоназначени представители на целевата група за период от 6 месеца след приключване на проектните дейности биха могли да се преценяват с оглед постигане на целите по проекта при изпълнен договор. От една страна в случая договорът е прекратен поради невъзможност за ефективното му изпълнение. От друга, органът не е направил прецизен анализ на всеки от верифицираните разходи до етапа на прекратяването на договора за установяване на най-добро съотношение между ресурс и цел, за която е разходван ресурсът до етапа на прекратяване на договора. Изводът за липса на такова най-добро съотношение е бланкетен. Предвид изхода на спора, на ответника по касационната жалба се дължат разноски по делото в размер на 2400 лева заплатено адвокатско възнаграждение, чиито размер е съответен на фактическата и правна сложност на спора. Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.2 от АПК съставът на Върховния административен съд