Решение № 6128 от 27.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9776/2019 г.

Решение № 6128 от 27.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9776/2019 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от кмета на община А. чрез адвокат Р. Д. против решение № 844 от 25.06.2019 г. по адм. дело № 142/2019 г. на Административен съд – С. област. С него е отменена, като незаконосъобразна заповед № 44 от 10.01.2019 г. и са присъдени разноски. От обстоятелствената част на жалбата могат да се изведат възражения за необоснованост и неправилно приложение на материалния закон – отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Ответната страна – П. П. чрез адвокат П. Н. изразява станвище за неоснователност на касационната жалба. Ответната страна – П. Н. чрез адвокат Х. С. изразява също становище за неоснователност на касационната жалба. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Мотивира се, че са допуснати нарушения на правилата на чл. 26 и чл. 99 АПК. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е частично основателна. Производството пред административния съд е образувано по две съединени за съвместно разглеждане жалби срещу заповед № 44 от 10.01.2019 г. на кмета на община А., съдържаща три самостоятелни волеизявления. В т. 1 е се отменя проведен на 7.12.2018 г. търг с явно наддаване за отдаване под наем на описания общински имот – пасище с площ 140. 419 декара. В т. 2 се отменя заповед № 199 от 31.12.2018 г. в частта й за определянето на П. П. за участник, спечелил търга за конкретния имот. В т. 3 се отменя заповед № 204 от 21.12.2018 г. Първата жалба е подадена от П. П. срещу т. 1 и т. 2 от заповедта. Направил е три групи възражения за незаконосъобразност на оспорените части. Първата е за липса на съществено противоречие между утвърдените тръжни условия, по които е проведен търгът и правилата в приложимата наредба, приета от общинския съвет. Втората е, че той веднага след получаване на заповедта за определянето му за спечелил участник, е заплатил наемната цена и то този начин е спазил, както срока по тръжната документация, така и този по наредбата. Третата е за липса на компетентност на кмета да проведе производство по реда на чл. 99 АПК и да отмени сам влезли в сила негови заповеди, които подлежат на административен контрол от областния управител. Втората жалба е подадена от П. Н. срещу заповедта в нейната цялост. Позовала се е на факта, че всички заповеди във връзка с процедурата не са обжалвани и са влезли в сила. С това са придобили стабилитет и правилата при откриване на търга, определящи срока за заплащане на предвидената сума. След като определеният за спечелил участник не го е спазил, то законосъобразно тя е поканена да внесе сумата и да сключи договор. Съответно последвалата отмяна на заповедта и на самия търг се явяват незаконосъобразни. Съдът е събрал цялата административна преписка и е изложил накратко приетите за установени факти. Счел е, че липсата на уведомяване от кмета на страните за започналото производство по издаване на заповед № 44 от 10.01.2019 г. е съществено процесуално нарушение, което е осуетило упражняване на правото им на участие. На второ място е приел, че кметът не е оправомощен да отмени проведен вече търг. Единствено регламентираните в наредбата негови правомощия са да го отложи или да го обяви за непроведен /при липса на кандидати/. На трето място е посочил, че заповедта е издадена в нарушение и на чл. 99 АПК, тъй като не е налице нито една от уредените в т. 1 до т. 7 условия. По тези съображения е отменил оспорената от двамата участника заповед изцяло. Така постановеното решение е неправилно. От съществено значение за решаването на спора е обстоятелството дали постановените в хода на тръжната процедура актове са влезли в сила? Само при положителен отговор на този въпрос, би подлежало на изследване наличието на предпоставките за производство за отмяна на влязъл в сила индивидуален административен чрез възобновяване на производството по издаването му. Съдът е отговорил положително на въпроса, без да анализира данните по преписката и изявленията на участниците в процеса. Отделно от това, той е разсъждавал направо върху липсата на което и да било от основанията в чл. 99, т. 1 до 7. Така извън обхвата на анализа е останал изложеният в заповед № 44 от 10.01.2019 г. мотив за противоречие на тръжните условия с чл. 63, ал. 1 от съответната наредба. Той тангира към приложното поле на чл. 99, т. 1 АПК, тъй като съответствието на акта с материалния закон е основно условие за законосъобразността му. Отделно от това съдът изцяло е игнорирал въпроса за наличието на компетентност на кмета сам да отмени свои актове, постановени по откриване, провеждане и приключване на търга. Документите по административната преписка установяват постановяването на редица актове за организиране, откриване, провеждане и приключване на търга за отдаване под наем на процесния имот, който по характера си е пасище и като такова е публична общинска собственост. Първият е решение № 434 от проведено на 27.09.2018 г. заседание на общинския съвет, обективирано в протокол № 42 от същата дата. Вторият е заповед № 189 от 20.11.2018 г. на кмета за откриване на тръжната процедура, оповестяване на основните елементи и утвърждаване на тръжната документация. Част от нея е формулираното правило, че участник, спечелил търга, следва да внесе в петдневен срок след приключване на процедурата тръжната цена. При неплащане на цената в определения срок, спечелилият участник губи правото за сключване на сделка по предмета на търга, както и внесения депозит. В този случай кметът може да покани за сключване на договор участника, предложил следваща по размер цена. Заповедта е постановена преди влизане в сила на изменената разпоредба на чл. 21, ал. 5 АПК /в сила от 1.01.2019 г./, поради което се счита за самостоятелен административен акт, който като необжалван е влязъл в сила и е породил правните си последици. Третият индивидуален административен акт е заповед № 199 от 13.12.2018 г., с т. 1 от която П. П. е определен за спечелил търга за пасището с площ от 140419 кв. м. с предложен наем за стопанска година в размер на 6628. 04 лева. В раздел II от заповедта е възложено на администрацията в седмо-дневен срок след изтичане на срока за обжалване на заповедта да подготви договор за отдаване под наем. Постановено е заповедта да бъде връчена на заинтересованите лица. Видно от отбелязването на обратната страна на заповедта, тя е предвидена за връчване само на тримата й адресати, определени за спечелили търга за всеки един от трите общински имота. Под № 1 е вписан П. П., който саморъчно е записал, че е запознат със заповедта на 27.12.2012 г. Липсват данни заповедта да е връчена на вторият участник в наддаването за този имот – П. Н., потвърдила сума в размер на 6515. 70 лева. В подадената от нея жалба пред административния съд, обаче, се съдържа изричното й волеизявление, че заповедта е връчена на всички заинтересовани лица, не е оспорена и е влязла в законна сила. Доколкото с това изявление се потвърждава факт, който е неблагоприятен за лицето, то съдът го кредитира и приема, че тази заповед е била съобщена и на втория участник в търга за процесния имот. При липсата на оспорване следва да се приеме, че е влязла в сила. Придобилите стабилитет заповеди за откриване и провеждане на търга и за неговото приключване с определяне на спечелил участник не могат да бъдат отменяни от издателя им, извън процедура по възобновяване на производството по издаването им, уредена в чл. 99 и следващите от АПК. Компетентен да отмени или измени такъв акт е непосредствено по-горестоящия административен орган. Само ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред, отмяната се извършва от издателя му. Провеждането на търга от кмета е в изпълнение на законово уредено в чл. 14, ал. 7 във връзка с ал. 2 ЗОС правомощие и едновременно с това изпълнява решение № 434 от 27.09.2018 г. на общинския съвет. В закона не е предвиден специален ред за обжалване на актовете му във връзка с отдаване под наем на имоти – публична общинска собственост. Нещо повече, - в разпоредбата на чл. 8, ал. 11 ЗОС е направена изрична препратка при оспорване към чл. 45 ЗМСМА. Ето защо в случая се прилага общата норма на чл. 45, ал. 1 ЗМСМА, че постановените от него актове могат да се оспорват по административен ред пред областния управител. Анализът на тези законови разпоредби ясно сочи, че кметът не е компетентен да проведе производство по чл. 99 в настоящия случай. Липсата на материална компетентност съставлява отменително основание по чл. 146, т. 1 АПК, поради което заповед № 44 от 10.01.2019 г. в частите й по т. 1 и т. 2 следва да се обезсили, като нищожна. Вместо да я обезсили, административният съд я е отменил и то на различни правни основания, поради което решението му е неправилно и следва да се отмени в тази част, а спорът се реши по същество. Не така стои въпросът с частта по т. 3 на заповедта относно отмяната на заповед № 204 от 21.12.2018 г., тъй като не е доказано влизането й в сила. Вярно е, че в жалбата си пред административния съд, П. Н. е направила изявление, че и този акт е съобщен и е влязъл в сила, но с това изявление тя не е в състояние да ангажира насрещната страна в спора – П. П., тъй като касае благоприятен за самата нея факт. Още повече, че данните по преписката в тази насока са съвсем различни. Коментираната заповед съдържа четири обособени точки, като в първата от тях се постановява, че П. П. губи правото за сключване на сделка по предмета на търга, както и внесения депозит. Съответно в т. 4 е разпоредено удържане и внасяне в полза на бюджета на внесения от него депозит за участие. Двете волеизявления пряко рефлектират върху правната му сфера и то неблагоприятно, тъй като към 21.12.2018 г. го лишава от правото да сключи договор, като обявен за спечелил участник и усвоява депозита. В този смисъл той е неин пряк адресат. Във втората и третата точка е наредено отправяне на покана до П. Н., като втори участник да сключи договор и съответно съставяне на договора от страна на администрацията. Кметът е разпоредил заповедта да се връчи на лицата, отговорни за изпълнението й. Като такива са се подписали три лица от администрацията, участващи в тръжната комисия, провела търга. Довеждането й до знанието на П. Н. е чрез изпращането още на същата дата с писмо изх. № И4-172 от 21.1.2.2018 г. покана за сключване на договор. На 27.12.2018 г. тя е внесла наемната сума за първата година. Няма данни заповедта да е връчена на П. П., поради което по отношение на него към 10.01.2019 г. тя не е влязла в сила. Това обстоятелство се потвърждава и от писменото му запитване до кмета от 8.01.2019 г. за причината, поради която не е поканен да сключи договор, макар, че след връчване на заповед № 199 от 13.12.2018 г. още на датата на получаването – 27.12.2018 г. е внесъл дължимата сума. След като заповед № 204 от 21.12.2018 г. не е влязла в сила, не съществува законова забрана да бъде отменена от административния оран, който я е издал. Точно това е извършил кметът, като компетентен орган, издател на отменения акт с т. 3 на оспорената заповед № 44 от 10.01.2019 г. Отмяната ще бъде законосъобразна само ако се установи незаконосъобразност на отменения акт – т. е. заповед № 204 от 21.12.2018 г. Основната част от съдържанието на заповедта е разпоредената загуба на право от страна на П. П. да сключи сделка, поради неспазване на определения срок след приключване на тръжната процедура. В утвърдената тръжна документация не е посочено кога се счита, че процедурата е приключила. Определен е само конкретният срок от пет дни след приключването за внасяне на сумата. Моментът на приключване може да се определи, като се анализират правилата, уредени в чл. 62 и чл. 63 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, относима за община А.. Още повече, че в т. 5 от тръжната документация изрично е постановено, че процедурата ще се проведе по реда на Г. пета от наредбата, в която се съдържат и двете разпоредби. Явното наддаване и констатациите за това в протокола - чл. 61, ал. 3 и ал. 4 от нея завършват търга (това е употребеният термин в чл. 61, ал. 3), което не е идентично с приключването му. Завършването е последвано от издаване на заповед от кмета, с която се определя лицето, което го е спечелило, цената и условията на сключване. Заповедта може да се обжалва от останалите участници и едва след влизането й в сила се връчва на спечелилия, като от момента на връчването започва да тече едномесечният според чл. 63, ал. 1 срок за извършване на дължимото плащане. В тръжната документация единственият детайл във връзка с приключването е само редукцията на срока – вместо един месец са определени 5 дни. Други различаващи се от наредбата правила не са оповестени за конкретния търг. Заповед № 199 от 13.12.2018 г. е получена от адресата й на 27.12.2018 г. и още на същата дата той е внесъл дължимата сума. Поради това по отношение на него не е налице неизпълнение на задължението му по тръжната документация, съответно по чл. 63, ал. 2 от наредбата и не би могло да се приеме, че се е отказал от сключване на сделката. А след като от негова страна не е налице такъв отказ, то за втория участник не възниква правото по чл. 63, ал. 2 и по тръжната документация да бъде служебно обявен за спечелил. Така извършеният анализ на фактите по преписката и приложимите правни норми от наредбата, както и публично оповестените правила в тръжната документация сочат на незаконосъобразност на заповед № 204 от 21.12.2018 г. Като я е отменил в т. 3 от заповед № 44 от 10.01.2019 г., кметът на общината е постановил законосъобразен акт. Първоинстанционният съд не е съобразил тези обстоятелства и е постановил неправилно решение, което следва да се отмени и в тази му част. Жалбата на П. Н. срещу т. 3 от заповед № 44/10.01.2019 г. е неоснователна и подлежи на отхвърляне. С оглед изхода на делото, разноските следва да се понесат от страните, така както са направени. Водим от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение